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法院调解制度特点

2009/10/30 阅读:

一、我国法院调解制度的特点

(一)我国法院调解制度的历史

法院调解,亦称诉讼调解,是指在民事诉讼中,双方当事人在审判人员的主持下,自愿就民事权益的争议,平等地进行协商,达成协议,解决纠纷所进行的活动。在我国调解制度可谓源远流长,原始社会纷争的解决基本上都采用民间调解的方式,到了阶级社会,调解更是被官吏及普通老百姓所接受,调解制度在中国古代之所以这么盛行,是由于深受儒家贵在持中、贵在尚中思想及"合文化"的影响。中国作为一个"礼仪之邦",儒家的纲常伦理深深的渗入到社会生活的各个方面,成为普通性的社会规范和社会行为的价值标准,这种文化传统使调解的作用经久不衰。同时也正由于调解的盛行,从而积累了丰富的经验,形成了整套的制度,为以后西方国家把调解作为"东方经验"而加以借鉴提供了依据。当然,这种制度辨明是非、平息纠纷对于维护人与人之间的和谐状态,对于维护社会生活秩序的稳定发展确实起到了不可低估的作用,但又因为调解是建立在自然经济及宗法关系的基础上的,以维护封建等级制度和秩序为目的,忽视了个人的权利,所以又具有明显的落后性。它要求通过劝和的办法折中妥协的解决双方的纷争,追求息事宁人的效果,这不利于维护当事人正当的权利和利益,不利于社会经济的进步和发展,从而不利于法治的形成,与现实的市场经济所追求的法权要求明显相悖。

现阶段,在我国人民法院审理的全部民事案件中,调解结案的比率虽然呈下降趋势,但与判决相比仍占绝对多数,这也与我国现存的民事审判方式有关,在我国的审判方式中,调解占据重要地位,并且已形成"调解型"的民事审判方式,这种模式虽然已暴露出许多弊端,但并不全是调解制度本身的问题,调解作为处理和消弭纠纷的一种方式,确实具有自身独特的价值和重要的作用,且与我国特定的文化历史、法律传统、心理定势、经济基础、基本国情等诸多背景因素紧密相连,在审判实务中也具有不可替代的实用价值,如避免可能因此而造成的反目成仇,促使他们心平气和的达成协议,以及对改革我国诉讼模式的超职权主义也可起一定的作用。

(二)法院调解的基本模式

根据调解和审判间的关系的不同,各国的法院调解制度大体上可分为以下3种模式:

1、调审结合式。即法院调解与审判没有分开,没有专门独立的调解程序,调审互相结合、交互运行。德国、法国和我国均采用此种模式。值得注意的是,德、法等国的法院调解是通过促使当事人达成和解的方式进行的,通常使用"和解"来表述。但由于这种"诉讼上的和解"的达成是在诉讼中进行的,法官起到了积极的作用,且和解协议具备形式上的法律效力和实质上的确定力,与我国民诉上的和解含义(双方当事人可以自行和解[1])完全不同。本质上与我国的法院调解的含义是相同的。[2]

2、调审分立式。即单独设立调解程序,同审判程序并立,一般将调解作为审判的前置程序。调解成立,调解协议书具有类似判决的法律效力;调解不成立,则转入诉讼程序,进行审判。日本、丹麦、中国台湾省的法院调解均属于这种模式。[3]

3、调审分离,审前调解。即将调解程序从审判程序中分离,作为处理民事纠纷的另一种方式。放在审判之前进行,代表国家为美国。[4]

(三)我国法院调解的特点

我国法院调解制度,是从抗日根据地时期的司法工作沿袭而来。历经了六十多年的不断发展和完善,具有浓郁的中国特色,被誉为"东方经验",在我国的司法实践中曾起到了举足轻重的作用。但由于我国曾经长期实行计划经济制度以及对法治的相对忽视,法院调解制度也不可避免地打上了计划经济的烙印,具有强烈的职权主义特点。从本质上来看,我国法院调解采取的是调审结合模式,但在具体操作上却与其他实行调审结合模式的国家有诸多的不同。我国的法院调解制度是当事人行使处分权和人民法院行使审判权相结合的产物。当事人就争议的实体权利和义务,在审判人员的主持下进行协商,达成协议则结束诉讼;未达成协议则进行下一诉讼程序,这种调审紧密结合、交互进行的方式在计划经济时代曾起到积极作用,但随着我国经济、社会的不断发展,已经越来越显示出了它的滞后性。

二、我国法院调解制度存在问题及消极影响

(一)调解必须在"事实清楚、分清是非"的基础上进行。

《民事诉讼法》第85条规定:人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚、分清是非的基础上进行调解。因此在事实未查清楚的情况下,即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷:1、它混淆了判决和调解的界限。"调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究,互谅互让,以达到既解决纠纷又不伤和气的目的"[5]。查清事实、分清是非是判决的前提条件,调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同,其前提条件也应有所区别。2、不利于提高办案效率,减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间,减少诉讼成本,而如果调解必须在"事实清楚、分清是非"的基础上进行的话,则当事人被迫继续举证,法院被迫继续组织质证、认证,从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。3、与民事诉讼法其它规定相矛盾,违反了民事权利合法自由处分(私法自治)原则。《民事诉讼法》第13条规定:当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。它肯定了当事人在一定条件下,可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下,当事人即达成调解协议,正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权,同时也是对当事人法律权利的一种侵害。

(二)审判的公开性与调解的不公开要求发生冲突。

审判公开是民事审判的一项基本原则,除了依法不公开审理的案件以外,其他所有的案件都应当公开审判,包括允许群众旁听,允许记者采访报道。调解与此不同,调解需要和谐气氛,没有必要在公开场合进行调解。按照我国民事诉讼法的规定,调解贯穿于审理活动的全过程,即使在庭审过程中,在公开的法庭上,也应当根据自愿合法原则进行调解。然而,由于法庭是一个严肃的场所,再加上群众的旁听,当事人往往难以达成调解协议。

(三)调解的规定过于简单,容易使调解形成强制合意。

民事诉讼法对调解的规定仅数百字,对调解中的许多具体做法并未作具体规定。在调解适用阶段上,法律未具体规定,只是笼统地规定在判决或裁决之前的任何一个阶段可适用调解。在调解的组织形式上,规定随意。民诉法第86条规定调解既可以由审判者一人单独主持,也可由"合议庭主持",使当事人无法判定调解意见到底是法官个人意见还是合议庭意见。这些简单的规定也大大促使了审判人员在调解适用上的随意。在我国现行制度环境下,审判人员在调解时容易使调解形成强制合意。审判人员为了回避判决带来的风险,往往利用特殊身份劝说甚至诱逼当事人接受调解。当事人迫于对可能产生的不利判决以及主审法官的畏惧,通常可能迫于压力而被迫达成合意,这就形成了强制的合意,违背了合意的本质要求,使调解的正当性失去基础,甚至是不平等的调解方案。另外,审判员在合意庭评议之前对当事人进行的"分清是非、说服教育"的工作,如果与合意庭意见不合,也缺乏法律依据。

(四)民事诉讼法对调解的规定本身尚有矛盾。

我国民事诉讼法第13条规定调解是"当事人可以在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利",肯定了可以在一定条件下,对案件本身客观真实的放弃。但第7条又规定了案件的审理"必须以事实为根据",第85条又规定了调解必须在"事实清楚的基础上"进行。这样,即使当事人之间已经达成了调解协议,事实未查清也不能结案。审判是强制性的解决纠纷的方式,这就在本质上要求审判必须遵循严格的程序规则,要给当事人充分的程序保障,并且应当查清事实分清是非。调解与此不同,它是建立在双方当事人合意基础上的较为灵活的解决纠纷方式,并非一定要严格遵守民事诉讼法所规定的审判程序,也并非一定要像判决那样查明事实。当事人接受调解的目的就是息讼,减少诉讼成本。结果为了查清事实,又不得不继续审理。违背了调解的本身所具有的效率优势,同时是对当事人法律权利的一种损害,不符合法律的基本精神。

(五)缺乏对调解过程的有效监督。

目前我国绝大部分地区法院都建立了错案追究制,将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险压力,特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下,为了规避风险,法官往往会利用自己的特殊身份进行调解劝说,甚至有可能进行威胁。因为主审法官在调解中得到的好处相对于判决而言,几乎没有多少风险可言。另外,律师也可能在调解过程中配合法官劝告当事人息讼。因为缺少监督和法律风险的调解简单而有效,对律师而言,不仅省时省力且可以与法院搞好关系。[6]这一切都导致了调解结果有欠公正的可能性,与民事诉讼的目的有悖。

综上所述,自由与效率价值在现行的法院调解制度中得不到充分的、有效的实现。

三、我国民事诉讼中调解制度的完善

针对我国法院调解在立法及实践中存在的一些问题,我国理论和实务界提出一些建言。主要的观点有全盘否定说、审前调解说、全程调解说。

(一)全盘否定说

全盘否定说认为,我国民事诉讼法应当完全取消法院调解,即取消现行立法意义上的法院调解,但这并不是说民事诉讼中不允许当事人合意解决纠纷,依民法的自愿原则和民事诉讼法的处分原则,当事人在诉讼中具有和解的权利,因而能够依双方当事人的合意达成和解解决纠纷。就诉讼上的和解而言,在当事人达成和解协议之前,审判人员是无法主持、无法实际介入和干预,因而也难以将其意志和影响力渗入和解中,[7]诉前调解说主张像我国台湾地区民事诉讼法那样,把法院调解作为审判的前置程序加以规定,设调解庭,专司调解工作。[8]

(二)审前调解说

审前调解说认为,无论是从调解结果的公正性,还是从诉讼成本的节约方面来看,审前调解比其他几种调解模式更适合纠纷的解决的需要。它以当事人自由合意的运行方式来积极回答对"审判式效果"的社会心理,同我国民事审判制度改革的"强化审判、弱化调解"的基本思路相一致,应成为我国法院调解模式的改革方向。审前调解仅适用于一审庭前准备阶段。

(三)全程调解说

全程调解说认为,我国民事诉讼中的法院调解原则和制度既有实践经验的基础,在原理上也并不违背当事人意思自治和处分原则,符合民事纠纷解决的特点和规律,并且与现代世界民事司法改革的趋势殊途同归,无取消之必要。调解原则仍应作为基本原则贯彻于诉讼程序的始终,并应该强调法官的调解义务。但可以在普通程序中通过确立审前准备程序,加强审前调解;同时,把审判中的试行调解时机调整到法官认证之后判决之前。[9]

笔者认为,在考虑完善我国法院调解制度时,我们既不能夜郎自大,盲目排外,又不能囫囵吞枣,照搬照抄。要总结我国法院调解的经验教训,又要借鉴国外的先进做法,在此,美国和德国的做法都值得我们借鉴。完善法院调解制度的基本目标是落实当事人在调解过程中的合意,保障当事人在调解或和解过程中的意志自由。为此,笔者总体上赞同全程调解说。对于一审普通程序而言,应当注重审前准备阶段的调解,即调解主要在审前进行,随着审前准备程序的改革,审前准备阶段将成为一个独立的阶段,在此阶段,当事人完成了起诉与答辩,甚至完成了证据交换,双方各自对对方的观点及双方争议的争执点有了基本的认识,此时,法院可以通过适当方式进行调解,如有的法院开预备庭进行调解,调解是基于当事人的自愿,审前准备阶段的调解是不公开的。在开庭审理阶段,如果当事人愿意自行和解的,可以自行和解,要求法院出面调解的,法院也可以帮助当事人和解。在二审阶段,也可以按此去做。审判公开并不意味着调解也要公开,庭审中的调解原则上应当是不公开进行。在法官进行调解时,法官可以视情况命令所有的旁听人员包括新闻记者都退出法庭。当然,调解需要案外人协助时,协助调解的人员不应退出法庭。法官也可以决定将法庭移到适宜调解的地方如法官的办公室进行调解。当事人双方愿意在公开的法庭上调解的,法官也可以在公开的法庭上进行调解。调解或和解协议经双方当事人签字或盖章,并记入法院笔录后,即产生与终局判决一样的效力。

四、我国民事诉讼中调解制度的改革

随着民事审判方式发展改革,建立和完善与人民调解工作相衔接的简捷、经济的诉讼程序近年来,人民调解委员会受理的案件呈逐年下降的趋势,一方面人民调解没有起到"第一道防线"的作用,增加了人民法院的负担。另一方面,人民调解的作用得不到充分发挥。这是因为我国现行法律对调解协议效力规定不明确,人民调解组织在实际工作范围、组织形式、队伍素质等方面与社会发展不符。对于一些不遵守调节的纠纷情况束手无措,或者置之不理任其发展,到最后把部分可以用调解能解决的问题诉诸法院。此时人民法院也应该进一步加强诉讼调解工作,认真做好当事人的思想工作,通过耐心细致的说服教育使当事人自愿作出调解协议,努力使法院调解起到重要的作用,无形中提高办案效率和质量。

(一)法院调解的适用范围

1、在适用诉讼阶段上,我国法院调解的适用范围十分广泛,无论是庭前、一审、二审还是再审阶段都可适用。

2、在适用可调解案件范围上,除一些非诉案件外,其他一切涉及此事权益的案件和经济纠纷的案件都可适用。最高人民法院在《关于适应简易程序审理民事案件的若干规定》中对适用简易程序审理民事案件的诉讼调解一些改革,凡涉及婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷、诉讼标的额较小的纠纷在开庭审理时,应当先行调解。[10]

笔者认为,在诉讼阶段上,法院调解仅适用于一审庭前准备阶段,在诉讼的其他阶段,不再适用调解程序,同时完善诉讼中和解制度作为补充。在适用案件范围上,并非所有民事案件都适用调解。首先,适用调解的民事案件必须是涉及民事权益纠纷的案件。而对于特别程序的案件,如宣告公民失踪或者死亡等以及法律推定为理论基础的督促程序案件、公示催告程序案件等,并无明确对立的双方当事人,因此,无法适用法院调解。其次,对一些严重违反国家法律的民事经济案件,不适用调解。否则无法对这些案件进行经济制裁,违背了立法意图。如对于确认违法的经济合同无效的诉讼案件中就必须以判决的方式。因此,法定的可调解案件范围应排除以下几种:(1)适用特别程序审理的案件;(2)严重违反法律,侵犯国家、集体或他人合法权益的案件;(3)涉及确认民事行为无效的案件。

(二)规范法院调解的方式

我国民诉法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓"背对背"的调解方式,即法官与当事人各自协商,在双方之间穿针引线,最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方都不曾知道对方的真实意思下形成的,与调解的自愿合法原则背道而驰。笔者认为,应该借鉴其他国家和地区立法经验,对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范,即从调解开始,进行到达成协议必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作,有助于双方当事人的真实意思表示、自由协商达成协议。

(三)关于调解效力问题

对调解协议的生效方式也作了特别规定,当事人双方达成调解协议,经审判人员审核后,双方签字或捺印即生效,该调解协议自双方签字或者捺印之日起发生法律效力。民诉法规定调解成立的效力等同于生效的判决效力。但却规定不得就调解协议提出上诉,笔者认为这与两审终审的原则相悖,其限制了当事人的诉讼权利,即使调解是在当事人合意的基础上达成的,但却不能否认调解协议有可能存在错误,或者一方当事人被迫的情形存在。因此,应该允许当事对有缺陷的调解协议申请再审予以补救。

(四)关于调解无效的认定标准

关于调解无效的认定标准,最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第12条规定:"调解协议具有下列情形之一的,人民法院不予确认:侵害国家利益和社会公共利益的;侵害案外人利益的;违背当事人真实意思的;违反法律、行政法规禁止性规定的"。第13条规定:"当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效,经人民法院审查确认后,应当记入笔录或者将协议附卷,并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人拒收调解书的,不影响调解协议的效力。一方当事人不履行协议,另一方当事人可持民事调解书申请强制执行。"即调解协议达成后,一方反悔也不能确定调解协议无效。

在这个不仅经济发展迅速而且人们思想行为也尤为变化无常的社会,如果要保证社会的稳定健康发展,就必须要做好如何对待纠纷的对策,在这些对策的发展中调解起着不可替代的作用,只有把各个阶段的调解工作做好,才能使案件得到有力的解决,对方便人民群众诉讼,提高办案效率起着积极的作用,使我国的民事诉讼制度更加权威,实效地化解民间纠纷,促进社会稳定和经济发展。

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