您现在的位置: 新晨 >> 规章制度 >> 法院制度 >> 正文

法院体制改革问题

2009/10/30 阅读:

20世纪80年代中期以来,随着经济体制改革和政治体制改革如火如荼地开展,法院也积极地进行审判方式改革,以回应经济和政治改革的要求,但“审判方式改革主要关心的审判程序和审判行为方式这种主体和对象层面,而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面,民事、刑事审判方式改革的实践表明,脱离审判主体,单纯关注审判方式改革的实体层面,难以使审判方式改革取得更好的效果。”法院和法官是审判的主体,任何审判活动的进行都离不开法院和法官,而影响和制约法院和法官行使审判权的法院体制,则在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用,法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面,法律通过法院体制的运转而具体运用到每个诉讼案件中,可以说法院体制的合理程度直接决定着审判活动价值实现程度,由于经济政治体制的变革,现行法院体制已经不再完全适应法治社会对其要求,近年来,专家学者对法院体制改革进行了深入探讨,可谓“仁者见仁,智者见智”,但对其进行全面系统探讨的不多,因此,本文在借鉴专家学者论述的基础上,拟以实现全社会的公平与正义的价值理念为视角,考察探讨法院体制改革的问题,希对我国法院体制改革的深入尽绵薄之力。

一、现行法院体制及存在的主要问题

我国的法院体制是脱胎于前苏联模式的,是在实行高度集权的计划经济特定历史背景下建立和发展起来的。仔细考量法院体制,其不适应变化了的形势的问题及本身的痼疾越来越明显地表现出来。

(一)司法权力地方化

即法院因受地方党委政府的影响和制约,在诉讼中屈从于地方保护主义,司法权各行其是。司法权来源于国家主权,是由国家法律统一授予司法机关行使,各级法院享有的审判权都是国家主权的一部分,而不是地方的自治权。司法权力地方化的危害李铁映同志深刻指出:“不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象,正日益严重的破坏法治的统一,亵渎法律的尊严,损害法院的形象,动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。”那为何会造成司法权地方化呢?

首先,由于法院设置的地方化,形式上形成司法权地方化,地方法院的设置与审级与地方行政区域重合,县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院,法院的名称为某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院,从法院的名字就给人以地方化的感觉。地方党委政府也就自觉不自觉地将法院作为了地方管辖的一个部门。

第二,法院人事体制的地方决定权形成了司法权地方化。法院人员的升迁地方党委政府有很大的决定权,具体来说,法院院长由人大选举和任命,副院长、庭长、副庭长、审判员经院长提名由人大常委会任命,而且助理审判员被任命为审判员的条件并不明确。所以地方人大常委会任免审判员的随意性很大,因为地方党政对人大的影响是有相当力度的,法院从上到下自然都要受地方权力的影响,都可能受到地方保护主义影响。

第三,审判的物质资源来自于地方政府助长了司法权地方化。法院人员的工资、福利、兴建法庭都需要地方政府予以解决。所以,地方政府的财政状况以及对法院的好恶态度决定着法院物质待遇的多寡。所以法院必须和地方政府处好关系,否则很难从地方政府争取到资金财物,法院为了取悦地方党委政府,换取地方对法院司法资源的更大投入,必然要不遗余力地为地方利益服务,“使得法院在审理涉及地方利益的案件时可能受到有实权机构的压力,关系案、人情案难以克服,后果就是损害国家法制的统一与威信,也和建设法治国家的目标相冲突。”

(二)审判权行使行政化

审判权的行使以独立公正为特征,法院的司法权行使体制应是按照司法工作方式运作的。但我国目前审判权行使运作体制却是行政化的。

一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的录入、级别、升迁、奖惩、退休等。首先法官录用上,根据现行人事体制,成为法官要先通过国家统一组织的公务员考试,这很明显是将法官等同于公务员管理,法官的身份也是行政人员。其次,法官都有行政的级别,什么科员级、正科级、以至处级、部级审判员等。“法官的工资与福利待遇都与行政级别挂钩,这种模式是完全行政化的。”第三,法官可以在审判业务部门与非业务部门轮岗。只要是法院的部门,法官都可以去任职,可见,这与行政机关工作人员的工作转换是没有区别的。第四从法官的升迁管理来看,法官无论是行政级别,抑或是法官级别的提升,都由政治部门负责考核,然后上报到地方组织部门或上级法院政治部门,法官的升迁与行政人员的升迁并无二样。此外,法官的退休制度与公务员也是相同的。整个法官人事管理体制完全行政化了。“在这种结构中不能培养起法官的独立性,只能塑造法官的依附性,甚至奴性”。

二是法院内部审判权行使方式行政化。首先表现为院、庭长层层审批制。在司法实践中,院领导凭借着行政领导权,“法院院长在审判权的各个环节上,都有着指示权、批准权和决定权,并对法院的全面工作都有组织权和监督权。”院、庭长对自己并不参加的合议庭或独任审判庭审理的案件参与讨论和进行审批,可以决定或改变合议庭或独任审判员的意见。这样的审判权行使方式已脱离了独立审判的体制,转变成了一种行政化的行使方式。“层层审批的后果导致过多的人干预案件的审理和裁判,但无人对裁判结果负责,从我国情况来看,法官不能独立审判根本不利于裁判的公正”。其次,审判委员会讨论案件也是行政化。从实践来看,审委会讨论决定案件也是行政化的运作方式。案件承办人在审判委员会上,向各委员书面汇报案件事实,提出拟处理意见。委员们听完汇报逐一发表意见,最后实行少数服从多数,决定案件的处理结果。从决定主体和决定程序看仍然是行政性的,“各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长(有的还有非业务部门的负责人)组成,基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体,带有明显的行政性质,是行政管理模式在司法活动中的集中体现。”审判权行使方式行政化直接导致审判权主体独立行使权力虚化,“更为严重的是它导致了法官体制和法官素质低下的恶性循环”。三是上下级法院关系行政化。下级法院对一些重大疑难案件,在没有进入二审程序前,就向上级法院汇报案情,进行口头或书面的、正式或非正式的请示,以求自己的裁判意见与上级法院意见一致,保证所谓的案件质量。虽然上级法院并无答复义务,但往往都会做出答复。既然上级法院掌握着发改大权,下级法院又怎能不按其意见裁判。“这种制度在法律上并没有明文规定,但在审判实践中却非常普遍,并得到司法解释的认可。”这种有请示、有答复、又按答复处理,这种上下级法院关系不就是行政化模式吗?这种模式的后果就是“如果允许上级法院干涉下级法院对案件的具体审理,必将架空审级制度,使审级制度徒有虚名。”

(三)法官职业大众化

法官的职业需要较高的智力和特别的司法训练,如同医生和建筑师一样,具有明显的专业性。但目前法官这个职业却呈现出明显的大众化。

首先,法官职业准入标准不高。法官法对法官资格的规定整体上说对于提高法官整体素质是可以的。但有两条限制仍有缺憾。首先在学历上要求不高,仅要求是高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科具有法律知识的,显然其他教育途径也可获得本科学历,事实上现在社会办学有普及本科趋势,自考、函授、电大等,这些非全日制教学教育质量没保障,显然不符合法官精英化的要求。其次,在院长副院长的任职条件上,也存在不足,只是笼统地规定有本科学历和具有法律知识,这样是否具备法律知识无法判断,具备多少法律知识也没要求。“地方党政可以因为对法院人事权的控制而硬性地将某些不符合法官法任职资格的人塞进法院。”如将一些行政级别高,但是法律门外汉的人调入法院任领导职务,这样的人是不符合法官专业化的要求的。法官职业门槛低是无法保障实现法官职业精英化的。

其次,法官业务素质不高。“在我国现行的司法管理体制中,法官是国家公务员,将法官等同于公务员进行选拔和任命,注重其行政级别而忽视其专业性,阻碍了法律职业化进程。”而且我国国情是法官来源复杂,素质参差不齐。可能有些非法学院毕业的人适应性强,头脑灵活,成长为实践型法官,但对一些新类型案件、需要现代科学知识分析判断的案件他们可能会力不从心。所以法官来源的复杂化是不能保证法官的业务素质的。

再次,法官职业道德操守不高。法官法第三十二条规定了法官不得有十三种行为,《法官职业道德准则》也对法官的司法礼仪、业外活动、廉洁公正等进行了要求,但事实上法官的形象并没有根本的改变,对当事人吃拿卡要的仍在发生,对当事人冷硬横顶继续存在,娱乐场所照进不误、开庭着装不规范的大有人在、贪污受贿的法官也不时见之报端,种种违反法官职业道德和法官法的行为并没杜绝。正如学者指出的:“当法官自己心甘情愿地混入世俗关系时,司法的权威便荡然无存,人们对司法的尊重也无所依凭。”

第四,法官职业保障标准不高。我国目前体制下,法官的审判权因受行政领导、审委会、上级法院的事实上的剥夺而减少;法官的职业地位受到地方党政领导和法院行政领导实际威胁而不稳定;法官的职业收入与法官的智慧劳动和尊崇地位不相符合。缺少充分职业保障显然不利于法官独立公正司法的。

二、法院体制改革的价值取向和基本原则

法院体制改革作为政治体制改革中司法体制改革的一个有机组成部分,与经济体制改革一样同样是前无古人的探索,也要有价值取向来保证改革的方向。正如贺卫方所言:“改革本身需要有自身的体系,要对总体目标有个清楚的把握,要让每一个具体措施与这个总目标相一致,要让改革之间形成相互补充的关系。”进行具体的制度设计,进而对相关法律进行修改,这样才能使改革少走弯路,少犯错误,最大限度的扩张改革成果。党的十六大报告中提出:“社会主义司法体制必须保障全社会实现公平与正义”。这是我党的执政纲领,也是法院体制改革的方向。这既是实践“三个代表”重要思想的要求,也是建设社会主义法制社会的内在要求,更是发挥人民法院职能的要求。在法院体制改革中必须坚持此理念毫不动摇,具体应坚持如下原则:

1.法院体制改革必须坚持党的领导。法院体制改革是政治体制改革的一部分,司法体制改革目标之一就是完善审判独立的机制,在党的十五大上,我党正式提出了依法治国的执政基本方针,并被随后写进我国宪法,依法治国不仅是我党和全国人民意志的反映,也是我党对党与司法关系的一种政治承诺,并且上升到宪法高度来规范党与司法的关系,无数的事实也已证明,法院的发展离不开党的领导,法院的改革更离不开党的领导。离开党的领导必将一事无成,党的领导是人民法院一切工作的可靠保障,法院体制改革必须服从服务于党和国家政治建设与政治体制改革的大局,必须有利于加强党对法院工作的领导,“坚持党的领导,是社会主义法制区别于资本主义法制的根本区别,是人民当家作主和依法治国的根本保证。各级党委和领导干部要增强法治观念,正确处理党的领导和依法执政的关系,要善于通过把党的路线、方针、政策上升为国家意志,来实现对国家的领导,不断提高依法执政的能力。”所以法院体制改革必须在党的领导下,增强法院司法活动的民主性与透明性,使法院的司法活动公正和效率,从而使法院更好的贯彻和体现党的宗旨。

2.坚持宪法的基本原则。宪法作为国家根本大法,具有最高法律效力,关于法院体制的规定必须遵守。宪法从根本上确立了法院体制的框架。即审判权法院独立行使、法院间是上级对下级的监督关系、人民法院对产生它的权力机关负责。进行法院体制改革,决不能突破这些法院体制的原则精神。如果为保障法院体制更加完善和科学,确实需要宪法规定的随之适应,那么也只有先进行宪法修正,才可以进行根据修正后的宪法进行改革,因为进行法院体制的改革就是为了更好地贯彻宪法原则,使宪法原则落到实处,只有在遵守宪法的基础上进行改革才能避免改革过程中的无序和失控局面的出现。

3.坚持人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国根本的政治制度,是我国的政体,是实现人民当家作主的最好途径与方式。人民代表大会制度经过中国社会主义实践检验,是符合中国国情的,尽管其也有不完善之处,但其基本框架和原则不能改变。人民代表大会制度的基本框架动摇了,就等于削弱和减少了人民行使当家作主的权利。有观点认为,应仿效西方的三权分立学说,实行彻底的司法独立把司法权脱离人民代表大会的监督,这种观点是脱离了我国具体国情来讨论司法改革的空中楼阁,近代西方国家的司法独立是通过三权分立的宪政制度来实现的,所以这些国家的司法体制改革很容易实行彻底的司法独立。而我国是人民代表大会制度,实行的是议行合一的宪政体制,我国的国家权力属于全体人民,而全部的国家权力由人民代表机关即权力机关行使,人民代表机关产生法院,法院受其监督并对其负责,我国的司法独立并不是按照三权分立的模式建立起来的,而是在权力机关的监督之下的司法独立,司法机关在行使司法权时应置于权力机关的监督之下。离开这个背景搞改革只会是南辕北辙。根本实现不了司法的终极目标公正与效率。所以我国的司法体制改革中的法院体制改革必须要坚持人民代表大会制度。

4.坚持借鉴西方先进法治理念的原则。党的十六大报告中明确提出“要借鉴人类政治文明的有益成果。”我国的社会主义法治建设正处于初级阶段,司法体制改革刚刚起步,中国的司法体制改革不可避免的需要借鉴西方法制发达国家的实践。这不仅是西方发达国家法制实践的时间长和经验多,还因为作为一种社会统治实践,司法体制有着普遍性的原则和规则。司法体制作为国家的工具具有较大的可借鉴性。正所谓“他山之石可以攻玉”。实践证明国际间相互交流、移植、融合是非常必要的,法院体制建构应放到世界司法平台上考虑。但借鉴中不能不顾本国国情,盲目求“新”出“奇”。也不能对外国司法制度没做深入考察而盲目移植,要以拿来主义的态度对待外国法制的借鉴。

5.坚持审判权独立行使原则。“司法独立是一个世界性的标准,内地也不例外,不过内地为审判独立和检察独立,”宪法规定了人民法院依法独立行使审判权。我国的法官法也规定了法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见我国的审判独立包括两层含义,一是法院独立,二是法官独立。法官个人独立与法院独立是不可分割的两个方面,没有法院的独立,单个法官也无法独立履行其职责。法院的独立是法官独立的依托。法官的独立审判则是法院独立审判的具体体现。审判独立是司法公正的必要条件,有利于定纷止争,维护社会稳定;有利于节约诉讼资源,实现诉讼效益;因此改革中坚持审判权独立有着特殊意义。

三、法院体制改革的实施对策

(一)克服审判权地方化,构建地方法院新型人财物管理体系

形成司法权地方化的最主要原因就是地方法院的人财物都受地方控制。所以解决地方化的切入点,应该“恢复宪法赋予法院应有的法律地位,即各级人民法院成为国家审判机关,而不是从属于各地政府的职能部门,并且必须通过一定的法律形式,将宪法关于人民法院独立审判。不受行政机关干涉的原则具体化、条文化。”具体是:

首先,地方法院设置的非地方化。关于法院设置的改革,专家学者提出诸多建议,比较有代表性的观点有四种,笔者将在对其评述中阐明自己观点。

第一种认为法院应实行垂直管理。笔者认为这种想法是根本违宪的。其一它违反了宪法确定的地方各级法院对产生它的权力机关负责的制度。其二它违反了法院上下级之间是监督关系的宪法原则。所以在宪政的中国是不允许这样改革法院设置的。

第二种观点认为可以仿造美国,分设联邦法院和地方法院。这个方案的最大弊端就是严重背离我国是单一制国家的基本国情和宪法基本原则,且在实施中需要重新建构国家法院系统,各部类审判的程序法关于管辖的规定都要更改,故此方案也不足取。

第三种观点是打破地方行政区划设立跨地区的法院。该方案的最重要问题是违反了法院向产生它权力机关负责的宪法原则,造成辖区内有多个地方权力机关,无法统一对法院行使职权,形成事实上的无法管理。而且这个方案还要大幅度调整法院人员,操作难度太大,影响面过广,故也是不合时宜的。

而笔者认为在基本保留现存法院体制基础上,进行小幅调整,设立巡回法庭比较现实的。夏锋认为:应当建立最高法院的巡回法庭,专门受理跨省之间的标的额大的民事经济案件,或者有权管辖涉及管辖有争议的案件。笔者进一步思考认为,推而广之,不仅最高人民法院设立巡回法庭,高级法院、中级法院都逐级向下一级法院派出巡回法官,组成巡回法庭,负责审理跨地区的民商事一审案件,诉讼的地域管辖仍然按照各部类诉讼法的规定。对巡回法庭审理的案件不服的,可以依法提起上诉,由设立该巡回法庭的上级法院作为二审法院,被确认为巡回法庭法官的必须同其他非巡回法官相区分,防止上诉后受到巡回法官的不正当的影响。这样设立的巡回法庭不仅有力地解决了地方保护主义的干扰问题,还保证了巡回法官能够因地制宜地根据各地经济和社会实际情况公正的裁判,而且不必更改我国的四级两审制。此外为从形式上也摆脱法院地方化的痕迹,各地方法院的名称也要改。各法院要把名称中带有省、市、县等地域特征的字去掉,如直接叫辽宁高级人民法院、长春中级人民法院等。

设立巡回法庭只是解决了法院体制对抗地方化的一个方面,还需要在人、财、物方面强化非地方化。法院经费问题是法院无法摆脱地方化影响的一大软肋,为摆脱地方干扰,首先就要建立司法机关经费中央财政统一供给制,通过立法对全国范围内的各地方法院的经费开支实行单独预算,各地法院所收诉讼费全额上缴中央财政,另外,要根据各地财政经济状况按其每年的国民生产总值一定比例向中央财政交纳司法经费,这些费用由中央财政集中,作为专项司法经费。每年各地法院将司法经费预算逐级上报上级法院,经最高院最后审核后报全国人大,由全国人大讨论通过后,交由中央财政执行,逐级下达专项拨款,用于法院司法经费。这样的财政机制的辅助措施就是法院办公条件、物资装备、福利待遇法定化。目前,由于法院经费来源于地方,而地方的经济条件不同,在各地方的权威不同,所以法院的经费全国各地的差异很大,也导致法官待遇等各不相同,为便于编制法院经费预算,也有利于不同级别地域法官之间的合理流动,应通过立法使法官待遇等司法经费的组成部分标准化、统一化。

法院受地方控制的另一软肋就是法院人员由地方管理。所以,要变革这种体制。首先在法院人员人事编制管理上,必须取消地方负责的制度,法院的人员编制由最高人民法院统一负责,中央编委对法院编制单独管理。最高院根据各法院审判案件的数量确定各法院的人员编制情况,地方党委政府无权确定法院编制的多寡,无权调动安排非领导职务的法官。

其次,实行法官审判职称晋升法定化。法律可从任助审员年限、学历、年龄、办案数量、质量等方面量化助理审判员晋升为审判员的条件,这样助理审判员在案件审理上就不怕受地方保护主义影响的不当影响了。

再次,排除院长受地方制约因素。一是法院院长不能仅仅由地方党委提名,要实行上级法院和地方党委协商提名制,这样既能保证院长能够符合法官法的条件,也在一定程度形成了对地方势力的牵制。二是罢免院长理由法定化。对院长的罢免理由要比法官的严格,除了法官法规定的法官免职和辞退条件外,还可以规定如队伍形象不好,一年内有多少名法官违法乱纪的;案件质量不高,案件被发改和超审限比例高;司法经费浪费巨大,由于管理原因致使司法经费未能有效使用等。

(二)审判权行使司法化,构建法官独立审判新机制

要取消审判权行政化,就是要按照审判权自身特点,实行独立、公开、公正的司法化的审判权运行方式。首先要审判权主体非行政化。“司法机关机构改革,应首先取消司法机关的行政级别,内部工作人员的行政级别也随之取消。”从形式上对审判权行政化进行釜底抽薪。取消了行政级别的法官,必须要按照法官级别来设定其工资和福利待遇,这是要相应随之建立起来的。要按照职业化的发展方向建立,要完全摆脱行政级别的影响,取消按年限届满法官等级自动晋升的评定办法。建议参照教授、医师、工程师等专业技术职称的评定办法进行。设立独立的法官考评委员会,进行专门的业务培训、考试、考核;只有这样才能真正体现法官的学识、涵养、专业水平、职业地位和法律权威。

其次要真正还权合议庭和独任审判员。第一要实行法官审判合一制。“即审理权与判决权相统一,法官不仅有权审理,而且有权判决。”赋予了法官独立审判的权力,法官就应独立对自己审判结果承担责任。“因为只有法官独立,才能使现代诉讼中帮助和制约法官做出正确裁决的一整套制度真正发挥作用,也才能有效贯彻司法责任制度”法官为提高办案质量,就会认真钻研法律,总结审判经验,努力保证案件质量。

第二要取消院庭长审批制。就是要通过立法或司法解释,确定所有案件完全不必由院庭长审批。院庭长仅对其参与审判的案件有审判权。做到了真正还权审判组织,使之能够独立公正的做出裁判。

第三要严格禁止下级法院对上请示汇报制。肖扬同志提出:“要改变过去一些地方在判决前层层请示的做法,一般对案件事实、证据的认定和适用法律问题不应当请示,防止开庭走过场,剥夺上诉人权利。”必须要在《人民法院组织法》中用禁止性条款规定:所有案件在未审结前,下级法院任何审判组织不得以书面或口头形式向上级法院的审判组织或行政领导就案件事实和处理情况请示汇报。

再次要完善审委会制度。就我国目前法官整体素质不高,不能在短期内有质的飞跃的前提下,审委会只能完善,不能废除。改革措施如下:

1.严格限制审委会讨论案件范围。明确只对案件影响大,涉及社会面广,法律关系复杂的新类型案件、法律没有明确解释的案件进行讨论。将那些单纯属于防止法官滥用职权如,是否判缓刑的简单案件排除在讨论之外,而把审委会的精力真正集中在疑难案件上。

2.改组审委会组成。根据审判部类的不同,相应组建刑事、民事、行政、执行案件审判委员会专业委员会。各专业委员会可由5至7名成员组成,委员资格通过考试、考核竞争的方式取得,报人大常委会任命。对于未入选的相关院领导可以担任各专业委员会的秘书长,但没表决权。这样充分体现术业有专攻的特点,保证参与决策的都是审判精英,而不是把审判委员会委员当成一种行政待遇。

3.对重大疑难案件参与庭审制。对于可能需要审判委员会讨论的案件,事先报知审委会,各相应的专业委员会委员可以参加合议庭,也可以通过现场旁听或利用现代传媒技术直观感受庭审。从而在每个委员内心建立起充分的确信,依法裁判。

(三)打造法官职业化,构建完善法官职业体系

改变法官大众化的良方就是法官职业化。只有实行了职业化,才能保障法官有较高的业务素质,能够增强法官的独立意识;只有实行了职业化,才能使法官的身份保障制度能够落实,能够保障审判权的独立行使,审判中立;只有实行了法官职业化,才能有助于全面提升法官素质。但法官职业化不会自己建立形成,需要一系列的制度来推动。

第一要提高法官准入门槛。这样使进入者都具有法官特有的职业传统和职业气质,具有法官职业的神圣和尊荣,能够抵御外界不当干预,引导培养整个社会的法律意识和法治精神。在美国要成为法官要具有法学学士或博士学位。在德国要想成为法官也必须要接受大学毕业考试合格。所以我国法官条件对于法律专业的应改为全日制本科毕业,具有法学学士学位;对其他专业的要要求有其他专业学士学位和法学本科学历。一般来讲学历学位是和素质成正比的,而且经过大学四年系统的法学教育,有助于形成法律思维,塑造高超的法律职业技能。要求这样的学历学位是符合我国国情的,我国每年毕业的法学本科毕业生就达到数万人,这为选拔法官提供了坚实的人才基础。对于法院的院长副院长的任职资格也要提升。他们可以不参加司法考试,但必须要法律全日制本科毕业,这才能保证法院的领导不是法律门外汉。

第二要加强法官职业保障机制

1.完善法官的身份保障制度。美国宪法第3条承认了只要法官不犯有重罚和轻罚,并遭弹劾,则应继续留任。西德基本法第97条也规定:“正式任命的法官,非经法院判决,并根据法定理由,依照法定程序在任职届满前,不得违反其意志,予以免职、永久或暂时停职、转任、或令其退休。”可以说法官身份保障制是世界国家的共识。虽然我国法官法对法官的免职和辞退条件明确规定了,但与法官职位稳定性要求仍有差距。我们应该看到以下两种情况是最容易使法官丧失审判权的,一是以工作需要为名,将法官调离法院,这样法官的身份自然没有了。二是院领导以转岗、轮岗为名将法官从审判业务部门调整到非审判业务部门,法官身份名存实亡。为此,有必要在法官法中规定:未经法官本人同意,不得将法官调离法院;未经审判部门法官同意,不得将法官调离审判部门,但因案件质量不高不适合从事审判工作除外。

2.完善法官的经济保障。我国法官法仅确立了法官收入不减少原则。而国外普遍都实行高薪制,英国的大法官年薪高于首相,日本最高法院院长的薪金与内阁总理大臣、国会两院议长的相同。法官收入高于公务员是世界大多数国家的通例。所以我国法官的收入也应实行高薪。但考虑到我国法官人数较多,素质不是很高,暂时实行法官高薪制是不现实的。但可提高法官的工资收入,高于公务员,将法官工资总体提高三分之一,按照法官等级相对应。法官级别越高,工资越高。

第三,以实行法官员额制为核心,形成激励竞争机制。“法官员额制是指根据一定标准确定人数相对固定的法官,集中行使裁判权的制度,它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度,是法官职业化系统工程中的重要环节。”各级法院要通过根据本辖区人口数案件数确定本院审判法官员额,然后通过考试考核的竞争方法选拔审判法官,可参考的条件为资历、学历、法律知识、数量、庭审驾驭能力等,公平、公正、公开选拔,对于没有竞聘上审判法官的确定为法官助理,作为诉讼事务的具体执行者,负责庭前准备、证据开示、草拟法律文书等。连续两年度考核优秀的法官助理可以再次参加审判法官竞聘。建立法官员额制度的首要前提,就是对法院人员进行分序列管理,通过职业化分类和专业化管理,建立客观的评价机制,激励各类人员的工作积极性,提高工作效率与质量,从而达到各尽所能,各安其位。分序列管理的主要内容是,确立法官、法官助理、书记员、司法行政人员、司法警察五大序列,除法官和法官助理之间外,其他各序列间彼此相互独立,互相隔断,原则上限制各序列人员的流动。根据各序列的特点,确定各自的任职资格与条件,选任程序与范围,建立畅通的人员进出通道。将法官和法官助理纳入法官职业保障制度的范畴,而司法行政人员和司法警察纳入公务员管理体制的范畴。书记员单独系列。

第四,完善法官职业道德惩戒机制

《法官职业道德基本准则》系统地规定了法官在日常的职务活动和业外活动应遵循的规范,但非常遗憾的是并没有规定违反职业道德相应的惩戒措施,以至于对违反职业道德、尚不违反法律和审判纪律的行为惩戒无据,因此必须制定相关的惩戒方式,根据国外对法官的惩戒方式,对我国违反法官职业道德的法官可依情节轻重承担警告、训诫、罚款、降级降薪、停职停薪、免职的责任。警告就是对其轻微的违反职业道德行为进行警示;训诫就是对其行为予以严厉批评;罚款就是对其违反职业道德的行为责令其交纳一定的金钱,罚款幅度应以不超过其每月薪金的一半为宜;降级是对法官现有的法官等级予以降低一级,相应的降低其薪金;停职是将其审判权暂停行使,薪金也不予发放;免职是最严厉的惩戒方式,对于严重违反职业道德的构成违法犯罪的可适用。当然以上的惩戒方式可根据不同的违反职业道德行为联合运用。

完善违反职业道德惩戒实施机制。对法官违反职业道德行为进行惩戒,应该从实施机构、人员组成、实施程序等方面予以规定。应该在中级以上人民法院中设立法官惩戒委员会,委员会由7至11名委员组成,委员应具有广泛的代表性,应该包括中级法院和基层法院院长级和庭长级的法官,同时还有应超过一半的委员是没有行政领导职务的普通法官。委员会应实行准司法性的运作方式,类似于诉讼程序,负责对被调查的案件组织庭审、审核证据、认定证据、作出是否惩戒的决定。委员会具体对法官行为调查的为法院的纪检监察机构,它作为委员会的执行机构。委员会作出的决定允许法官向上级惩戒委员会申诉。

法院体制改革问题

2009/10/30 阅读:

推荐度:

免费复制文章