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法国行政法自治

2009/10/16 阅读:

在法学界,我们把法国划入大陆法系典型国家。大陆法系国家的两大显著特点便是“法典化的法律渊源”和“判例不创立法律规范”。法国虽然是一个成文法国家,但是在行政法学领域,不论是法国行政法的一般原则还是行政法上的一些具体制度却大都由判例产生,这是法国行政法的一个显著特点。行政法自治是法国的重要行政法观念,该观念的确立与法国的特殊政治历史背景、孟德斯鸠的三权分立学说及公法与私法严格区分观念等有着重要的理论与实践渊源,并由几部重要法律文献予以确定,但其具体的原则及规则制度却是由法国行政审判史上的一系列判例所逐步确立和完善的。19世纪70年代初的布朗戈案件作为法国行政法史上的著名案件,对于法国国家赔偿制度及法国行政法基本观念等的形成与发展产生了重大的理论与实践推动意义,对法国行政法自治的理论形成与发展也产生了重大的推动作用。

一、法国行政法自治的一般原理

法国行政法自治是对法国重要的行政法观念、原则及制度安排的理论概括。法国行政法自治具有三层核心含义:(1)普通司法权与行政权及行政审判权相分立并不得干预行政活动的理念;(2)独立的行政法院系统行使对行政案件的专门管辖权制度;(3)行政机关与行政法院在行政活动及行政审判活动中不受私法原则支配而适用独立的行政法规则的原则。法国行政法自治理念的形成,如前所述,与法国特殊的政治历史背景、三权分立学说及公法私法严格区分观念等有着重要的理论与实践渊源,并由法国行政审判史上一系列判例所发展和完善,最后具体体现在法国一系列的行政法观念、基本原则、及法律具体规定的制度设计与安排中。

(一)三权分立学说与法国行政法自治。

法国行政法自治的一个重要制度体现是,在法国形成了独立的行政法院系统,所有的行政案件都由行政法院专门管辖,而法国行政法院产生的思想基础则是孟德斯鸠的三权分立学说。孟德斯鸠是法国18世纪启蒙运动的思想家,反对专制政体,鼓吹自由主义,他在《论法的精神》(*)中提出了三权分立学说,认为国家中存在立法权、行政权和司法权三种权力,为防止权力滥用与腐败,应使三权相互分立并制衡。孟德斯鸠的学说对法国革命产生了很大的影响,法国*年人权宣言第16条规定,凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。分权原则应用于法国行政机关和司法机关的关系上,是要求行政机关和司法机关互相独立,普通法院不能干涉行政。然而,在法国大革命时期,存在着一种将行政和行政诉讼相混淆的特殊观念,认为行政诉讼就是行政本身,这种观念直接导致:在法律规定禁止普通法院干预行政活动时,行政法院也不能受理或审理由于行政事项而发生的诉讼。因此,三权分立学说是法国行政法自治理论产生及制度安排的思想基础。

(二)法国行政法自治的历史背景与现实基础。

但是,从英美法国家的司法审查制度存在的分权理论基础来看,分权学说理论本身并不必然禁止普通法院受理行政案件。法国行政案件由行政法院专门管辖还有着重要的历史背景。在法国大革命前,资产阶级势力逐渐强大,并反映到行政部门。政府为了增强实力,实施了一些有利于发展工商业的政策。然而,当时的普通法院掌握在封建势力手中,封建势力通过在普通法院拒绝为政府的进步性法令进行登记和执行的形式来反抗资产阶级的进步改革。法国大革命初期,欧洲的封建势力在奥国和俄国皇帝的号召下,组成奥、俄、英、普等国参加的国际联合势力,对法国的资产阶级政权发动侵略战争,法国国内的以普通法院为核心的封建势力和外国的封建势力相互勾结,共同镇压资产阶级政权。普通法院的上述政治立场在资产阶级及法国人民心中形成了反动而保守的印象。而在法国旧制度时,普通法院外已经存在一些专门受理行政案件的行政法庭,如审计法庭、森林法庭、河川法庭、租税法庭等。专门行政法庭的存在既为法国资产阶级对抗封建势力提供了有力的制度保障,也为法国人民接受独立的行政法院系统扫除了心理障碍。

但是,如今相关历史因素在法国已经不再存在,当今的普通法院对行政机关没有任何对抗情绪,行政法院继续存在的现实理由如今已经转化为技术上的考虑:其一,法国存在公法和私法两个不同的法律体系。私法适用于地位平等的私人之间,公法适用于调整政府和私人或政府机关相互之间,两种法律体系所调整的社会关系不同,追求的目的不同,不可能适用同样的法律原则。其二,行政法官除必须具备公法知识外,还必须具备行政经验。行政法院法官一方面多数来自高级文官,另一方面,法国行政法院在组织方面规定有一些措施,使行政法官同时具有法律知识和行政经验,而普通法院法官则缺乏这方面的知识和经验。其三,行政法院的诉讼程序和普通法院不一样。行政诉讼贵在迅速、及时,法官指挥诉讼进行的主动权力较大。其四,行政法院在最初成立时,由于与行政机关的关系过紧而使其判决的公正性受到一定的质疑和批评。但行政法院组织的完善加上行政法官具有的法律知识与行政经验两个方面,使得法国在行政诉讼的判决中,创造的一些法律规则一方面满足了行政上的需要,另一方面能够保障相对人的权利和利益。法国行政法院对法国法律制度作出了巨大的贡献,由此受到社会的尊敬,并成为法国法律制度中不可缺少的部分。

(三)法国行政法自治的法律根据及制度安排。

大革命胜利后,资产阶级在革命时期经历了以普通法院为首的封建势力重重阻碍而最终取得革命胜利后,为了防止普通法院对政府改革造成麻烦,制宪会议于*年8月16—23日制定了关于司法组织的法律,该法第13条规定:“司法职能和行政职能不同,现在和将来永远分离,法官不得以任何方式干扰行政机关的活动,也不能因其职务上的原因,将行政官员传唤到庭,违者以渎职罪论”。五年后,共和三年果月16日(1796年9月4日)另一项法令重申:“严格禁止法院审理任何行政活动”。上述两项法律规定从根本上确立了法国行政权与司法权之间的关系:司法权不能干预行政机关的活动,不能审理有关行政活动的案件。法律明文禁止普通法院受理行政诉讼,为法国行政审判制度的建立提供了可靠的法律基础,是法国行政法自治的法律依据和基本法律原则。

但法国行政机关的活动不受普通法院的管辖,并不意味着行政机关的

活动不受法律监督,相反,法国行政机关的行政活动不仅受到来自议会、行政监督机关及调解专员的控制,而且还受到来自既独立于普通法院又独立于行政机关的行政法院的控制。法国行政法院系统组织的建立与完善经历了一个长期的历史发展过程。先后经历了行政法官时期(*—17989)、保留审判权时期(*—*)、委托审判权时期(*—*),*年12月3日,法国最高行政法院在卡多案件中正式否定了部长法官制,当事人不服行政机关的决定,可以直接向行政法院起诉,无需经过部长的裁决,至此,法国行政审判进入独立审判权时期。卡多案件的判决标志着法国行政审判制度创建的完成。法国独立的行政法院系统是法国行政法自治的制度基础及体现。

(四)法国行政法自治的基本观念演变及独立规则。

法国由于存在着两个法院系统,普通法院不能行使行政审判权力,这就必然涉及确立行政审判与普通司法管辖的范围问题。但法国法律除了规定行政审判和司法审判独立原则以外,并没有规定行政法院与普通法院的管辖权限与区分管辖的标准,而是建立了一个权限争议法庭,在具体案件上划分两个法院系统的权限和解决双方的权限争议。但在*年以前,法国并没有设立权限争议法庭,行政法院自己决定其管辖范围及权限,关于行政法院的管辖标准是“国家债务人”及“公共权力”两个标准。*年2月28日,权限争议法庭在布朗戈案件中放弃了“国家债务人”及“公共权力”两个标准,而以公务观念作为确定行政审判权限的标准,并在以后一系列案件中得到推广适用。但公务标准在二次世界大战以后受到了来自经济及社会生活等诸多方面的挑战,出现了公务标准危机而进入了多元标准时期,行政法院的判例在公务标准以外,还综合适用公共权力标准、法律关系和法律规则标准、私人活动相似标准等。法国行政法院行使管辖权标准的上述发展演变,充分反映了法国行政法观念的历史演变过程,也体现了法国行政法自治理论的历史发展与演变过程。

法国行政审判不仅是由行政法院专门管辖,而且行政法院在行政案件审判中也适用独立的诉讼程序规则和行政法实体规则。在诉讼程序规则方面,法国行政诉讼有自己独立的诉讼程序。法国行政诉讼的程序主要由法律和行政法规规定,成文法没有规定时,由判例所创造的规则补充。行政法院有时从普通法院中借用(reception)关于程序的一般原则,这些原则能适用于行政诉讼但却不必然支配行政诉讼程序。在行政实体法方面,法国的行政活动原则上适用和私人活动不同的法律,行政法是在私法以外的独立存在的法律体系。但是法国行政法作为独立的法律体系,并不表示在法国行政审判中,行政法院完全不适用私法以及普通法院完全不适用行政法。这种公法与私法交叉适用、互相接近的情况,并没有取消法国行政法作为独立的法律体系。独立存在的行政法律体系是法国行政法自治的基础。

二、布朗戈案件对法国行政法自治的发展

法国行政法自治观念的形成和发展是一个长期的历史性演变过程,一方面它是法国公法理论研究,特别是狄骥公法思想影响的结果;另一方面,它也是法国行政审判实践中一系列重要案例所形成的原则和理念的积淀。布朗戈案件是法国行政法史上的重要案件,它对法国行政法自治理论的发展也具有不可磨灭的历史功绩。

19世纪70年代初,法国纪龙德省国营烟草公司雇佣的工人开着运输车,在作业时不慎将布朗戈先生的女儿撞伤。布朗戈先生为此向普通法院起诉,要求国家按照民法上侵权行为的规定负赔偿责任,法院认为该案和国家行政公共权力无关而受理了这个案件。该案被告为纪龙德省的省长。案件受理后,省长认为该案涉及国家作为债务人问题,属于行政审判范围,普通法院无权受理,于是向权限争议法庭提起管辖权争议。权限争议法庭在*年2月28日的判决中写道:“国家由于公务中所使用的人,对私人所造成的损害的责任,不受民法中对私人相互关系所规定的原则支配:这个责任既非普遍性的,也非绝对性的。它有其本身的特殊规则。这些规则根据公务的需要和平衡国家与个人的利益的需要而变化……。”

布朗戈案件的上述判决对法国国家赔偿制度及行政法基本观念等法国行政法基本原则与具体制度的形成与发展都产生了重大的理论与实践推动意义。权限争议法庭对该案的受理与裁判,这一行为及其结果本身就体现了法国行政法院对行政案件享有专属管辖权这一基本法律原则,而这正是法国行政法自治的重要理念之一。此外,布朗戈案件对法国行政法自治理论的深化发展更重要地体现在以下两个方面:

(一)布朗戈案件对法国分权理论及行政法基本观念的深化发展。

孟德斯鸠的三权分立学说经过法国大革命的发展和演变,反映到行政法理论上是形成了普通司法权与行政权及行政审判权相分立的观念,反映到制度设计上便是建立了独立的行政审判制度,其目的都在于保障行政机关及行政权力行使的独立,普通法院不能干预行政机关行使行政权力的活动。因此,“国家债务人”标准和“公共权力”标准自然地在相当长的时间内成为普通法院与行政法院的管辖权的权限划分标准。这两个标准在19世纪上期大致符合当时的情况,当时国家行政机关的职务主要限于警察和税收事项,都是行使行政权力的行为,受行政法院管辖。行政机关行使的非权力行为主要是私产管理行为,受普通法院管辖。

19世纪下半期以后,行政机关职务扩大,除了传统的行使公共权力职务外,还进行了一系列公务性活动,如文化、教育、交通、卫生等。这类活动的特征是直接以满足社会公共利益为目的,但它既不是公共行政权力的行使,也和私人的活动性质不同。公务活动的上述特征使得,一方面,普通法院适用私法规则来解决公务活动中的法律纠纷存在诸多困难;另一方面,行政法院依据“国家债务人”与“公共权力”两个标准均不能享有对大量涌现的公务案件的管辖权。于是,在*年12月6日,法国国家参事院在Rothschield一案中便提出公务观念作为划分行政审判权限的标准,但由于是行政法院的单方面的意见而没有引起足够的注意。*年的布朗戈案件适用的公务标准,由权限争议法庭提出并解决了前述实践中出现的矛盾,由于权限争议法庭的任务是划分行政审判与普通司法审判的权限,所以布朗戈案件具有很大的权威性,公务标准至此得以完全确立。由此可见,在布朗戈案件判决中,法国行政审判权限标准由“国家债务人”和“公共权力”双重标准向“公务标准”的转化,既是对法国行政法基本观念的深化发展,也是对法国传统分权理论的现实发展。

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