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法院调解制度发展

2009/10/30 阅读:

一、我国调解制度的发展及现状

(一)我国调解制度的历史演变

1、中国古代的“调处息讼”

调解制度在我国可谓源远流长,原始社会纷争的解决基本上都采用民间调解的方式,到了阶级社会,调解更是被官吏及普通老百姓所接受,调解制度在中国古代之所以这么盛行,是由于深受儒家贵在持中、贵在尚中思想及“合文化”的影响。中国作为一个“礼仪之邦”,儒家的纲常伦理深深的渗入到社会生活的各个方面,成为普通性的社会规范和社会行为的价值标准,这种文化传统使调解的作用经久不衰。同时也正由于调解的盛行,从而积累了丰富的经验,形成了整套的制度,为以后西方国家把调解作为“东方经验”而加以借鉴提供了依据。当然,这种制度辨明是非、平息纠纷对于维护人与人之间的和谐状态,对于维护社会生活秩序的稳定发展确实起到了不可低估的作用,但又因为调解是建立在自然经济及宗法关系的基础上的,以维护封建等级制度和秩序为目的,忽视了个人的权利,所以又具有明显的落后性。它要求通过劝和的办法折中妥协的解决双方的纷争,追求息事宁人的效果,这不利于维护当事人正当的权利和利益,不利于社会经济的进步和发展,从而不利于法治的形成,与现实的市场经济所追求的法权要求明显相悖。

2、新民主主义时期及新中国成立后的调解制度

新民主主义革命时期,调解也比较盛行,抗战时期颁布的30多种法律规范中,明确规定:民事案件应尽量采用调解方式,并且肯定这种方式是解决纠纷,减少诉讼,改进司法工作的最好方式,此时,已经开始将调解与诉讼相结合的尝试,将调解直接上升为行使审判权的方式,视为审判活动的一个重要组成部分,以至到最后诉讼法将它作为一项正式的诉讼制度予以确立下来。当时的调解着重强调解决好人民内部矛盾,强调说服、教育,以团结大多数人保持革命阵线的统一和巩固,这与当时的需要有关,但更是受数千年留下的调解这种极深的文化沉淀有关,刚刚从几千年封建帝国的统治中解放出来的中国人心中,仍受这种烙印的影响,只是这时期的调解,已摈弃了一些过时的封建伦理,代之以新的共产主义伦理道德。

新中国成立后,“调查研究,调解为主,就地解决”成为我国民事审判工作的基本方针,随着我国经济的复苏,到80年代初,一味强调调解也显出一些不适应性,于是*年的《民事诉讼法(试行)》将“调解为主”的提法改为“着重调解”,*年的《民事诉讼法》又将“着重调解”改为“根据自愿和合法的原则进行调解”。[1]

正是由于调解的诸多优点,才使其在我国历史上长期存在,乃至影响到现在,到目前,调解在我国基层法院中还占据着主流地位。

(二)我国法院调解制度的现状

1、现状

现阶段,在我国人民法院审理的全部民事案件中,调解结案的比率虽然呈下降趋势,但与判决相比仍占绝对多数,这也与我国现存的民事审判方式有关,在我国的审判方式中,调解占据重要地位,并且已形成“调解型”的民事审判方式,这种模式虽然已暴露出许多弊端,但并不全是调解制度本身的问题,调解作为处理和消弭纠纷的一种方式,确实具有自身独特的价值和重要的作用,且与我国特定的文化历史、法律传统、心理定势、经济基础、基本国情等诸多背景因素紧密相连,在审判实务中也具有不可替代的实用价值,如避免可能因此而造成的反目成仇,促使他们心平气和的达成协议,以及对改革我国诉讼模式的超职权主义也可起一定的作用。

2、原因

当前,我国调解结案率之所以这么高,除了受传统因素的影响外,也受其他一些因素的影响,如法官的因素,当事人的因素以及具体案件的不同等,总结起来,主要有以下几个方面:

首先,法官具有强烈的调解偏好,调解是我国民事诉讼中的一项重要原则,我国已形成了“调解型”的民事审判模式,法官既是调解者又是审判者,这就使法官可能会把本应通过判决结案的案件通过调解结案,这是法官可以进行调解的前提条件.除此之外,调解的一些优点也使法官乐于使用,调解不须严格按照诉讼程序办,即省力又高效,还可以使法官回避做出困难的判断,现阶段,我国的法律规范还不是很完备,存在很多的漏洞,法律又要求法官依法做出裁判,要在判决书中充分阐述法律上的理由,同时若法律未做规定或者规定的不具体、不明确时,法院也不得以此为理由不予受理或者拒绝做出裁判,而调解可摆脱这一困境,调解书只要简单写明诉讼请求、案件的事实和调解结果,其制作上的方便也是法官乐于调解的一个原因。另外,调解的风险也比较小,它不可上诉,虽然可以申请再审,但对其理由作了严格限制,即违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律时才可以,而实际上,调解过后当事人很难举证证明法官在调解中违反了自愿原则,申请再审的可能性就相当小,这些因素的结果,使法官特别热衷于调解。

其次,大多数当事人也同意达成调解协议,调解的过程就是当事人沟通、交流、谈判的过程,通过这种过程,一些误解和抱怨可能已被化解,调解方案的达成意味着当事人已从心理上接受了这样的纠纷解决结果,从而是调解协议也容易得到执行,现代社会联系密切,经济交往频繁,彼此之间发生纠纷时,因要继续维持商业伙伴关系,而通过调解可以避免双方伙伴关系的破裂,所以大多数人也选择调解,另外,有的当事人选择调解是因合同签订的不完善,合同条款约定的不明确,以及双方对案件的事实部分争议较大,但双方都提不出充分的证据来证明自己的主张等。

再次,可以缓解法院面临的压力,近年来,随着我国向市场经济体制的转变,国家立法机关制定了一批又一批调整市场经济关系的法律,法律的调整范围空前扩大,法律上的权利急速增多,从而也就产生更多的法律纠纷与诉讼,而仲裁及人民调解这些诉讼外解决纠纷的制度还未充分发挥作用,所以调解也就有其存在的必然性,另外,我国纠问式的民事审判方式意味着审判人员要承担举证、质证与判决的大部分任务,而又由于司法资源的有限性,当大量案件涌向法院时,审判人员不得不节省人力物力,采取冷处理,说服双方妥协,从而达成调解。

最后,对某些事实模糊的案件可用调解,调解的本质在于双方当事人的合意,在合意的前提下,可以对某些实体权利进行处分,而不必对有关事实法律问题做出“非黑即白”的判断,从而使调解比判决更符合当事人的要求,更符合“实质正义”,而在实践中,上诉到法院特别是基层法院的案件中,相当大一部分事实模糊,而法院出于一些方面的原因,如财政收入方面原因而受理了案件,对这些不可能查明是非的案件也大都通过调解结案,而我国民事诉讼法也明文规定要在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解,这个规定因其不合理性,在大多数情况下也不可能得到落实。

二、我国法院调解制度的弊端

(一)法院调解制度在实施过程中的弊端

1、强制性调解的存在

自愿原则虽是民事诉讼法规定的法院调解应遵循的行为准则,但因我国调审合一的特殊的审判机制,法官兼具调解者和审判者的双重身份,而又鉴于调解的诸多优点,法官一般会优先选择调解,甚至强制调解,如“以劝压调”“以判压调”“以诱压调”等,同时,即使法官不进行强制调解,但当法官以裁判者身份进行调解时,法官的调解意见对当事人有很大的精神压力,当事人会担心若拒绝法官的调解可能给自己带来不利的判决后果,只好被迫接受,这也是变相的强制,从而使自愿原则在司法实践中变形和弱化。同时,因调解无具体程序上的限制,对其的监督也只是限定在事后监督的范围之内,所以易导致法官滥用权利,产生司法腐败[2],总之,现代司法活动应尽力实现当事人对公平、正义的追求以及对自身合法民事权利的保护,所以,我们就应改过去“让谅型”调解为“公平型”调解,调解书中也应写明事实和证据分析,增加说理部分,从而限制法院对当事人意愿的任意强制。相比之下,我国法律明确规定法院调解必须坚持自愿原则,就是要对强制调解加以限制,也证明我国强制调解的存在,而西方国家根本就无此方面的规定,在他们看来,调解是自愿的应属理所当然,就像人要活命就要吃饭穿衣一样自然,当然也就没有强制调解的存在空间。

2、当事人部分合法权利的丧失

调解从表面上看,是双方当事人都做出了让步,但调解不同于谈判,谈判本没有参照的标准,是双方先拿出自己的标准,后经讨论协商,各自都降低自己的标准,从而双方都能接受,达到双赢得目的,而调解则不同,它有判决作为参照标准,调解的结果往往是一方当事人以放弃追索利息和违约金为代价来换取另一方当事人的同意履行。而实际上,即使一方不放弃这些利益,另一方当事人也是依法律必须履行的,即使这样,若让步是一方当事人自愿的,无论内容偏离判决有多远,也无可厚非,事实却是一行为并非出于当事人自愿,而是法官的暗示、诱导、甚至别有用心的压制下做出的,“自愿处分”中渗入了权利和不法干预的因素,当事人害怕若不同意此方案,则以后的判决会对自己更不利或法官干脆一直将案子拖下去,这样造成的损失可能会更大,所以调解形式结案实质上是以损害一方当事人的利益为代价的。

3、不利于市场经济秩序的形成

我国已进入了市场经济,民事经济案件逐渐增多,诉讼标的随之增大,纠纷的性质已不再是一般的人民内部矛盾,而是一件件具体的法律上的权利义务争执,与此同时,一部部调整经济关系的法律被迅速制订出来,这就迫使执法机关依据大量的经济法规去解决或调整民事法律关系,不能过多使用调解。另一方面,又存在大量的违约现象,归其原因,是因为通过调解结案的合同案件往往是违约方不承担或象征性的承担一点违约金,侵权案件则至多让侵权行为人承担侵权造成的直接损失,这就可能使违法分子继续违法[3],所以欲打破以上恶性循环,就必须改变民事诉讼中偏重调解的做法,使调解只是审判的辅助部分,主要通过判决切实的追究违法者的民事责任。同时,随着权利意识的觉醒,人们已不在满足于以往那种不问权利义务责任,一味要求双方多做自我批评和谅解让步的“和稀泥”式的调解,而是希望调解能够保护他们的合法权益。

4、阻碍我国民事审判方式改革的进行

近年来,由于社会条件的变化,“调解型”审判模式越来越难以发挥其固有的优势,故审判方式的改革已被提上议事日程,并已付诸实施,如关于举证责任制度的引入[4]。但直到今天,我国的民事审判方式改革却仍然步履维艰,甚至举证责任制度改革本身也远未最终完成,具体原因除了特定的文化传统、法官素质等方面因素的限制外,审判结构上的原因也是相当重要的,我国“调解型”的民事审判模式,调解和审判居于同等重要的地位,审判虽有一定的程序限制,但调解却无具体的程序可以遵循,再加上调解的各种优势所在,法官一般都要进行调解,而调解因较随意且无具体程序约束,从而使举证责任制度可能得不到落实,甚至有的法官还以调解作为挡箭牌,不遵守有关的程序规定,使许多程序改革的举措流于空文,这类案件虽然形式上是以判决结案的,但实际上并未经过严格的举证、质证和辩论程序。所以,改革现行法院调解制度,不仅是根除这一制度自身弊端的需要,同时也是推进我国民事审判方式改革,建立“判决型”审判模式的必由之路。

除了调解的上述弊端之外,在立法上,还存在一些缺陷,而有待修改及完善。

(二)立法缺陷

1、“…在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解”的规定不合理

我国民事诉讼法第85条明确规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解”,这就要求调解结案的案件必须事实清楚,是非分明,仔细分析,我们不难发现这一规定的不合理之处,我国人口众多,地域较广,特别是基层法院案源较多,加之这几年又出现“一分钱诉讼”等诉讼热潮,又由于法院本身财政方面的原因,凡起诉到法院的案件一般都受理立案,这样就有可能存在大量的根本就无法查清事实的案件,所以上述规定不合实际,另外,还与合意解决纠纷的诉讼机制不相符合,调解就是要通过互谅互让解决争端,即使事实没有查清,否则,若查明事实还不如直接判决经济快捷,所以建议删除事实清楚,分清是非的规定。

2、调解的适用范围不明确

我国民事诉讼法只是原则性的规定了人民法院审理民事案件,应当根据自愿和合法的原则进行调解,调解适用于诉讼的全过程,对一切涉及民事权益的案件和经济纠纷案件都可以适用调解,而实践中,很多民事争议案件涉及到了违反法律、行政法规的禁止性规定及损害社会公共利益,若对这些案件也适用调解,既违反了法律、行政法规的规定,同时又使一些当事人有可乘之机,利用法院调解的合法形式来掩盖其非法目的,所以对调解的范围应加以明确。

3、协议的救济手段软弱

关于调解协议的救济,我国法律规定当“调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律”时,可以申请再审,但实际上,因调解过程本身的随意性和无程序性,当事人很难在再审中提出证据证明调解违反了自愿原则,所以,大多数情况下,申请再审的可能性就比较小,另外,实践中,当事人处分自己的实体权利时,会出现一些欺诈、误解等现象,这就需要在民事诉讼中增加规定当一方当事人存在欺诈及误解等情况时,可以申请再审。

4、调解书生效时间与民法通则规定相矛盾

我国民法通则第57条规定,民事法律行为从成立时具有法律约束力,而民事诉讼法第91条则规定:“调解未达成协议或者调解书送达前一方当事人反悔的,人民法院应当及时判决”,根据这一规定,当事人在诉讼中达成调解协议对当事人没有任何约束力,在调解书送达前,任何一方均可反悔,这一规定显然与民法通则的相关规定不一致,不仅对诉讼调解制度作用的发挥产生了不利影响,也有悖市场经济条件下的诚实信用原则,应重新规定。

三、对我国法院调解制度的改革建议

鉴于我国法院调解制度的现状,迫切需要我们提出可行的改革方案,并对我国调解制度进行改革,诉讼上和解和诉讼外调解不失为两种可行的方案。

(一)、诉讼外调解

诉讼外调解是一种将调解和审判分离的诉讼外纠纷解决方式,从国外的立法实践来看,如美国,通常在民事诉讼中采用审理前会议制度,以所谓的“调解”方式解决争议,审理前会议的基本功能是为审判作好准备工作,同时也可用以寻求解决争议的可能性。但在日本和我国的台湾,调解的使用范围相对来说较为广泛,调解被定义为“法院于两造法律关系有争议时,于未起诉前从中调停排解,使为一种合意,以避免诉讼的程序”,所以它只是一种民事诉讼前的程序,仅限于起诉前调解,性质上属非诉事件,而非民事诉讼活动。另外,它在组织机构、方式及效力等方面均与正式审判区别开来,以此避免调解与审判的对立和相互间的不利影响,从而协调两者在民事诉讼中的关系,这是值得我国立法及司法实践学习借鉴的。在我国,调解与审判分离后,就具体诉讼外调解制度设置存在着以下几种方案,即纯法官型的调解机构、以法官为主导的混合型调解机构、由法官和调解委员共同组成的调解机构,法官任调解机构主任及将法官和人民调解并轨,由法官和人民调解员共同组成调解机构,法官任调解机构主任。仔细分析,这三种方案各有利弊,但第二种方案相对而言比较合理,对于第一种方案,虽有诸多优点,如调解者有较高的法律修养和较丰富的解决纠纷的经验,调解与审判的衔接问题易于解决及容易操作等,但对法院本身来说,一部分法官负责审判,另一部分负责调解,是否符合法院性质存在疑问;对当事人来说,完全由法官组成的调解机构会使他们难以分清调解与审判的界限,会使他们认为到法院调解也是在打官司,第三种方案,因人民调解与法院调解的范围不同,且人民调解还有许多法院调解根本没有的职能,所以两者很难结合。相比之下,第二种方案既保证了法官在调解机构中的主导地位,又为民众提供了参与司法活动的机会,比较可行。

因此,在我国调解机构的改革中,关于调解机构的设置,最好采用第二种方案,除了由法官担任调解员外,从社会人士中选任一定数额的民间调解员,备成名册置于法院,由申请调解的当事人挑选,每名当事人可选择一名民间调解员,法官担任的调解人员则可按一定的顺序随机确定,这种调解机构还应附属于法院。这样做,一方面可以使调解获得一定的权威性资源,另一方面这样做可以使调解法官只须从现有的法院审判人员中分流即可,不用另外选拔、培养,在人员配备上难度较小,较具有可行性。经过调解,若达成调解协议,应赋予其强制执行的效力,达不成协议的,当事人自行决定是否另行起诉,一旦起诉被受理,即开始新的诉讼程序,在此过程中,原主持调解的法官不得向主审法官透漏有关信息。

这种改革方案还只是初步的设想,至于是否可行,还有待实践的验证,而且这种方案的许多方面还必须继续研究,如两类调解员的职权划分、调解的具体程序、瑕疵调解的救济等问题,还需要在充分论证的基础上通过专门立法予以明确。

(二)诉讼上和解

除了诉讼外调解,诉讼上和解也是一种可行的解决纠纷的方案,且诉讼上和解也已经成为国际社会的潮流,法治发达的国家,如美国,和解结案率已达到总结案率的90%以上,和解的盛行,足以证明其优势所在。

另外,我国法院调解与诉讼上和解也存在着不少共同之处,两者都以当事人的合意解决争讼,和解或调解的过程均有法官和当事人参加,和解和调解协议的达成都是法院诉讼行为与当事人诉讼行为交互作用的结果,和解和调解成立后与生效的判决具有同等效力,两种制度功能上同一性是诉讼上和解可以替代法院调解的基础。但是我国的法院调解与诉讼上和解又具有很大的差异,如同样是以双方当事人合意的方式解决争论,我国以法院为中心建立了法院调解制度,其他国家则以当事人为中心设置了诉讼上和解制度,我国的法院调解法院居于主导地位,开庭前,法官对案卷材料进行审查后,认为法律关系明确、事实清楚,征得双方当事人的同意,可以进行调解。法庭辩论结束后,只要当事人同意调解,法官可以当庭进行调解,也可以休庭后进行调解,一般而言,当事人即使不愿意,但因怕得罪法官,从而对自己做出不利的判决,也都勉强同意。而国外的诉讼上和解当事人起着决定性作用,法院只是对合意的形成起到引导、推进及促进作用,他们只能辅助而不能决定合意的形成。另外,从事物的本质来看,调解的本质应是合意,是当事人在诉讼中达成和解而不是法院的调解活动,我国的法院调解因与本质存有差别,所以也应进行改革,在此方面,我们可以借鉴国外的一些先进经验,在制度设置上,当事人在诉讼过程中可以进行和解,具体的和解机构应与审判机构分离,要有专门的和解法官对审判法官移送过来的案件进行和解,若和解达成和解协议,则此协议具有强制执行力,若和解不成,则立即转入诉讼程序这种和解方式。和解虽是在法院的主持下进行的,法官对促成当事人和解也发挥着积极的作用,如劝导和解,必要时为和解拟订合理的方案等。但归根结底,他是双方当事人达成的协议,是建立在双方自愿的基础上的,所以,从本质上说,它仍是当事人自治、自律的解决问题。同时,和解对案件所要求的事实方面,因它是一种更为灵活的解决纠纷的方式,所以不必像法院调解那样须建立在事实清楚,是非分明的基础上,只要不超出法律设定的处分权界限,即使案件仍处于模糊状态,也不妨碍当事人自愿达成他们所愿意的任何一种和解。从诉讼实际看,尽管事实清楚有利于成立和解,但在争议事实因证据方面的原因处于不确定状态时,当事人同意和解的可能性是完全存在的,如一方愿意放弃部分要求以避免现实的败诉,另一方则同意满足对方另一部分请求以避免将来对方获得新的证据时付出更高的代价。除此之外,对有重大瑕疵的和解协议的救济也得以强化。因法院调解制度仅仅从法院的角度看待调解达成的协议,故在救济手段上,调解书生效后,只允许当事人对违反自愿原则和调解协议的内容违反法律这两种情形申请再审,而诉讼中和解因更多的从当事人角度进行考虑,认识到达成的调解协议实质上是当事人在诉讼中实施的民事行为,而在实施民事行为的过程中,难免会出现一些导致意思表示不真实的重大瑕疵,如欺诈、胁迫、重大误解等,同时,对这方面的救济会得以强化,也更符合调解的本质。

总之,在和解中,法官的角色发生了转移,他不再扮演主角因此也无权强制当事人和解,这也是由和解的自愿性所要求的。作为回报,法官的责任也减轻了,他们既不必再对那些真正自愿但事实并不清楚的案件负责,也不会由于和解中单方面做出了让步而受到保护权利不力的批评。

法院调解制度发展

2009/10/30 阅读:

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