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政治法律杂志范文第1篇

一、民族区域自治基本政治形式与中国解决民族问题的“道路自信”

(一)中国特色社会主义道路是解决中国民族问题的根本道路我国现在正处于社会主义初级阶段,总体上来讲,大多数少数民族和民族地区的经济、文化和社会发展处于较低的水平。虽然新中国成立以来全国各族人民在中国共产党领导下的社会主义革命、建设和改革的历史进程中已经形成了平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系,但是由于民族间仍然存在着历史上遗留下来的经济、文化方面事实上的不平等,往往会造成民族间矛盾和摩擦,这是我们在建设中国特色社会主义时必须承认和认真对待的事实。民族问题是社会总问题的一部分,现阶段,我国民族问题集中地表现在少数民族和民族地区要求加快经济文化发展上。“道路关乎党的命脉,关乎国家前途、民族命运、人民幸福。”[3]10只有在中国特色社会主义建设的过程中,加快少数民族经济文化建设,才能彻底消除民族间事实上的不平等,才能使中国各民族共同发展、共同繁荣,即只有中国特色的社会主义道路才是解决中国民族问题的根本道路。也就是说,全国各族人民要在中国共产党的领导下团结合作,以我国处于社会主义初级阶段为总依据,以“五位一体”的社会主义建设为总布局,坚持一个中心、两个基本点,通过解放和发展社会生产力,促进人的全面发展,逐步实现全国各族人民共同富裕,完成实现社会主义现代化的总任务。[3]12-13

(二)民族区域自治是解决中国民族问题的基本形式中国民族问题“既包括民族自身的发展,又包括民族之间,民族与阶级、国家之间等方面的关系”[4]37,具体表现为少数民族和民族地区文化的发展与保护、经济的发展、少数民族政治权利的保障以及以民族关系为主要表现形式的民族之间、民族与阶级、民族与国家等方面的关系,并且具有普遍性、复杂性、长期性、国际性、重要性、敏感性和连锁反应性,[5]337往往呈现出政治与经济、历史与现实、民族与宗教、国内与国际等方面问题相交织等现象。只有通过正确的途径和有效的形式,才能在中国特色社会主义经济、政治、文化和社会建设的过程中解决这些民族问题,做到加快少数民族和民族地区发展的同时协调好民族关系。在马克思主义民族理论主张的民族问题三种基本解决方式中,中国共产党采用了在统一国家内实行民族区域自治的基本政治形式,这是中国共产党长期探索中确立的解决中国民族问题的基本形式,也是解决民族问题的正确途径。历史和实践证明,中国实行民族区域自治有利于国家的集中统一和民族自主的统一,有利于党和国家的方针政策与少数民族自身特点的结合,有利于国家富强和民族发展的同步,有利于各族人民爱国情与民族情的交融,也充分证明了党和国家选择和始终坚持的道路的正确性。民族区域自治作为中国解决民族问题的正确途径和有效形式,体现了中国社会主义的一大政治优势,是解决我国民族问题的成功之路,是各民族共同发展的强国之路,是深深扎根于各族人民群众实践中的富民之路。因而,要坚定道路自信,充分肯定中国共产党选择民族区域自治民作为解决中国民族问题的基本形式的正确性。我们不能走民族自决的邪路,也不能走取消民族自治的错路。民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政治形式不容变更。

(三)《民族区域自治法》是中国解决民族问题的道路自信的体现新中国成立后,经过30多年实行民族区域自治的成功实践,党和国家把行之有效的民族区域自治的基本政策及其成功经验以法律的形式固定下来,制定了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》),实现了法律化。《民族区域自治法》为协调民族自治地方与国家关系、自治地方内部民族关系以及依法对民族自治地方进行治理提供了有力法律保障,充分体现了党和国家尊重和保障各少数民族自治权利的精神,以及坚持实行民族平等、民族团结和民族共同繁荣的原则。《民族区域自治法》以国家基本法的形式把民族区域自治的基本形式法律化,这是我国对解决民族问题的道路自信的体现。

二、民族区域自治基本政策与中国解决民族问题的“理论自信”

(一)民族区域自治是解决中国民族问题的基本政策马克思主义立足于社会发展的角度,认为建立集中统一的大规模的民主国家才能保护无产阶级的利益,在统一的国家内实行民族区域自治是现代民主国家一般普遍原则。而民族平等团结则是实施民族区域自治的条件和基础。从中国的历史事实来看,既有长期的统一的多民族国家的历史基础,也有各民族在近百年反帝反封建的共同斗争中形成的爱国精神,还有建立了社会主义制度的政治条件,这些是民族合作的基础;从中国的民族现实来看,各民族分布呈大杂居、小聚居状态,并且80%以上的少数民族相对聚居,这种民族分布格局为民族合作提供了条件。以上说明了中国共产党将民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策,不但是历史的必然选择,而且是现实的必然要求,是中国共产党结合中国特殊的历史情况和民族现实将马克思主义民族理论中国化的必然结果。中国共产党早在20世纪三四十年代(长征期间和延安时期)就已经开展了民族区域自治的实践。陕甘宁边区政府根据中央政治局1941年5月批准的《陕甘宁边区施政纲领》,于1941年8月成立了少数民族事务委员会,并开始在政治形式、组织形式上把民族区域自治具体化,最初建立了1个蒙民自治区、5个回民自治乡,之后民族自治乡略有增加。[2]6781945年10月,中央政治局发出《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》,确定了中国共产党在大区域实行民族区域自治制度的方针、原则。依照指示,1947年5月1日,内蒙古人民自治政府建立,这是中国共产党建立的第一个省级自治区。新中国成立前夕,《中国人民政治协商会议共同纲领》明确将民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策,并规定了民族区域自治的基本内容。1949年10月1日以后,党和国家在全国推行民族区域自治。1952年,颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,比较详细地规定了民族区域自治的各项内容。1984年,颁布并实施了《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年修正)。这部基本法是党和国家以我国宪法中与民族区域自治相关条款为基本原则,把行之有效的民族区域自治政策以法律的形式固定下来,实现法律化的结果。

(二)中国特色社会主义民族理论是解决中国民族问题的根本理论中国特色社会主义民族理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分,它以马克思主义民族理论为来源,以民族理论为基础,以邓小平民族理论、民族理论、民族理论为主干的具有中国特色的民族理论的完整体系,是马克思主义民族理论的中国化。其主要内容有三大方面:一是中国特色的关于民族和民族问题的基本理论;二是中国特色的关于解决民族问题的理论和政策;三是中国特色的关于民族工作的原则和方法。现阶段,中国特色社会主义民族理论体现在2005年5月中央民族工作会议上中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强民族工作和加快少数民族经济社会发展的决定》中关于民族问题的基本理论和政策十二个方面的论述中。这十二个方面论述的主要内容是:1.关于民族及其一般特征;2.关于民族的产生、发展和消亡的规律;3.社会主义时期各民族共性和差异性;4.民族问题的概念及其特点;5.中国特色社会主义道路是解决我国民族问题的根本道路;6.中国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家,民族问题是我国的内部事务;7.各民族一律平等;8.民族区域自治是我们党解决我国民族问题的基本政策,必须长期坚持和不断完善;《民族区域自治法》是民族区域自治制度的法律保障,必须全面贯彻执行;9.社会主义民族关系的本质特征;10.民族工作在现阶段的主题、主要任务和解决民族问题的根本途径;11.少数民族文化是中华文化的重要组成部分及支持少数民族优秀文化的传承、发展、创新的问题;12.培养选拔少数民族干部。上述理论观点是密不可分的整体,具有鲜明的时代性,对解决中国民族问题具有重要的科学价值和现实指导意义,是我们观察和认识民族问题的理论指南,是现阶段民族工作的根本指导思想。这十二个方面是中国特色社会主义民族理论在当前的集中体现,是解决中国民族问题的根本理论,并将在今后的中国特色社会主义建设和改革实践中进一步丰富和发展。

(三)民族区域自治是解决中国民族问题的理论与政策的有机结合对中国特色社会主义民族理论,可从民族理论体系和民族政策体系两方面去认识。民族理论体系回答最根本的两个问题:一是回答什么是民族,理论上解决什么是民族之后,实践上解决如何促进民族发展;二是回答什么是民族问题,理论上解决什么是民族问题之后,实践上解决如何协调民族关系。也就是说,理论上解决最根本的两个问题的目的,就是促进民族发展,实现民族进步和共同发展;协调民族关系,实现民族平等和民族团结;在促进民族发展中协调民族关系,在协调民族关系中促进民族发展。两者相辅相成。中国特色社会主义民族理论的根本点在解决我国民族问题最核心的有四个方面:民族平等、民族团结、民族区域自治、民族发展繁荣。这四方面的关系是:民族平等是基本前提、基石,是总原则;民族团结是基本手段、主线,也是总原则;民族区域自治是基本形式、基本政策,是根本制度;民族发展繁荣是基本宗旨、根本目标,是根本途径。中国特色社会主义民族理论解决中国民族问题的基本原则包括:坚持国家民主化原则、坚持社会主义道路原则、坚持民族平等和照顾民族利益原则、坚持民族团结和民族互助合作原则、坚持民族自主自治原则、坚持民族发展繁荣原则。民族区域自治是中国特色社会主义民族理论中民族自主自治原则的体现,也是民族平等原则和民族团结原则的体现,又是我国民族平等和民族团结的主要标志。中国特色社会主义民族理论的民族政策体系包括民族平等政策、民族团结政策、民族区域自治政策、少数民族干部政策、少数民族经济发展政策、少数民族文化发展政策、民族语言文字政策、民族风俗习惯政策、宗教信仰自由政策等,其中民族平等政策、民族团结政策是我国民族政策中的总政策,民族区域自治政策是我国民族政策中的基本政策。中国特色社会主义民族理论经历了邓小平民族理论、民族理论和民族理论等发展历程。无论哪一时期的民族理论,民族区域自治始终都是中国特色社会主义民族理论中的基本理论之一和民族政策中的基本政策之一,并且与中国特色社会主义民族理论同步发展,与时俱进。

(四)《民族区域自治法》是中国解决民族问题的理论自信的体现《民族区域自治法》是党和国家民族区域自治政策及其实践成功经验的法律化,充分体现了马克思主义的社会主义本质论和发展观,充分体现了中国解决民族问题的理论自信。《民族区域自治法》把中国共产党关于民族区域自治内涵、民族区域自治的民族自治和区域自治的“双重”自治、民族自治地方设立、自治机关的构成、自治机关“双重”职能、自治权包含的管理本民族和本地区内部事务的“两种权利”等民族区域自治的基本理论用法律形式固定下来,又把国家帮助和少数民族自力更生相结合的民族地区社会发展的理论、协调民族自治地方内自治民族和非自治民族的关系,发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的理论等,用法律的形式固定下来,充分体现了中国对解决民族问题的基本形式———民族区域自治的理论自信和实践自信,不仅丰富了中国特色社会主义民族理论,也为坚持中国解决民族问题的理论自信提供了法律保障。因此,民族区域自治不容置疑是党和国家解决我国民族问题的基本经验和基本政策。

三、民族区域自治基本制度与中国解决民族问题的“制度自信”

(一)民族区域自治是中国的一项基本政治制度民族区域自治制度包括实施民族区域自治的体制、机制和中国特色民族区域自治法律法规体系,以及建立在这一制度基础上的处理民族问题的各项具体制度。1949年新中国成立以后,民族区域自治制度作为我国社会主义政治制度中的一部分,其政治地位不断提升,从20世纪五六十年代的“一种政治制度”,到80年代颁布《民族区域自治法》时的“一项重要的政治制度”,到90年代演变为“解决我国民族问题的根本制度”,到1997年党的十五大列为我国三大基本民主政治制度之一,再到2001年作为“我国一项基本政治制度”写入修正的《民族区域自治法》中。新中国60多年来社会主义建设的实践证明,民族区域自治制度发挥了重要作用。尤其是20世纪90年代苏联解体和东欧剧变的实例充分证明我国的民族区域自治制度合理性,比民族自决权和联邦制更具优越性,集中体现了中国特色社会主义制度的特点和优势,是少数民族地区社会经济发展的制度保障。

(二)中国特色社会主义制度是解决中国民族问题的根本制度中国特色社会主义制度的确立经历了长期的历史过程,是以新中国建立社会主义制度为基础的。以为核心的党的第一代领导集体在政治制度方面,以人民代表大会制度为根本制度,实行以中国共产党领导的多党合作政治协商制度和民族区域自治制度;在经济制度上,建立了以全民所有制和集体所有制为主体的公有制经济体制,以计划经济为主体的社会主义经济制度;在文化制度上,确立了文艺为人民服务、为社会主义服务,百花齐放、百家争鸣,古为今用、洋为中用的原则;在社会制度上,初步建立了一整套覆盖教育、医疗、养老、优抚、就业等方面的具体制度。这些制度是建立中国特色社会主义制度的重要的理论和实践起点。以邓小平为核心的党的第二代领导集体开创了中国特色社会主义,开启了中国特色社会主义制度建设的历程,促进了由计划经济体制向市场经济体制的转变。以为核心的党的第三代领导集体确立了以公有制为主体、多种经济形式共同发展的中国特色社会主义基本经济制度,确立了以按劳分配为主体、多种分配方式共存的分配制度。以同志为核心的党的第四代领导集体确立了中国特色社会主义制度,明确了中国特色社会主义制度体系的总体框架、层次、内容等,包括以人民代表大会制度为根本政治制度,以中国共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为基本政治制度,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展为基本经济制度,以中国特色社会主义法律体系为基本法制制度,以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。[3]12-13中国特色社会主义制度以实现最广大人民群众的利益为目标,其制度设计和制度安排的出发点是人的幸福、人的全面发展;从设计理念和现实表现来说,实现了效率与公平的统一,“有利于保党和国家活力、调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性,有利于解放和发展社会生产力、推动经济社会全面发展,有利于维护和促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕,有利于集中力量办大事、有效应对前进道路上的各种风险挑战,有利于维护民族团结、社会稳定、国家统一”[7]。中国社会主义制度在政治、经济、文化和社会等各个维度为解决中国民族问题提供了制度上的保障,是解决中国民族问题的根本制度。

(三)民族区域自治制度是解决中国民族问题的根本制度1997年党的十五大把我国的人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度作为我国的三项基本政治制度,从此,民族区域自治制度成为了我国基本民主政治制度之一,同时又是解决我国民族问题的重要政治制度。我国的民族区域自治制度,使绝大多数的少数民族人民不但享有人民民主专政制度共有的各项政治权利,而且享有民族区域自治制度特有的民族自治权利。至2011年底,在我国的各级民族自治地方中,全国共有自治区5个、自治州30个、自治县(旗)120个、带有一定的自治性质的民族乡或民族镇1128个。我国有44个少数民族以单一民族或多民族联合的形式实现了民族区域自治,等于我国少数民族的80%实现了民族区域自治。[8]494-707由此可见,我国的民族区域自治制度的实施地域范围之广,对少数民族覆盖面之宽,“不仅使聚居区的民族能够享受到自治权利,而且使杂居的民族也能够享受到自治权利”[9]373。故而,“民族区域自治作为我国的一项基本政治制度、作为我国解决民族问题的根本制度不容动摇”[6]。在新形势下,面对新任务,不但需要继续坚持民族区域自治制度,而且需要依据《民族区域自治法》不断发展和完善民族区域自治制度,需要在实现形式上和法律制度上进行创新,使我国的民族区域自治制度为建设富强民主文明和社会主义现代化国家做出更大的贡献。首先,民族区域自治实现形式需要创新。随着中国城市化进程的加快,民族地区的城市化也必然加速,这将引起自治县改市,自治州改市。但是,行政建制改变后,如果没有相应的政策依据和法律支持,民族政策就难以贯彻,这就需要确立有利于民族区域自治政策实施的新自治形式。在实践中,已经有辽宁省将岫岩满族自治县改为县级市,湖南省新设立的张家界地级市就是由湘西土家族苗族自治州的几个县组成的。从这些实践的效果来看,设立自治市既可保证民族政策的一贯性,又可以加快民族地区的城市化,是符合新形势的较为理想的民族区域自治地方建制形式。其次,民族区域自治法制建设需要创新。虽然我国已经形成了以《民族区域自治法》为核心,包括自治条例、单行条例等一系列法规、规章和规范性文件在内的民族区域自治法规体系的框架,但是民族区域自治的法制建设仍然有很多问题和不足。以《民族区域自治法》为例就可管窥一斑。在立法上,这部作为坚持和完善民族区域自治制度重要保障的基本法,不但缺少关于法律责任和罚则的规定,而且与之相配套的行政法规、规章、自治法规、实施条例和办法等也不完备。特别是,到目前为止,五大自治区都还没有自治条例,影响了民族区域自治制度的贯彻和执行。因此,要在立法、执法和守法等各个环节上的法制建设上进行创新和发展。民族区域自治是不容动摇的党和国家解决我国民族问题的一项基本政治制度。

政治法律杂志范文第2篇

一、维护我国宪法和民族区域自治法的尊严和权威

宪法是我国的根本大法,民族区域自治法是根据宪法规定的原则所制定的解决我国民族问题的基本法。1982年颁布实施的现行宪法恢复了1954年宪法中关于民族区域自治的一些重要原则,又增加了一些新内容。主要是:第一,关于自治机关的组成。现行宪法规定,民族自治地方人大常委会中,应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任,自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。第二,扩大了民族自治地方的自治权。1954年宪法规定的自治权只有三条:一是依照法律规定的权限管理本地方的财政;二是依照国家军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,可以组织本地方维护社会治安的公安部队;三是制定自治条例和单行条例。现行宪法规定了七条,增加规定:民族自治地方根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策;在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业;自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业,保护和整理民族的文化遗产,发展和繁荣民族文化。[2]在处理民族问题上,有两点需要明确:一是国家怎样帮助少数民族地区的发展。由于历史原因,少数民族地区的经济、文化相对落后,这种历史上遗留下来的差距是客观存在的。新中国成立后,为了帮助少数民族地区加快经济、文化发展,逐步缩小差距,国家采取了许多政策性措施,做了大量工作,今后还要继续加强这方面工作,这是一个根本性、长期性的任务。因此,宪法规定:“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化发展。”“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”二是维护民族团结。民族平等是党和国家的一贯政策,宪法规定:“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确定,并将继续加强。”民族团结是一个至关重要的问题,宪法规定:“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益,维护和发展各民族平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”“在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义。”[3]我国现行宪法对涉及民族方面的重大问题包括民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同发展繁荣等,都做出了原则规定,是处理我国民族问题的总章程。1984年颁布实施的《民族区域自治法》,是根据宪法规定的原则制定的,法律中的最重要的内容都来源于宪法,不少条款基本上是照抄宪法,体现了国家的意志和全国各族人民的根本利益。可以说,贯彻落实民族区域自治法,是贯彻落实宪法的必然要求,是贯彻落实宪法题中应有之义。要把思想认识提到这样的高度。毋庸讳言,30年来民族区域自治法的实施虽然取得了很大的成绩,但还存在一些值得注意的问题,比如认识方面的问题。一些部门和地区往往把民族区域自治法看成是一种部门法、地区法和少数民族法,把这部法律的贯彻落实看成只是民族地区的事、少数民族的事和民族工作部门的事,因此缺乏一种积极的态度,使得民族区域自治法的贯彻落实面临许多困难。还有一些急需的配套法规如自治区的自治条例和国务院有关部门落实自治法的部门规章迟迟未能出台,影响和制约了民族区域自治法的贯彻落实。再有对民族区域自治法的贯彻落实仍缺少一套有效的监督检查机制和奖惩机制,影响了法律的执行力。可以说民族区域自治法作为解决我国民族问题基本法的权威性还没有完全确立起来。针对这种情况,应当抓住今年民族区域自治法颁布实施30周年的契机,在全国范围内深入开展对这部法律的宣传教育,把贯彻落实民族区域自治法提高到贯彻落实宪法的高度来认识,克服上面谈到的错误认识,进一步提高全社会贯彻落实民族区域自治法的自觉性。中央和国家机关各部门、地方各级党委和政府,应当带头学习贯彻、模范执行民族区域自治法,并有针对性地研究和解决法律实施过程中出现的问题,维护法律的尊严和权威。

二、尽快制定和出台自治区自治条例

我国宪法和民族区域自治法明确规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例。也就是说,制定自治条例和单行条例是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方一项十分重要的自治权。民族区域自治法颁布实施以来,民族自治地方十分重视自治条例和单行条例的制定,民族法制建设取得了重要进展。到目前,全国155个民族自治地方(包括5个自治区、30个自治州、120个自治县)已出台自治条例135个,单行条例447个,为民族自治地方行使自治权提供了法律保障。但遗憾的是这135个自治条例全部是自治州和自治县(旗)的自治条例,迄今为止,全国5个自治区还没有一个自治区的自治条例能够出台,在某种程度上影响和制约了自治区依法行使自治权,引起了这些地方各民族干部群众的普遍关注。1984年民族区域自治法颁布实施后,除新疆维吾尔自治区外,其他4个自治区都先后起草并多次修改了自治区自治条例草案,广西壮族自治区、内蒙古自治区对起草的自治条例草案修改了近20稿,为推动自治区自治条例的出台付出了艰苦的努力。上世纪90年代初,广西壮族自治区起草的自治条例草案已在自治区党委、人大、政府内部讨论通过,正式报送党中央、全国人大和国务院审批。有关部门受中央委托,曾在内部征求过有关部委的意见。当时的设想是在与有关部门协商的基础上,推动广西壮族自治区自治条例率先出台。本人当时在该部门工作,参与了与有关部门座谈协调的全过程,亲自感受了其中的艰难。在座谈协调中,主要遇到两大问题:一是立法方面的问题。有关立法部门认为,自治区自治条例作为地方性法规,主要是调整和规范本区域的内部关系,不应规定中央与地方的关系,不应规定上级国家机关给你什么权,让什么利,不能越权。二是利益方面的问题。广西壮族自治区自治条例草案中提出的要求上级国家机关在财政、税收、金融、外贸、资源开发和利用、边境贸易等方面予以照顾的实质性条款,国务院有关部门均未同意。上述问题说到底是自治区自治条例要搞成一个什么样的东西,中央与民族自治地方的分权如何解决,如何调整中央与民族自治地方的利益关系。这就不能不触及到现行政治体制和经济体制深层次的问题,协调的难度是可以想象的。这是迄今为止自治区自治条例难以出台的主要原因。[4]当时在座谈协调过程中,本人对上述问题也做过一些思考,认为自治条例解决的是怎样自治,怎样调整自治地方的内部关系,而不应规定上级国家机关的权利,这是对的。但民族自治地方不同于一般地方,自治地方自治机关具有两重性,即它既是一般地方国家机关,行使一般地方国家机关的职权,又是自治机关,行使自治权。就是说自治机关比一般地方有更多的权力。这是民族区域自治的特点和优点之一。应当看到,国家授予民族自治地方自治权,实质就是中央与自治地方依法分权。讲自治地方自治机关的自治权,既包括自治机关本身应有的自治权,也包括上级国家机关应当尊重和保障他们的自治权。民族区域自治法对民族自治地方自治机关的自治权做出了规定,但这些规定比较原则,自治地方有权依据民族区域自治法确定的原则,要求上级国家机关把法律赋予他们的自治权和自主权具体化,保证他们依法行使自治权。这是制定自治条例的主要目的。应当说,民族自治地方这方面的要求是正当的、合理的。至于怎样规定比较规范和切实可行,可以进一步研究和推敲,但不应把民族自治地方这方面的要求笼统地说成是越权行为。随着社会主义民主政治的不断发展和完善,民族自治地方对这方面的要求将日益增强,这是需要认真研究和对待的。对于广西壮族自治区自治条例草案对经济权益方面提出的诸多要求,有它的特殊原因。广西长期受战争环境影响,国家投资较少,基础设施薄弱,山区贫困面大,发展相对滞后。根据这种情况,自治区自治条例草案提出要求上级国家机关在基础设施、财政税收、资源利用、对外开放、扶贫开发、民族教育、传统文化等方面对广西给予更多的扶持和照顾,以加快广西经济社会的发展,这是上级国家机关应尽的职责,是符合民族区域自治法精神的。至于上级国家机关能够照顾到什么程度,则应由国家的财力来决定。对广西自治条例草案提出的利益要求,上级国家机关应当在法律、政策允许的范围内予以考虑,不应简单加以否定。如果涉及地方与上级国家机关的利益关系都不能涉及,制定出台这样的条例就失去其实际意义了。回顾二十多年前试图推出广西壮族自治区自治条例的情况,对于我们今天继续推进这方面的工作,是有所启示的。据了解,广西壮族自治区人大常委会已经把推动自治区自治条例的出台列入本届人大的工作计划,这是令人鼓舞的。需要指出的是,虽然现在比20多年前的形势有了较大的发展,国家的财力已大大增强,民族区域自治制度进一步完善,更加有利于推动自治区自治条例的出台,但是当年影响广西自治条例出台的瓶颈仍然存在,当年遇到的问题仍然难以逾越,需要有足够的思想准备和应对措施。自治区自治条例难以出台,实质上涉及了现行体制中深层次的问题,即中央与地方的分权和利益方面的合理配置问题。这也是长期以来中央力求解决而未能得到很好解决的问题。早在上世纪50年代,在《论十大关系》一文中就提出了要处理好中央与地方的关系,其中就包括中央与地方的分权。80年代初,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中,提出要解决权力过于集中的问题,提出“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”[1],也含有中央与民族自治地方的分权。1980年中央在讨论新疆工作时,在内部曾考虑以后在新疆、西藏这一类民族地区,给予更大的自治权和自主权。应当说这是对中央与民族自治地方分权的最大胆的考虑,但因新疆和西藏的情况比较复杂,加之现行体制不允许,很快就放弃了这个主张。由此可见,处理中央与民族自治地方的分权和利益关系等,涉及我国现行体制,事关全局,必须由中央进行顶层设计。也就是说涉及中央与自治地方的权力划分和利益关系,需要明确哪些权归中央,哪些权归民族自治地方,明确自治地方的权限问题,这些重大问题只能由中央决定。当然由于5个自治区的情况不尽相同,发展不平衡,在一些具体政策上可能有所不同,但在政治权力、自治权利等重大问题上应当是一致的,不能厚此薄彼,更不能造成“会哭的孩子有奶吃”的局面。这方面的问题,需要在国家全面深化改革的进程中进行谋划,切实加以解决,这是一项长期的、艰苦的任务。从当前来看,应当抓住党的十八届三中全会提出的全面深化改革的契机,紧紧围绕积极推进社会主义民主政治建设、完善民族区域自治制度的主题,就上面提到的若干问题进行一些深层次研究,比如对统一与自治的关系如何把握,对中央与自治区的事权如何划分,管理权限如何确定,对自治区自治条例的立法原则、立法技术、规范内容如何确定,对中央与自治区的利益关系如何处理等,都需要从法理上和理论上进行研究和阐述,为制定自治区自治条例提供法理依据和理论支持。

三、切实帮助民族自治地方加快经济社会发展

帮助少数民族和民族地区发展经济文化,是党和国家的一项基本方针。新中国成立以来特别是改革开放以来,党和国家采取了一系列方针政策,帮助少数民族和民族地区发展经济、文化等各项事业,使民族地区的面貌发生了翻天覆地的变化。但由于多方面原因,相当一部分民族地区发展相对滞后,有的地区仍未摆脱贫困的状况,与全面建设小康社会的要求还有较大的差距。民族地区存在的困难和问题,归根结底要靠发展来解决。正如邓小平所指出的,实行民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的。党的十八大提出了实现“两个一百年”的奋斗目标,即在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。这两个目标的实现,对于促进各民族的共同发展繁荣,具有至关重要的意义。同时也要看到,实现这两个目标面临许多困难和挑战,特别是现在距离第一个百年只有6年时间,民族地区能否如期实现全面建成小康社会的目标,是摆在民族地区各族干部群众面前一项十分艰巨和紧迫的任务。这个历史机遇千万不能错过。在湖南湘西调研时指出:“加快民族地区发展,核心是加快民族地区全面建设小康社会的步伐。”“发展是甩掉贫困帽子的总办法。”[5]这就为我们指明了方向。为今之计,要落实好党和国家制定出台的各项政策,加快少数民族和民族地区经济社会发展,让各族群众得到看得见、摸得着的利益,确保民族地区与全国同步全面建成小康社会。帮助民族自治地方加速发展经济文化,是民族区域自治法赋予上级国家机关的职责。民族区域自治法第六章对上级国家机关帮助民族自治地方发展经济、文化等事业的职责作了专门规定,2005年颁布的国务院实施民族区域自治法若干规定,对上级人民政府在基础设施建设、西部大开发、资源开发、生态环境保护、财政支持、对外贸易、边境地区建设、人口较少民族发展、扶贫开发、非公有制经济、对口支援等促进民族自治地方经济发展的职责和义务进行了规定,对上级人民政府在帮助和促进民族自治地方教育科技事业发展的职责、加大培养少数民族干部人才等方面的职责进行了规定,是民族区域自治法第六章的具体化。[6]也就是说涉及到上级国家机关帮助民族自治地方发展经济、文化等各项事业的职责都作了规定,是国务院实施民族区域自治法的一部重要的行政法规。国务院有关部门应当根据民族区域自治法第六章和国务院实施民族区域自治法若干规定的精神,制定和出台本部门贯彻落实的部门规章和具体办法,使之真正落到实处。帮助民族自治地方加快经济文化的发展,必须从这些地区的实际出发,大力发展民族特色和地方特色的产业,按照民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定的精神,加快建立和完善民族地区资源开发和生态环境保护补偿机制,对在建立自然保护区、重要生态功能保护区和生态建设等方面做出贡献的民族地区给予合理补偿,并切实解决当地农民增收和长远生计问题。在民族地区开发资源时,要充分考虑地方和群众的利益,在配套产业、社会服务业、劳动用工等方面给予适当照顾,让民族地区的各族群众得到实实在在的优惠,把民族地区的资源优势转化为经济优势,实现这些地区持续、稳定、健康的发展。要把国家的帮助与少数民族和民族地区各族干部群众的自力更生和艰苦奋斗结合起来,不断提高少数民族和民族地区的自我发展能力和发展水平。

四、继续大力培养少数民族干部和各类人才

政治法律杂志范文第3篇

英国、法国、美国、德国是西方文明内部最发达的几个国家,它们作为近代兴起的民族国家,不可否认具有相同或者近似的文化土壤,然而它们每一个国家都在近代民主法治进程中经历了自身独特的命运。这是19世纪法国政治思想家、社会学家托克维尔终生萦绕于怀的问题。托克维尔以《论美国的民主》和《旧制度与大革命》两部著作奠定了自身作为经典思想家的地位。但是从托克维尔和友人的书信集中可以看出,他关注的不仅仅是法国和美国。其实,最初他想比较的是法国和英国,后来他认为美国是英国思想中民主一脉的最终完成者,因此主要的考察对象转向了美国。托克维尔也曾经到德国考察,因为他认为德国的贵族制度保留最多,可以考察它的政治作用。托克维尔认识到民主天意一般不可阻挡的趋势,这在当时,至少在西方文明内部是普遍趋势,但是民主不一定会带来自由,反而可能会带来新的奴役形式,这种奴役更温和更不易察觉,然而对人的自由精神来说意味着毁灭。托克维尔认为,造成英国、法国、美国和德国的差异的,是不同的“民情”。托克维尔在《论美国的民主》(上卷)中解释“民情”这个概念:“它不仅指通常所说的心理习惯方面的东西,而且包括人们拥有的各种见解和社会上流行的各种不同观点,以及人们的生活习惯所遵循的全部思想。因此,我把这个词理解为一个民族的整个道德和精神风貌。”在向友人解释写作《旧制度与大革命》的目的时,托克维尔说:“我深信,政治社会不是其法律创造的东西,而是组成社会的人的情感、信仰、观念以及心灵和头脑的习惯所预先决定的,是创造社会的天性和教育的结果。”不可否认,托克维尔的“民情”观念的确包含了某种可以称为“文化逻辑”的东西,比如组成社会的人的信仰、道德观念,但是民情观念的含混和多义性使它不可能等同于“文化土壤”。通观《论美国的民主》和《旧制度与大革命》,托克维尔所谓的“民情”其实是指“社会情况”,它指的是“社会结构、不同阶级之间的关系、个人的生活状况以及观念、情感和心态等。”即使是同属于西方文明的国家,在特定时期所具有的“社会情况”也是极不相同的,因此造成了政治制度和民主法治状况的极大差异。英国的贵族制虽然稳定但是政治自由向其它社会阶层的扩展非常缓慢。美国民主发展最为充分,然而在托克维尔眼里,这个社会缺乏伟大的事物,一切都很平庸。最彻底的将启蒙理性精神付诸实践的法国却产生了最血腥暴力的恐怖专政,以及随后而来的半个世纪的政治动荡。德国在近代民主法治道路上发展最为迟缓,也最不幸的给全人类带来了极权主义灾难。可以说,“民情”或者“社会情况”是影响“法治文化”的直接因素,正因为如此,社会科学的研究才是必要的和可能的。托克维尔不是一位哲学家,他说“我对形而上学从未有过多大的兴趣”,他的兴趣是建立一种“新政治科学”。(本文来自于《牡丹江教育学院学报》杂志。《牡丹江教育学院学报》杂志简介详见)

二、文化总是不断更新的,文化交往是刺激更新的一种方式

就西方文化的发展来说,它是在不断的文化冲突中碰撞产生的。最典型的两次碰撞第一次是新兴的基督教文化征服日趋衰落的古希腊罗马文化,而第二次则是古希腊罗马文化的重新发现与中世纪基督教文化的碰撞。在中西文化比较中常见的一个错误是忽视西方文化的历时性和内部张力,把它作为现代法治文化的理想化标尺,以此指出中国传统文化土壤与现代法治文化不相适应。中国传统文化在历史上也是不断接受外来影响,其中影响最大的当属佛教文化的传入。佛教的宗教伦理观念与传统的儒家、道家思想也是有冲突的,陈寅恪先生在其史学研究中非常注重儒释道思想的融合之道。陈寅恪先生认为中国古人擅长政治和实践伦理学,重实用不究虚理,而佛理精深,正可以补救中国之弊,但是佛教义理有与中国伦理冲突者,因此吸收佛教思想的过程中如何使它与中国政治、社会伦理相适应就成为一大问题。在此中起到重大作用的,是唐代的韩愈和宋代的新儒家。他们以自身所吸收的佛教教理重新阐释儒家经典,“退之首先发见小戴记中大学一篇,阐明其说,抽象之心性与具体之政治社会组织可以融会无凝,即尽量谈心说性,兼能济世安民,虽相反而实相成,天竺为体,华夏为用,退之于此以奠定后来宋代新儒学之基础,退之固是不世出之人杰,若不受新禅宗之影响,恐亦不克臻此。”

外来文化的确对本国的政治法律制度会造成冲击,但是只有通过重新阐释传统才能创造性的化解冲突。政治法律制度的变迁,常常以思想文化观念的改变为先导,但是这并不是说在“文化土壤”和“法治文化”之间存在必然的因果关系。因为文化本身是充满活力的、不断更新的。

三、结论

政治法律杂志范文第4篇

1、基础不牢,地动山摇。上半年,我社区认真贯彻上级有关指示精神,结合本社区实际,以创建“平安社区”为目标,突出固本强基,切实加大防控力度,狠抓防范长效机制建设,进一步夯实了基层基础工作。认真落实“稳定压倒一切”的方针,加强社区治安防范措施的落实,增强在维护社会治安中的作用,彻底落实“属地管理”的原则,积极推动社区建设综合治理工作。通过一系列防范措施,辖区治安形势得到了明显改善。

2、加强宣传、提高广大群众防范意识。我们采用黑板报、宣传画廊、张贴告示、拉横幅、发公开信;举办培训等多种形式向广大居民宣传防火、防盗、法制宣传、反邪教、崇尚科学、破除迷信等方面的知识,针对不同年龄和人群,组织法律知识培训。同时禁毒工作也是社区工作的首要任务,我们建立了禁毒领导小组,定期召开禁毒工作会议,通过黑板报、制作标语、电化教育等宣传阵地使社区居民及未成年人远离,确保了社区家庭温馨和谐。

3、完善组织网络和规章制度,积极开展群防群治工作。社区群防群治工作组织健全,上半年我们组织多次巡逻活动,社区工作人员每天佩戴义务巡逻袖章下户巡逻已形成制度化。社区居民群众防范意识明显提高,防范力量建设显著增强,上半年未发生一起刑事案件,社区居民群众安全感显著提高,社会秩序良好,人民安居乐业。

政治法律杂志范文第5篇

循环经济是实现经济可持续发展的必然要求,需要健全的法律体系作为保障,因此循环经济法律体系的构建具有十分重要的现实意义。本文主要阐述了我国循环经济法律体系的现状及国外体系构建对我国的启示,论述了当前我国循环经济法律体系构建中存在的问题,并针对存在的问题提出完善措施。

关键词:

循环经济;法律体系;完善措施

要实现经济的可持续增长、社会的可持续发展,循环经济是必然选择。循环经济的建设并非一朝一夕之事,涉及到庞大的系统工程,完善的法律体系是循环经济健康发展的基本保障。现阶段,我国的循环经济法律体系已经初具雏形,因此对于体系的完善就显得尤为重要。法律法规不配套、不协调、缺乏操作性是当前我国循环经济法律体系存在的问题,因此要注重法律法规的配套与协调,健全实施细则及体系结构,不断完善循环经济法律体系。

一、循环经济法律体系的相关概念

(一)循环经济综合国内外相关解释,循环经济主要是指在经济发展过程中,不断提高资源的利用效率实现资源的循环利用的发展方式,是主要依靠生态型资源来发展经济,迎合经济增长模式的可持续发展理念。

(二)循环经济法律体系循环经济法律体系主要是指由现行的所有循环经济法律法规按照不同的法律部门而形成有机联系的统一整体。循环经济法律体系主要分为横向体系和纵向体系,纵向体系主要包括循环经济基本法、行政法规、地方法规,横向体系主要是指综合性和行业性的经济法律,如《清洁生产法》、《食品再生利用法》等等。在我国,现行的循环经济基本立法主要有《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》,是循环经济发展的政策和法律支撑[1]。

二、我国循环经济法律体系建设现状

我国循环经济法律体系同其他法律体系一样,由基本法、综合法、专门法和相关法组成。循环经济基本法主要有两部,分别是2002年通过的《清洁生产促进法》和2008年通过的《循环经济促进法》,其中《循环经济促进法》对于我国的循环经济法律体系具有里程碑式的重要意义,以“减量化”有限的原则全面规定了循环经济的制度。综合法主要包括《固体废弃物管理办法》、《资源高效利用促进法》等,专门法主要是指《可再生能源法》、《固体废物污染环境法防治法》等,相关法主要根据行业划分,包括《水资源污染防治法》、《家用电器再生利用法》、《绿色采购法》等[2]。总的来说,虽然我国在循环经济发展上已经确立了一些法律法规,但是仍然存在法律不健全、立法不全、法律位阶低、配套措施不完善等问题,严重制约了循环经济的健康发展。三、国外循环经济法律体系构建的经验及启示循环经济的思潮最早发源于国外,经过长达数十年的发展,其法律体系构建已非常完善。德国作为世界上最早实施循环经济法的国家之一,循环经济立法是非常完备的,其法律体系主要由法律、条例、指南三部分组成,层次分明。日本的循环经济法律体系发展模式主要以基本法为主,统率综合法和各类专项立法。美国的循环经济法律体系构成主要为单行法,以预防优先为原则进行立法,强调抑制废物的生成。历史实践证明,主动学习和借鉴发达国家的先进理论、经验、做法,才能促进本国经济的快速发展。因此,我国在循环经济法律体系的完善上也要主动向发达国家学习,首先要重视循环经济的基本法的立法,用法律手段推动循环经济的健康发展;其次要注意细化各项立法,分层次立法,制定配套的法律法规和实施细则,确保循环立法的可操作性和实践性。

四、我国循环经济法律体系构建存在的问题

(一)法律法规缺乏可操作性我国现行的循环经济法律法规缺乏可操作性,法律条款过于僵硬,导致行政人员和司法人员执法困难。主要表现为两个方面:第一,缺乏实施细则,缺乏监管力度。以《清洁生产促进法》为例,该部法律中绝大多数都是关于指导性或者标准性的规则,没有实施细则,整部法律中规定企业义务的条款仅仅只有11条,导致执法部门对企业缺乏监管力度,处罚达不到理想的效果,增加了该部法律的实施难度。第二,缺乏执法保障,造成执法困难。现行的循环经济法律体系中,仅有《固体废物污染环境防治法》和《行政处罚法》等法律中有个别条例明确了具体的执法措施、处罚细则,在执行其它法律条款时都均需向法院申请强制执法权,形成循环经济发展过程中执法困难的局面。

(二)法律法规不协调当前我国的各个法律体系的构架都是按照宪法—基本法—行政法规—规章的顺序进行不断完善的,这样的构建顺序导致了基本法的不健全不完善,与下阶法存在很多重复交叉的地方,容易出现法律位阶冲突问题。一方面不同位阶的法律会存在冲突,由于法律法规文件往往由不同层级的权利机关制定,因此就会出现地方法律与中央法律存在矛盾的局面,影响了法律的严肃性。另一方面,表现为相同位阶的法律冲突,地方性法规的冲突会导致行政机关和司法机关在处理法律案件的时候只能根据“新法优于旧法”的原则处理案件,有些时候可能会损坏某个地方政府或公民的权益。例如:在关于产品回收问题上《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》都有着具体的规定,《清洁生产促进法》规定关于产品的回收名目及管理办法由国务院经济贸易行政管理部门制定,而《循环经济促进法》则规定由国务院循环经济发展综合部门制定。由于法律法规的不协调导致循环经济存在多头管理、执法依据相互矛盾的问题,无法对循环经济实现有效的监督与管理。

(三)相关法律法规不配套循环经济的健康发展不仅与环境保护、污染治理、能源节约等方面息息相关,也和市场经济、政府决策等有紧密的联系。因此,在循环经济发展过程中,也需要其它部门法律法规的配合与支持,使循环经济法律体系能够成为完整的有机整体。但是,现阶段我国关于循环经济的法律法规往往都是法出多门,存在很多法律空白,相关的配套法律法规更是存在严重的不匹配,在金融法、财税法、企业法等法律中都未对循环经济作出相关规定,导致我国循环经济法律体系存在明显的缺陷,无法建立起完善的循环型经济社会[3]。

五、完善循环经济法律体系的措施

(一)增强法律法规的有效性首先,要加大执法部门的权利。由于循环经济法律体系中的法律法规都没有赋予执法部门相应的执法权力,导致执法力度不够,影响了执法的效果。因此,要不断完善各项法律法规,分别赋予执法部门相应的权利,让执法人员在执行公务的过程中能够依法执行强制权,以达到执法的目的,促进循环经济法律体系的落实。其次,还要注意不断细化法律法规实施细则。没有实施细则的法律只是空壳子,没有实际指导意义,要实现循环经济的健康发展,就要在既有的法律体系之内,完善各项法律法规的实施细则,明确工作方向、责任主体、具体措施、处罚力度等,增强法律法规的有效性和可操作性。

(二)注重法律法规的协调性首先,在立法的顺序上应当进行适当的调整。要重视基本法、综合法、专门法和相关法之间的相互协调与补充,可以先从目前已经比较成熟和完善的领域着手制定相关法律法规,之后再进行专门法的编制,然后对基本法进行修改与制定,最后综合已完成的法律法规,对综合法进行调整,弥补现有的不足。其次,要注意现行的不同位阶法律法规的协调。要在尊重《宪法》的基础上,对《循环经济促进法》进行不断的修改与完善,其他相关法律、专门法律、综合法律等也要与《宪法》和《循环经济促进法》的立法宗旨、核心理念保持一致,将存在冲突的法律法规进行调整修改,保持法律的严肃性。最后,还要注意同阶法律的协调。发现不同部门间的法律法规存在冲突时,双方要在尊重立法宗旨和核心理念的基础上积极进行协商,避免矛盾和冲突的出现。

(三)不断完善配套法律支持体系经济的发展不能脱离社会单独存在,发展循环经济的最终目的是要实现循环社会的构建,因此循环经济法律体系的完善不可能孤立的完成,也需要一系列的支持性法律体系。要在经济法、合同法、金融法、企业法、能源法、环境法、审计法等方面进行循环经济的相关规定和约束,弥补完善现行循环经济法律体系存在的缺陷,以循环经济法律体系的完善促进循环社会法律体系的完善,最终实现循环社会的构建。

六、结语

总之,循环经济的发展是一个缓慢、复杂的工程,对于经济和社会的发展都具有十分重要的促进作用。循环经济法律体系的不断完善,需要从法律法规的协调性、配套性、有效性等三方面着手,要用循环经济法律体系的完善来对公民、企业、政府、社会起到相应的约束作用,保障循环经济的健康发展,促进循环社会的可持续发展。

参考文献:

[1]李玉基.论构建我国循环经济法律体系[J].法学杂志,2011(4):37—41

[2]杨汝琦.建立与完善我国循环经济法律体系[J].中共成都市委党校学报,2011(1):89—92

政治法律杂志范文第6篇

摘要:“本民族内部事务”是对民族的形成、发展和延续起重要维系作用的,在民族社会内部产生、使用和传承,凸显本民族成员之间历史文化联系,应当由民族群体及其成员自主管理的一系列事务的总和。它是组成一个民族的人们相互联系和交互作用的产物,具有地域性、时代性和场域性的特点。“本民族内部事务”和民族自治地方的地方性事务是一种相辅相成的关系,不能完全抛开自治地方的地方性事务,孤立地看待“本民族内部事务”。随着市场经济的发展和民族交往交流的增进,“本民族内部事务”与国家或地方公共事务之间的界限逐步呈现出模糊化的趋势,甚至还将呈现出一定程度的趋同性。因而要从历史视角和发展视角,在社会—政治—经济结构变化发展的过程中对其动态分析。

关键词:少数民族;本民族内部事务;民族区域自治;自治地方公共事务

《中华人民共和国民族区域自治法》(下称《民族区域自治法》)序言第二段,以记述性的语言载明,“实行民族区域自治,体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”。这种简明扼要的表述,阐明了民族区域自治的基本精神和价值蕴涵,对于权利的制度宣示与法律确认而言,无疑是富有力度的。然而,《民族区域自治法》作为基本法,其表述较为原则,并未对“本民族内部事务”进行具体详尽的界定,这在一定程度上使权利陷入自说自话式的主观话语当中。事实上,自20世纪80年代《民族区域自治法》颁行之初,学术界就开始了关于“本民族内部事务”的讨论,但到目前为止,仍然争议很大。为此,应当实事求是,对“本民族内部事务”的概念和特点、内涵和外延进行科学界定与诠释,这对于坚持和完善民族区域自治制度,具有重要的理论价值和现实意义。

一、“本民族内部事务”的概念辨析

“本民族内部事务”是一个指称范围弹性较大的术语,学界已有研究对“本民族内部事务”的概念界定主要有广义和狭义两种界定。狭义说认为,“本民族内部事务”仅指民族传统文化方面的事务[1]。这种观点把“本民族内部事务”的范围界定地较为狭窄,而把民族自治地方的其他事务,都纳入自治机关作为一级地方国家机关所管理的地方公共事务的范畴。广义说认为,民族内部的经济活动、文化生活、社会生活等要素,都应属于“本民族内部事务”[2]。相对狭义说而言,笔者较为认同广义说对本民族内部事务范畴的界定。《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方自治机关广泛的自治权,涉及诸多方面的事项,并未把自治事项限定在有关民族的传统文化事务上。在笔者看来,这在一方面确实反映出法律对自治事项和依同级地方国家机关职权管理事项的规定还不够明确,另一方面也表明立法者所认定的“本民族内部事务”的范畴应当是较为广泛的。

事实上,即便将“本民族内部事务”限定在民族传统文化的事务方面,其范畴仍然是十分广泛的。因为文化是一种包罗万象的现象,它的内涵是非常丰富的。E.B.泰勒对文化的涵义作了系统性的论述:“文化就其广泛的民族学意义来说,是作为社会成员的人所习得的包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及任何其它能力和习惯的复合体。”后来的学者又在泰勒的定义的基础上,增添了“实物”一词,补充了物质文化的内容。[3]382关于文化的结构要素问题,学者们也是众说纷纭。笔者较为认同文化具有四元结构,即“精神文化、行为文化、制度文化、物质文化”[3]391,所涵盖的范围也是十分广泛的,涉及人类生活的方方面面。由此,即使是站在狭义观点的立场上,“本民族内部事务”肯定也会涉及到民族社会内部发生的政治、经济、习惯、道德、教育、宗教以及其他诸多方面的事情。

综上,笔者认为,“本民族内部事务”是对民族的形成、发展和延续起重要维系作用,在民族社会内部产生、使用和传承,凸显本民族成员之间历史文化联系,应当由民族群体及其成员自主管理的一系列事务的总和。“本民族内部事务”是组成一个民族的人们相互联系和交互作用的产物,说到底,就是在民族社会内部发生的经济、政治、文化、社会事务。它与民族心理认同密切相关,在一定程度上可以构成此民族区别于彼民族的特征。

二、“本民族内部事务”的类型

1.本民族的文化事务。我国各民族都有自己悠久的历史和优秀的文化传统,具有独特的民族形式和民族风格。本民族内部的文化事务,首先是指民族语言文字的使用和发展,民族风俗习惯的保持或改革。《宪法》第四条第四款规定:“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”从国家根本大法上确定了语言文字使用和发展的自由权与风俗习惯保持或改革的自由权,即各民族可以通过自主自发的活动对上述两类事务实行自治。就民族语言文字而言,少数民族不仅享有在日常生活使用本民族语言文字的自由,而且享有在国家政治生活、司法诉讼、公共教育领域使用本民族语言文字的权利。除语言文字使用和发展的自由权之外,《宪法》和《民族区域自治法》还就自治机关的语言文字自治权作了专门规定,突出了对当地民族的语言文字在本民族自治地方政治生活中使用的尊重和保障。

对于本民族的风俗习惯,如婚丧嫁娶、饮食穿着习惯和传统节日等等,或传承发扬,或移风易俗,都是各民族的自由,依各民族自己的意愿进行。笔者在长阳土家族自治县的调研中了解到,撒叶儿嗬作为丧葬习俗,是当地土家族民众悼念死者的一种隆重送葬仪式,千百年来只是在丧葬祭祀时候跳,也只允许男性跳。但是现在,撒叶儿嗬正逐步从灵堂歌舞走向全民健身领域,越来越多的人将其作为一种娱乐健身方式,在平时也跳,并且有不少女性参与其中。面对这种民族传统习俗在传承过程中自发性的流变,尽管当地的一些老人持有异议,认为此举没有尊重原初的民族习俗,但当地文化部门和非遗保护部门却对此采取了“不支持,不反对”的态度,将保持和改革民族风俗习惯的自由最大限度地留给本民族群众,尊重来自民族民间的自发性选择。土家族文艺工作者还在撒叶儿嗬的基础上发展创新出一种民族舞蹈巴山舞,具有鲜明的民族特色,体现了改革本民族风俗习惯的自由。保持或者改革本民族的风俗习惯,属于“本民族内部事务”。对于一些全民信教的民族而言,许多宗教习俗业已成为本民族的风俗习惯,也属于这些民族的内部事务。

此外,具有民族形式和民族特点的文化事业的发展,民族文物、历史文化书籍、名胜古迹等文化遗产的保护和传承,民族传统文化的弘扬和发展,民族教育的管理和发展,民族传统医药和传统体育的继承与发展等等,也都属于本民族内部的文化事务。

2.本民族的经济事务。这方面的事务主要体现为民族的生产方式,在民族形成和发展的长期过程中,有的民族以农耕为主要生产方式,有的以游牧为主要生产方式,有的则以渔猎为主要生产方式,采用何种生计方式,属于“本民族内部事务”。新中国成立以来,随着经济社会不断发展,各民族的经济文化社会生活都有了许多的发展和变化。现代化的加速推进使许多民族的生产方式产生了高度的同质性,使得这部分民族经济事务的民族性变得不再明显,不能完全归诸“本民族内部事务”的范畴。当然,也有部分少数民族较为完整地保留了传统生计方式,如鄂温克族仍以饲养驯鹿为主要生计方式,并形成了具有民族特色的驯鹿文化,这种传统生计方式就具有明显的民族性特点,是为“本民族内部事务”[4]。

此外,一些民族利用本民族的传统文化、传统知识和传统资源参与经济活动,并因此而获得利益,并在本民族成员之间分享利益,也属于“本民族内部事务”。这一点在传统知识和传统资源的使用领域体现地较为明显,《生物多样性公约》第八条第j项的规定*《生物多样性公约》第八条第j项规定:“每一缔约国应尽可能并酌情,依照国家立法,尊重、保存和维持土著和地方社区体现传统生活方式而与生物多样性的保护和持续利用相关的知识、创新和实践并促进其广泛应用,由此等知识、创新和实践的拥有者认可和参与下并鼓励公平地分享因利用此等知识、创新和做法而获得的惠益。”认可了传统知识的拥有者公平地分享因利用此等知识而获得惠益的权利,在相关领域的研究和实践中亦出现了“社区财产权”*社区财产权是一个抽象的概念,它的主要功能是强调传统财产基于以社区为主体且对内部的组织结构作出了事先明确的规定。社区财产权主要是针对类似于传统资源这方面的财产而创设的权利,它是预先对社区组织享有的管理权和处分权进行分割,赋予社区成员以占有、适用、收益为内容的权利。这一权利对客体的判断标准是传统资源存在的形态、利用的用途等,而不是资源的有形或无形。刘旭霞、胡小伟:《我国农业遗传资源保护与利用的实践考察——以贵州黎平黄岗侗寨香禾糯为例》,《法学杂志》2009年第8期。的概念,作为一种新型财产权利运用在原住民或少数群体的文化与经济生活当中。而利用民族传统文化参与经济活动就更为多见,民族文化产业的开发和发展、民族文化资本化等等,都是这一性质的活动。在此过程中,关于如何利用传统文化参与经济活动、收益分配等事项,只要是在不违背国家法律法规的前提下,均属于由民族内部自己管理的范畴。这些由民族传统文化衍生的经济活动属于“本民族内部事务”。

3.本民族的政治事务。民族地区民主改革之前,我国各少数民族大多拥有自己的民族政治生活。由于历史的原因,许多少数民族存在自己民族内部的行政机构,形成一个完整的政治—社会实体,有关政治方面的事务肯定属于“本民族内部事务”的范畴。以西藏为例,新中国成立之初,西藏还处于政教合一的封建农奴制阶段,形成了以宗教首领为主的地方政府统治广大藏族群众的事实割据状态,存在诸多政治方面的“本民族内部事务”。1951年5月,中央人民政府和西藏地方政府签署《关于和平解放西藏办法的协议》(简称《十七条协议》),协议规定:“在中央人民政府统一领导之下,西藏人民有实行民族区域自治的权利。……对于西藏的现行政治制度,中央不予变更。”[5]43依照协议精神,西藏政教合一的政治制度不予变更,达赖喇嘛和班禅额尔德尼作为西藏民族领袖人物的地位和职权予以维持,农奴制也暂时不变。各项改革只能由西藏地方政府自动进行,中央不得加以强迫。除国防、外交等象征国家主权的权力收归中央政府统一行使之外,西藏地方政府保留了其他具体事务的治理权力,拥有高度的自治权。西藏实行与国内其他地方不同的政治、经济、社会制度,最大限度地照顾了藏族在生产生活方面的差异性和社会文化方面的特殊性。1954年宪法序言中规定:“国家……在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点。”尤其是对于西藏社会的内部改革问题,党和国家采取了慎之又慎的态度,不仅按照《十七条协议》中的规定不加强迫,而且一些协议中规定的内容也因为西藏社会内部的意愿而暂时没有实行。1954年宪法第67条规定:“自治机关的形式可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定。”“这就是说,形式的取决与选择属于少数民族自治范围内的事,无需国家以宪法、法律予以统一地做出具体的规定了。”[6]为什么要做这样的规定,而不直接规定自治机关是民族自治地方的人民代表大会和人民政府?曾在宪法起草委员会第一次会议上就这个问题做过专门解释。根据他的解释,如果宪法直接规定自治机关是民族自治地方的人民代表大会和人民政府,那么在西藏就必须召开人民代表大会,选举人民政府,恐怕达赖等西藏上层贵族不干,并搬出《十七条协议》的规定质问中央。搞人民代表大会和人民政府不行,可以搞别的具体形式。至于究竟搞什么形式,就由那里的大多数人民的意愿决定[5]104。可见,就建国初期而言,在西藏的少数民族政治实体内部,存在着广泛的政治层面的“本民族内部事务”。民主改革之后,边远民族地区少数民族政治实体逐步瓦解,中央政权将边远民族地区纳入权威性的有效管辖之中,政治方面纯粹的“本民族内部事务”已经越来越少。就少数民族干部的配备使用而言,即便它是少数民族管理“本民族内部事务”的必要措施,但其属于国家人事管理制度的范畴,并不属于“本民族内部事务”。

4.本民族的社会事务。在基层民族社会,民间社会权威通过先前存留下来的传统社会权力体系,如壮族的寨老制、苗族的议榔制、瑶族的石牌制、侗族的会款制等等,在一定范围内维持民族民间社会秩序的活动,则属于本民族内部的社会事务。建国后,国家权力逐步实现了对边远民族地区基层社会的深度渗透,这些传统社会组织一度被否定和取缔。改革开放后,国家权力从基层社会一定程度的退出,为传统社会组织复苏提供了相应空间。与这些组织并存的还有本民族的社会规范,主要是指本民族内部的伦理道德,以及由伦理道德升华而来的习惯规范和行为模式,少数民族习惯法是其重要体现。历史上,各少数民族都曾经用自己民族的习惯法来管理“本民族内部事务”,习惯法至今在边远少数民族地区的基层社会还发挥着重要影响。它是民族传统文化的集大成者,涉及本民族社会生活的各个领域,无疑属于“本民族内部事务”的范畴。虽然习惯法已经不属于国家的正式法律渊源,但民族自治地方的自治立法为其进入国家立法体系提供了可行途径,是体现“各少数民族管理本民族内部事务”的一个重要方面。

总之,“本民族内部事务”涉及民族内部发生的政治、经济、文化、社会等各方面的事务。而在民族自治地方的实践中,笔者在对一些少数民族干部的访谈中了解到,他们大多认为“本民族内部事务”首先就是本民族的自身发展问题,即经济、政治、文化、社会、人口素质等方面的全面发展。民族的自身发展属于“本民族内部事务”,这在理论上是毋庸置疑的,但在实践中,民族发展肯定离不开民族聚居地方的发展,不能脱离地方性事务的发展而孤立存在。民族区域自治框架下,“本民族内部事务”和自治地方的地方性事务是一种相辅相成的关系。不能完全抛开自治地方的地方性事务,孤立地看待“本民族内部事务”。民族自治地方的一些事务,本身就具有民族性和地域性的双重属性。诸多地方性事务的发展为管理“本民族内部事务”提供了基础条件,而且在很多情况下,对“本民族内部事务”的管理也正是通过对地方性事务的管理来得以体现的。这也是《宪法》和《民族区域自治法》在规定自治权时,对政治、经济、文化、社会等诸多地方性事务也作出广泛授权的原因。但这并不是说“本民族内部事务”可以等同于民族自治地方的地方性事务。

三、“本民族内部事务”的特点

1.地域性。从民族产生和发展的历史进程来看,地域是一个非常重要的要素。民族形成的地域渊源与共同地域密切相关。共同地域是指组成一个民族的人们长期共同生活居住、繁衍生息并持续发生内部联系的空间场所,是民族形成所必需的地理环境和物质条件。“本民族内部事务”与民族相生相伴,民族形成之时,便产生了属于本民族的内部事务。它不是凭空产生的,而是在民族形成和发展的具体地理环境和空间条件下产生和发展的。共同地域对“本民族内部事务”的产生、发展以及如何管理“本民族内部事务”都具有重要的影响和制约作用。在民族形成发展进程中相伴而生的“本民族内部事务”,必然体现了本民族对其生活地域的地理位置、气候条件、生态系统、资源构成的认识适应,以及在此基础上所做出的行为选择。一个民族的生产方式和生活方式,在民族内部盛行的物质文化和精神文化等等,都是在这个民族生存的共同地域的基础上产生、发展和演化的。即便在民族情感、民族认同和民族意识等属于民族心理范畴的层面,共同地域也留下了挥之不去的深刻印记。当然,一个民族在形成之后,并不一定始终聚居在某一个固定的地域内。绝大多数民族在发展延续的过程中,都发生了程度各异的迁徙流动。有的民族共同居住在不同于历史发祥地的现实聚居区,有的民族则杂居于其他民族的生活区域。对发生过迁徙流动的民族而言,“本民族内部事务”既保留和传承了民族形成之时所居住地域的环境条件的影响,更受到现实居住地域的自然地理、社会政治、生产生活、人文习俗和历史发展的综合影响和渗透,仍然具有一定程度的地域性特点。

2.时代性。“本民族内部事务”是一个历史的范畴,随着时展而不断发展变化,其结构不断调整,形式不断更新。不同的历史时期,“本民族内部事务”的内容、特点和发展演变的趋势都不尽相同,与此同时,管理“本民族内部事务”可资利用的资源和可供选择的手段也在发生变化。历史上,中央王朝采用“因俗而治”的治理方略。在边远少数民族隶属中央政权有效管辖的前提下,中央政权允许边远少数民族实质上的自治或者是半自治,允许其依照本民族的习俗和方式处理内部事务,对其经济形态、社会结构、政治制度、风俗习惯、宗教信仰和社会规范等一般不加干预,“本民族内部事务”所涉及的具体事务之范围是十分广泛的。时代的发展和文化的传播,使得中央政权逐步加强了对边疆少数民族地区的控制,相较于唐宋的羁縻州府制,元明清三代采用的土司制对边远少数民族的控制力不断得以强化。清代大规模改土归流,土司数量逐渐减少,中央政权和少数民族的关系进一步明晰和强化。少数民族地方政权可以自主管理的内部事务的范围,随着具体管理制度的演进也在逐步缩小。新中国成立以后,党和国家确立了民族区域自治作为少数民族管理“本民族内部事务”的基本制度。随着自治机关的建立和少数民族内部改革的进行,传统意义上的诸多“本民族内部事务”已经转变为国家或地方的公共事务。在当代,“本民族内部事务”的管理离不开国家的尊重和保障,具体表现为财政、教育、金融、物资、技术和人才等公共资源的投入和支持,这使得其公共属性逐渐增强。同时,民族自治地方的许多地方性事务的发展,也在一定程度上涉及“本民族内部事务”。因此,正如郝时远先生所讲,“本民族内部事务”和自治地方的地方性事务有一个“外溢”和“内化”的过程[2]。

3.场域性。“本民族内部事务”不能脱离一定的民族社会而独立存在。民族是社会的民族,社会是民族的社会。“本民族内部事务”是组成民族的人们在一定的社会联系中交互作用的产物,它在民族社会中形成、体现并持续发展,其内容、形式、结构和样态,同民族社会的历史演变、发育程度、发展规模以及经济文化形态等紧密相关,对民族社会具有某种特殊的适应性和合理性。“本民族内部事务”这一社会历史现象,只有在一定的民族社会环境中才能体现出应有价值,并得到有效诠释。脱离民族社会发展进程的“本民族内部事务”,最多只能得以静态展示,而不可能得到活态的传承与发展。在广大民族地区民主改革之前,一些地处边远的民族地区,少数民族内部有自己的政权机构,无论是土司还是头人抑或其他形式的地方政府,这些政权或社会管理机构能够代表少数民族,存在独立的民族社会结构,“本民族内部事务”体现地较为明显。在民主改革以后,中央政权将边远民族地区纳入有效管辖和治理体制,完成了实质意义上的政治整合。所有民族地区都成为国家地方行政区域的一部分,少数民族内部独立的行政机构已经瓦解,而现有的地方政权机关,包括民族自治地方的自治机关都是代表整个地方社会的,因此在少数民族内部难以形成一个完整的民族社会实体。在这种情况下,部分学者认为“本民族内部事务已不复存在”[7]。然而,尽管少数民族内部难以形成完全封闭和完整的民族社会,但在边远民族地区的基层,在一定范围内还保留着相对完整的民族社会。民族宗教界人士的社会影响仍然很大,民族民间的纠纷解决机制还较为流行,如藏区的“赔命价”等等,在一定程度上与国家司法并行。犯罪人在接受国家法律制裁的同时,还要接受来自民族习惯法的处罚。彻底否认民族社会的存在,就不能解释这种“双重司法”现象存在的社会根源。只是当前的民族社会没有历史上曾经存在的民族社会那么完整和封闭,也没有民族内部政权机构的支撑,而是一种相对完整和半开放的民族民间社会。此种民族民间社会仍然为“本民族内部事务”的存在提供着供给滋养的土壤。

四、结语

“本民族内部事务”是客观存在的。现阶段,国内各民族共同因素不断增多,但民族特点和民族差异还将长期存在。只要民族间的差异性尚存,就会存在“本民族内部事务”,就会产生管理本民族内部事务的政治和法律诉求。这是一种客观事实,不能随意否认。然而,“本民族内部事务”也绝非一成不变,随着市场经济的发展和民族交往交流的增进,它与国家或地方公共事务之间的界限逐步呈现出模糊化的趋势,甚至还将呈现出一定程度的趋同性。笔者对“本民族内部事务”进行正面解读,并不是要教义化地固守其字面含义,而是从历史视角和发展视角,在社会—政治—经济结构变化发展的过程中予以动态分析。在坚持民族平等、尊重差异和包容多样的基本理念基础上,结合民族关系的发展趋势,给予“本民族内部事务”合乎历史发展和现实需要的解释。

参考文献:

[1]陈生云.宪法法人类学[M].北京:北京大学出版社,2005:555.

[2]郝时远.在实践中不断完善民族区域自治制度[N].中国民族报,2011-05-13.

[3]林耀华.民族学通论[M].北京:中央民族大学出版社,1997.

[4]潘红祥.民族自治地方自治立法权与地方立法权的科学配置与规范协调[G].湖北省法学会民族法学研究会2015年年会论文集,2015:97.

[5]中共中央文献研究室,中共西藏自治区委员会.西藏工作文献选编(1949-2005年)[M].北京:中央文献出版社,2005.

[6]许崇德.中华人民共和国宪法史(上卷)[M].福州:福建人民出版社,2005:230.

政治法律杂志范文第7篇

一、生态文明建设需要法律体系的保障

(一)构建生态文明建设法律保障体系的必要性作为当代先进文明的典型形式,生态文明已经得到了多数人的认可。然而,生态文明要想从一种价值理念转变成为一种社会现实,还需要作为桥梁的法律规范的确认、调整和推动。生态文明建设法律保障体系构建的必要性主要体现在以下方面:其一,生态文明代表了人类对于人与自然关系的重新定位,是关于自然的价值观的根本转变。这种价值观的转变必然导致对原有立法目的、原则、制度的反思和更新,从而带来整个法律体系的转变和更新,生态文明法律保障体系的构建就成为应有之义。其,生态文明也体现了人类对于经济、社会发展方式的重新认识,而经济和社会发展的转型离不开法律的规制、调整和推进。工业社会这种粗放型的高污染、高耗能的生产模式给我们的环境以及人类本身的生存都造成了严重的问题,我们不能再依靠过去那种“自我毁灭的经济”继续发展下去,瑏瑤我们需要重新建立一种包括人在内的生态系统的重新平衡。这一包容了生态系统各个构成要素的全方位、系统性变革,需要以普遍性的法律规范来统筹兼顾,协调和推进相关领域的建设。其三,作为全球普遍化的难题,生态危机的治理和生态文明的建设,需要各个国家共同努力和协同发展,其中必然要求各个国家按照国际环境条约和全球环境宣言等软法性文件,构建一套行之有效的有关生态文明建设的法律体系。其四,生态文明作为一种新的文明形态是对旧的发展模式和社会制度的一种扬弃和超越,同样也对法律人的思维方式和法学方法不可避免地产生了巨大影响。世界观和方法论的改变,需要在实在法体系中得到体现。构建一种能够更好地体现主客一体化(心物一体化和人与自然一体化)等生态思想,并能够更好地调整人与自然的关系的法律体系就成为一种必要。其五,生态文明所包含的制度文明本身对法律保障提出了内在需求。如前所述,生态文明不仅包括物质文明和精神文明,它还包括制度文明。没有以法制的健全和完善来保障的文明,其文明是不完整的,也是难以长久的。生态文明建设的法律保障体系作为生态文明的必然组成部分,不仅关系到我国生态文明和法治社会建设的成功与否,还关系着我们民族的未来和中国特色社会主义宏伟蓝图的实现。这样的一种法律体系将成为调整经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面协同发展中生态相关问题的制度关键,也成为扭转当前生态环境恶化、生态系统退化和生态文明建设滞后的制度保障。可以说,生态文明建设法律体系的构建,正是为了以一种规范调整的方式协调和解决我国在生产发展和社会进步中出现的生态难题,同时为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定相关的制度基础。

(二)生态文明建设需要现有法律保障体系的创新无论我们过去是否明确提出了生态文明建设这一概念,但环境和资源保护立法的发展在实际上都在一定程度上起着促进和保障生态文明建设的作用,都在促使我们的社会向生态文明社会迈进。例如在我国的《宪法》第26条第1款就明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这可以看做是生态文明建设法律保障体系的基本依据。而且我国也制定了一大批污染防治和资源保护的法律,包括大气、水、海洋、固体废物、噪声、放射性等污染防治的法律,土地、森林、草原、水资源、矿产、煤炭、海域等资源保护的法律。然而,由于这些法律不是在明确的生态文明理念的指导下制定的,山、水、林、田、湖缺乏一体性的规制系统,条块分割、左右掣肘、上下脱节,立法不全,执法不严、监督不力,导致我国的生态环境持续恶化。要下决心扭转这种状况,就必须根据生态文明的理念和现实的需要,创新法律保障体系、原则、制度和措施,为生态文明建设提供有力的法律保障。

二、我国生态文明建设法律保障体系的现状及问题

自党的十一届三中全会以来,我国走向了一条改革开放、建立法治国家的道路。有关环境保护的立法作为生态文明建设法律保障体系的一个重要组成部分,在过去35年中得到了长足的发展,成为各部门法中发展最快的法律部门。除了1979年9月制定颁布后经两次修订的《中华人民共和国环境保护法》这部综合性的环境保护立法外,各方面的立法已形成了一个相对完整的环境法律体系。具体表现在:第一,污染防治的立法涵盖面日益拓展。污染防治法是环境保护法中非常重要的一个组成部分,它是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的活动实施控制,达到保护生活环境和生态环境,进而保护人体健康和财产安全目的而制定的同类法律规范的总称。目前,我国制定的污染防治法的涵盖范围已经相当广泛,包括了大气、水、海洋、噪声、放射性、固体废物等污染的防治法律、法规,同时还有针对化学品安全、农药使用、电磁辐射等控制和管理的行政法规和部门规章以及相关的环境标准。第,资源保护的立法得到全面发展。自然资源法在我国一直被视为是经济法学的范畴,但是,这并不妨碍在自然资源立法中增加资源保护的重要内容。随着可持续发展观念在我国的进一步传播和影响的扩大,自然资源立法中出现了越来越多的侧重于资源可持续利用、资源保护的内容。目前,我国已制定有森林、草原、渔业、矿产、土地、海域、水、煤炭等自然资源开发利用的法律、法规。在20世纪90年代末期直至21世纪初期我国的环境与资源立法修订热潮中,这些资源立法大多进行了修订,修订的主要内容就是更加注重资源的合理利用和保护、恢复原状,这样就使得自然资源法在性质上具有了环境法的特征,成为环境法的一个有机组成部分。第三,生态保护的立法正趋于健全。一般认为,生态保护立法所确立的保护对象,应当包括自然区域和生物多样性的保护。因此,我国生态保护法律也主要包括自然区域的法律保护和生物多样性的法律保护方面,主要内容涉及到地域环境保护(如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、河流湖泊、自然文化遗迹以及景观舒适度保护等)和野生生物保护。这方面的立法自20世纪90年代得到迅速发展,陆续颁布了《野生动物保护法》及其两个实施条例、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区条例》、《水土保持法》及其实施条例、《野生植物保护条例》、《植物新品种保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《风景名胜区条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等法律、法规。第四,特别方面立法得到加强。除了从环境要素的分类方面的立法得到发展外,也有一些根据特别方面的需要而制定的法律。这些法律,既具有一定的综合性,又具有一定的特殊性,他们不同于综合性的环境保护法,也不同于对某一环境要素进行保护的法律。这些立法包括:《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《中国人民解放军环境保护条例》、《中国人民解放军环境影响评价条例》,等等。第五,其他相关立法得到“绿化”。除了上述专门的环境立法外,近年来,我国还有一些其他的立法开始规定环境保护的内容。1997年的《中华人民共和国刑法》专列一节规定了“破坏环境资源保护罪”,并在其他章节规定了环境监管失职罪。《乡镇企业法》有多条规定涉及到环境和资源保护,《农业法》也专设一章“农业资源与农业环境保护”,规定“发展农业必须合理利用资源,保护和改善生态环境”。瑏瑥2007年3月16日颁布的《中华人民共和国物权法》,没有采用传统的“物”的概念,突破了“有体物”的范畴,将空间权、资源利用权规定为物权类型,将其纳入物权法的调整范围,特别明确规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”瑏瑦。2009年12月26日颁布的《中华人民共和国侵权责任法》专设一章“环境污染侵权责任”,对环境污染侵权责任的构成、因果关系的认定、举证责任、多人侵权责任的分配等作出了不同于普通侵权责任的规定,体现了环境侵权责任强化的趋势。

而且相关立法的绿化还有进一步加强的趋势。我国上述环境保护法律体系的构建虽然为我国的环境保护提供了相当的法律保障,在我国30多年的高速经济发展、GDP增长70多倍的情况下,生态环境没有毁灭性的崩溃、以人均期望寿命为主要标志的国民健康指标仍不断提高。然而,也毋庸讳言,我国的环境状况30多年来一直呈恶化趋势,大气和水体主要污染物的排放总量远超环境容量,酸雨面积不断扩大,灰霾遮蔽半个中国;江河湖海污染,使得一些地方守着大河没水喝;全国土壤污染物总的超标率超过16%,使得一些地方的居民守着稻田没米吃;生态破坏使得水土严重流失,沙尘天气增多,一些动植物灭绝或者濒于灭绝。这种情况的出现,虽然不能完全归因于法治,甚至主要不是立法的原因,但如果有一套完备的在生态文明理念指导下制定的严密、科学、高效的法律保障体系,无疑对环境的保护和改善会起到促进作用,对环境状况的恶化会起到阻遏作用。反思我国现有生态文明建设保障的立法,主要存在下列问题:

(一)未能从生态系统整体性的理念出发构建环境保护的基本法生态系统的整体性,要求保护生态系统的立法必须有一个对相关社会关系进行综合调整的法律。我国的《环境保护法》虽然一直被学界称为环境保护的基本法,但无论从其制定程序还是其内容以及其在整个法律体系的地位来看,都无法认定其是一部环境保护的基本法。首先,从制定的程序来看,根据《立法法》的规定,只有全国人民代表大会制定的法律才能够称为基本法瑏瑩,而《环境保护法》,无论是制定还是修订,都是由全国人民代表大会常务委员会通过的,它与其它污染防治、资源保护的法律,在制定和通过的程序方面,没有任何区别,对其它单行的立法也难以起到统摄作用。其次,从其内容来看,如果作为一部基本法,应当将污染防治、资源开发利用和生态保护一视同仁,但从现行的《环境保护法》的内容来看,虽然其中有一章“保护和改善环境”,但其条文非常空洞,缺乏具体的制度和措施,对违反规定者也没有规定法律责任,在实际上是把资源和生态保护虚化起来了,《环境保护法》实际上成了一部污染防治的牵头法。最后,从法律部门的分类来说,也是将污染防治和资源与生态保护相割裂的。最典型的就是全国人大在2011年3月宣布已经建成的中国特色法律体系当中,环境与资源保护的法律不仅没有成为独立的法律部门,反而被进一步肢解,污染防治法被划入了行政法,有关资源和生态保护的法律被划入了经济法。这种割裂,反映的思维和理念是没有把生态环境作为一个整体来看待,而是把各环境要素分别对待,污染防治与生态保护可以分别存在。这种认识和做法非常不利于对生态环境的综合与系统地保护。

(二)未能根据生态系统物物相关律的要求构筑完整的生态文明保障法律体系生态系统的物物相关律揭示了生态系统的各个组成部分之间存在着相互联系、相互制约、彼此依存的关系,改变其中的一个部分,必然会对其它部分产生直接或间接的影响,这一规律不仅影响到对各环境要素的保护,而且也直接关系到污染防治与资源开发利用和生态保护之间、化学物质和放射性物质等的生产和使用与人体健康和生态保护之间复杂关系的调整。这就需要构筑起一个包含污染防治、资源开发、生态保护紧密联系的法律保障系统,而现有的各方面立法却是割裂的、分散的、脱节的。水资源管理与水污染防治不仅有不同的立法,而且分属不同的部门管理,管水质的不管水量,管水量的无权管水质;陆生野生动物与水生野生动物也是有不同的立法,同一个两栖动物,在水里和在岸上,可以由不同的部门来管理;同一种野生植物,长在林地里和长在草原上或其他土地上,也是由不同的部门来管理;同是湿地,却要有七八个部门进行不同的管理。这样建立起来的法律体系必然是七零八落的。尽管学者们在研究时,会把各种不同的立法拉在一起组成一个比较完整的法律体系,但在实践中,山水林田湖和污染防治、有毒有害物质的管理立法都各自属于不同的体系,无法构成一个系统完整的生态文明保障法律体系。

(三)未能根据良性持续理念对环境立法基本原则进行适时调整生态文明建设的良性持续理念可以指导正确地解决环境保护与经济发展、当前与长远、当代人与后代人的关系。我国三十多年来在环境立法中一直贯彻的是协调发展原则,以防为主、防治结合原则,谁污染谁治理、谁开发谁保护原则。瑐瑠就协调发展原则来说,愿望是好的,考虑了过去我国一大穷的现实,但实际的结果是,环境保护永远协调不过经济发展,最后仍然走的是经济优先,先污染后治理这样一条发达国家走过的老路。如果说在30多年前中国经济还特别落后、温饱问题没有解决的情况下实行这一原则还有其合理性的话,那么在中国GDP总量跃居全球第,人均GDP也超过5000美元的情况下还坚持环境保护与经济社会发展相协调或者经济社会发展与环境保护相协调的原则,则着实不合时宜了。就预防为主、防治结合原则来说,本来应当强调的是预防,但在实际上,防治结合为末端治理留下了缺口,使得预防经常落空,治理也难以投入。就“谁污染谁治理”原则来说,其本来来自于国外的“污染者付费原则”,但随着时代的发展,如果仅仅是治理,已经难以解决环境污染和生态破坏问题。有的是企业最后倒闭,无钱治理;有的是环境污染和破坏,根本无法治理和恢复。在这种情况下,就必须有一种新的原则和机制加以代替。所以,为了保障生态文明建设需要对环境法的基本原则进行更新,发展和增加新的基本原则,并根据这些原则,创立保证原则实现的法律制度。2014年4月24日新修订的《环境保护法》已经作出了一些改变,明确提出了“保护优先”、“损害担责”原则,可以说是向真正的生态文明立法迈进了一大步,但要在各立法中加以贯彻,还要有一个相当长的过程。

(四)未能按照生态系统综合管理的方法构建起系统的法律制度之网综合生态系统管理(IEM,integratedecosystemmanagement),是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法,它要求综合对待生态系统的各组成成分,综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值,综合采用多学科的知识和方法,综合运用行政的、市场的和社会的调整机制,综合协调环境侵权责任与相关行政法律责任及刑事法律责任之间的关系并适用各种侵权责任方式瑐瑡,从而解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题,以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益,实现人与自然的和谐共处。瑐瑢这一方法是目前世界各国环境资源管理实践中卓有成效的管理方法。按照这一方法进行生态文明建设立法,就需要综合运用社会的、经济的、行政的、法律的各种手段,并且要考虑各种环境要素相互联系性,建立起相互协调一致和衔接的管理制度,构成一个法律制度之网。然而,我国目前的环境立法,污染防治立法与生态保护立法相脱节,比如水污染物排放许可制度与取水许可制度互不联系,水土保持制度与林木采伐许可制度缺乏连接,湿地保护与用水调水制度和污染防治制度相分离,等等,尚未建立起山水林田湖一体化的法律制度,从而大大降低了生态文明建设立法的效能。

三、生态文明建设法律保障体系的构建

生态文明建设的法律保障体系,应当在科学发展观的指导下,根据生态文明理念、生态基本规律和环境要素总体演化规律的要求加以创设。其基本内容包括确立基本原则、构筑体系框架、建立基本制度。

(一)生态文明建设法律保障体系的构建原则

生态文明建设法律保障体系的构建必须依循一定的原则作为其基本根据和核心精神。具体而言,应当遵循生态优先、不得恶化、生态民主、共同责任来构建。

1.生态优先原则。法是获取或减损利益的方式,是利益确认、衡平与维护的规范化途径。经济发展与生态保护的关系在法学的语境下可以转化为经济利益与生态利益的关系。从根本上看,两种利益同质同源,共生共进。“同质同源”是指两种利益的冲突态势源自人类欲求无限性与环境资源有限性之间的紧张关系;“共生共进”是指两种利益共同反映出生态系统服务功能瑐瑤的多样性,者均具有正当性质,不可偏废。然而,经济利益与生态利益有时并不是完全一致的,有时甚至是严重冲突的。这时就有一个谁先谁后、取谁舍谁的问题。法律在解决这种冲突时,如果不能给出具体规则的话,最起码要给出一个解决冲突的原则。这就是环境法的基本原则。而生态优先原则就是指当经济利益和生态利益在经济社会发展过程中产生冲突时,生态利益应居于优先地位。这可以说是对长期以来所实行的“协调发展原则”的扬弃。改革开放30多年来,我国在解决环境保护与经济发展关系方面,无论是学者的解读还是官员的报告,都认为存在一个协调发展原则。我国2014年4月24日修订后颁布的《环境保护法》通过立法规定,打破了这一误解。《环境保护法》第4条第2款规定“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,使经济社会发展与环境保护相协调。”从这一规定来看,“经济社会发展与环境保护相协调”应当是国家采取一系列政策和措施后所要达到的目标和效果,而不是要根据“协调发展”的要求来解决环境保护与经济社会发展的关系。这一理解由《环境保护法》第5条关于“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”的规定给予了注解。“保护优先”目前还没有官方的解释,就其字面来看,可以有以下三种解释:一是保护相对于开发利用来说,保护优先于开发利用,这一般是指自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域;是保护相对于污染治理来说,保护优先于污染治理,先保护好未污染的,有条件再去治理;三是保护相对于恢复和改善来说,保护优先于恢复和改善。从目前来看,保护优先主要适用于第一种情况。但无论如何,这一原则都还不是解决经济社会发展与环境保护关系的完整原则。完整的处理环境保护与经济社会发展的原则应当是生态优先原则或者是环境优先原则。这一原则是指,当经济社会发展与生态环境保护产生不可调和的矛盾,者不能兼顾时,应当把生态环境保护放在优先地位,使经济发展让位于生态环境保护。这一原则的确立取决于利益衡量的两项基本准则:其一,利益损失最小化,生态利益的易受损性决定了其必须优先;其,紧缺利益优位,生态利益的稀缺性决定了其必须优先。确立这一原则也是“负载有额律”这一生态基本规律的必然要求。根据负载有额律,任何一个生态系统的环境容量(包括环境的自净能力和资源的承载能力)都是有限度的,如果人类向环境排放的污染物在环境容量以内,生态系统就可以通过其自净能力将其消纳;如果人类开发利用自然资源的限度在自然资源的供给能力以内,资源的承载能力就不会被破坏。因此,负载有额律要求人类向环境排放的污染物控制在生态系统环境容量以内,对自然资源的开发利用控制在资源的承载力以内。那么,人类在进行开发建设活动、利用自然资源时,要想实现可持续发展,就必须首先考虑生态系统的环境容量限度,从而在法律上导致生态优先原则的产生。从实践层面来说,是经济优先、生态与经济并重,还是生态优先,也取决于社会经济发展的阶段。当一个社会尚未解决温饱问题,经济优先往往占上风;当温饱基本解决,社会有一定能力解决环境问题时,往往采取并重原则;当进入小康社会以后,衣食已经不是人们的主要关注点,环境的舒适和人体的健康成为大家的追求,往往就开始实行生态优先。就国际经验来看,发达国家在人均GDP达到5000美元以上时,开始进行经济发展转型,在环境保护方面会采取更严格的法律措施,法律原则也开始实行环境优先或者生态优先原则。我国的人均GDP已经超过5000美元,像北京、上海等城市人均GDP已经超过一万美元,如果还不实行生态优先原则,就将使我们错过挽救生态危机的最后机遇。

2.不得恶化原则。“目的是全部法律的创造者。”瑐瑦保护环境是环境法的直接目的,保障人体健康则属于最终目的。环境保护以环境质量(生态承载力瑐瑨)为衡量尺度,人体健康保障以健康状况(生理和心理指标)为衡量尺度。实际上,“保护”或“保障”不仅仅带有“维持”的消极意味,还蕴含着“改善”或“提高”的积极取向。因而,上述目的可以进一步分解为两个层次:第一层次,环境质量不得受损,健康水平不得下降;第层次,环境质量得以改善,健康水平得以提高。环境保护法这种目的的实现,需要一个“不得恶化原则”加以保障。不得恶化原则是指在经济社会发展过程中,任何一个地方的环境质量不得劣于保护该环境的立法生效前的质量水平。这一原则是对“达标合法原则”的修正。我国环境立法长期以来贯彻的一条原则就是“达标合法原则”,也就是说,一个排污单位,只要排污符合污染物排放标准,就属于合法排污,甚至排污只有浓度标准,而没有总量标准。在这种情况下,无论排污多少,无论所在区域环境容量多大,都不会受到行政处罚。对于一个区域的环境质量来说,只要污染物不超过该区域适用的环境质量标准,所在区域人民政府就算完成了任务,也就是合法的。比如空气质量,只要达到级标准,就属于达标,就合法了。问题是一些区域目前的空气质量可能经常是一级,距级还有很大的排污空间。那么,如果没有不得恶化原则,这些地区只要不让环境恶化到超过级,就不违法。这显然是与环境立法和建设生态文明的宗旨相悖的。立法的目的是保护和改善环境,好的环境不能变坏,坏的环境要改善。因而,不得恶化原则也就应当成为生态文明建设法律保障体系的构建原则。

3.生态民主原则。生态环境保护领域的价值多元性、利益冲突性和科学技术性决定了环境法律问题的破解必须建立在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上。与此相适应,一系列渗透平等、信任、理解、包容、尊重、合作诸要素的程序性配置应得以构建并逐步细化。反映在法律规范上,就是生态民主原则。它是指社会公众有权参与生态环境政策与法律制定、决策和管理过程并获得有关生态环境信息、表达环境诉求、监督法律实施和在受到侵害后得到法律救济的准则,是对公众参与原则的进一步深化。生态民主原则的确立必须准确认知各参与方的法律角色。专业人士应立足专长做出客观中立的事实判断;普通大众会基于各自立场表达凝聚利益诉求的价值判断;社会团体可基于专业技能和公益宗旨分别发挥事实和价值判断的功能。相应地,行政机关需为各主体建立多元参与渠道和平台,并综合考量相关事实与价值判断给出最优方案。近年来环境群体性事件频发仍使得生态文明法治建设更为迫切,生态民主原则的确立将为生态文明建设提供保障。

4.共同责任原则。环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性以及因果关系证明的困难性,从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映在法律原则上,就是“共同责任原则”。该原则是指,环境污染或生态破坏的法律责任应当由从事该行为和从该行为中得到利益者共同承担的准则,它是对损害者付费原则的进一步充实和完善。共同责任原则的确立必须把握好四个次级原则的具体内涵。其中,损害者付费原则是指损害环境造成的损失及治理费用应当由损害者承担;集体负担原则是指在损害者难以确定的情形下,应当由造成同一损害类型的损害者全体负担防治、处理及费用的支付;共同负担原则是指在损害类型或损害者范围难以确定的情形下,应当由受损害影响的社会共同体瑑瑤负担有关费用;受益者补偿原则是指从环境损害避免或者减轻措施得到利益者应当给予为此付出代价者一定利益填补的规范。这四个次级原则将环境保护的义务和责任进一步明确化,把环境的损害、保护环境的付出、环境利益的获得结合在一起,通盘考虑责任的负担,反映了生态文明法治建设全民动员的客观需求与责任负担的内在逻辑一致性。在上述基本原则中,“生态优先”为保护与发展的关系确定战略定位,“不得恶化”为人类行为对环境的影响划定底线,“生态民主”为环境保护提供基本途径和力量,“共同责任”为环境保护责任的负担提供准则。前两项原则属于目的性原则,后两项原则属于手段性原则。四项原则相互联接和配合,共同组成生态文明建设法律保障体系的构建原则体系。

(二)生态文明建设法律保障体系框架的构成

在科学发展观指导下的生态文明建设,其法律保障体系需要建立在生态文明理念、生态规律、生态道德的基础之上。其法律体系框架起码应当包括生态文明建设基本法、污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、能源法、气候变化法、专项环境管理制度法等七大部分。

1.生态文明建设基本法。在我国的现有环境法律体系中,学者们普遍认为存在一个“环境保护基本法”,也就是《中华人民共和国环境保护法》。但在实际上,该法缺乏环境基本法的品格,许多管理部门都将其视作污染防治的牵头法律。在生态文明建设作为国家建设五大战略重要组成部分的情况下,应当考虑制定通过程序更高、涵括范围更广、适应性更强的“生态文明建设基本法”。这一法律,在立法程序上,应当由全国人民代表大会通过;在立法涉及范围上,应当涵括污染防治、生态保护、资源保护、能源利用、气候变化等有关生态文明的各个方面;在立法内容上,应当确立其属于理念法,只规定生态文明建设的战略目标、基本原则、基本制度,并确立政府、企业、社会、公民个人的在生态文明建设方面的基本权利和义务,不需要规定具体的制度和措施。这一立法,在生态文明建设整个法律体系中应当具有统领性、纲领性与指导性地位。

2.污染防治法。污染防治法是环境污染瑑瑦预防和治理领域有关法律规范的总称。污染防治法内部具有污染介质与污染因子两个基本划分标准。根据污染介质不同,污染防治法可以划分为大气污染防治法、水(包括河流、湖泊等地表水与地下水等)污染防治法、土壤污染防治法和海洋污染防治法四大子类型;根据污染因子不同,污染防治法则可以划分为固体废物污染、化学物质污染等物质性污染防治法和放射性污染(包括核污染等)、噪声污染、电磁辐射污染、光污染、振动污染等能量性污染防治法两大子类型。从现实层面看,土壤污染防治法、核污染防治法、电磁污染防治法、化学品管理法、光污染防治法等亟待起草制定,《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》亟需修订与完善。

3.自然资源保护法。自然资源保护法是自然资源开发、利用、管理和保护领域有关法律规范的总称。根据自然资源固有属性不同,自然资源保护法内部可以划分为可再生资源(包括土地资源、水资源、海洋资源、森林资源、草原资源、渔业资源、气候资源、地热资源等)保护法和不可再生资源(主要是各种矿产资源)保护法两大子类型。从现实层面看,土地资源保护法、水资源保护法、森林资源保护法、气候资源保护法等亟待根据生态文明建设的要求制定、修订与完善。

4.生态保护法。生态保护法是生物多样性保护领域有关法律规范的总称。生态保护法内部以生物多样性层次不同为主要标准,可以划分为野生动植物保护法(针对物种多样性)、转基因生物安全保护法(针对遗传多样性)和特定自然区域(包括自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、国家公园、湿地、海域、海岛、饮用水水源保护区、城市景观与绿地、基本农田等)保护法(针对生态系统多样性)三大子类型。与此同时,根据特定生态破坏瑒瑢问题应对方法不同,生态保护法还可以划分为水土保持法、防沙治沙法、退耕还林还草法等子类型。从现实层面看,自然保护区法、转基因生物安全法、自然遗迹保护法、人文遗迹保护法、国家公园法、湿地保护法、生态红线划定和管理条例等亟待起草和制定,使生态保护法律体系尽快健全起来。

5.能源法。能源法是调整在能源开发、利用、管理过程中产生的社会关系的法律规范的总称。本来能源法可以单独成为一个体系,它与环境法虽有联系,但其在法律原则、管理制度、理论基础方面也有许多不同,但如果从生态文明建设的角度来看,将其纳入生态文明建设的法律保障体系却是非常合适的。因为能源的开发、利用、管理每一个方面都与生态保护密切相连。能源的开发会扰动原有的生态系统,甚至破坏生态平衡;能源的利用会改变原有生态系统的能量流动,直接影响到生态系统;能源的节约和新能源的开发和利用会非常有利于生态保护和减少污染。从根本上说,能源革命是生态文明建设的重要保障之一。没有能源革命的成功,生态文明建设最终也会落空。因此,能源法应当和必须成为生态文明建设法律保障体系的重要组成部分。能源法可以由能源基本法、节约能源法、石油法、煤炭法、天然气法、电力法、原子能法、可再生能源法等法律所组成。目前我国最亟需的是出台能源基本法、原子能法、石油和天然气法。

6.气候变化法。适宜的气候是人类和其他生物生存的必要条件。气候的改变必然影响亿万年来所形成的地球生态系统,甚至会危及人类的正常生存和生活。工业革命以来,由于人类活动的加剧,向环境中排放了大量的温室气体,导致地球呈现出升温趋势。为了应对全球气温上升所导致的气候变化,国际社会制定了《气候变化框架公约》、《京都议定书》等国际法律文件。我国作为温室气体排放大国,在全球应对气候变化进程中有着举足轻重的地位,同时也面临着温室气体减排、应对气候变化的巨大挑战。如果不能把气候变化限定在一定的范围内,就不可能保持基本的生态平衡,也就不可能有起码的生态文明。因此,将应对气候变化法纳入生态文明建设的法律保障体系,是十分必要的,也是可行的。气候变化法作为调整在减缓和适应气候的变化过程中所产生的社会关系的法规范的总称,与环境保护法、自然资源法、能源法、防灾减灾法等法律,都有着密切的关系。其立法应当包括气候变化基本法、气候变化减缓法、气候变化适应法等。我国目前最亟需的是要制定气候变化基本法或者称为应对气候变化法。

7.专项环境管理制度法。它是专门调整某一特定方面环境管理关系法律规范的总称。这些立法既具有一定的综合性,又有特别具体的适用范围。其目的是为了把有关立法中规定的法律制度具体化。现行我国有关生态文明建设的法律中最典型的专项环境管理制度法有:《环境影响评价法》、《建设项目环境管理条例》、《规划环境影响评价条例》、《中国人民解放军环境保护条例》、《中国人民解放军环境影响评价条例》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》。这方面需要制定的法律法规很多,今后需要制定的相关法律法规包括:《环境教育法》、《环境信息公开条例》、《公众参与环境保护条例》、《环境监测条例》、《环境标准条例》、《排污许可证条例》、《环境监察条例》、《环境税法》、《环境纠纷处理法》、《环境责任法》等法律法规。上述生态文明建设法律保障体系的各个组成部分之间,应当构成一个完整的法律体系。其体系的构建要达到两个统一:一是独立性与融合性的统一。虽然彼此间具有相对独立性,但基于环境、资源(能源)与生态的重叠性,预防、开发、利用、管理与治理行为的连贯性,生产、流通与消费领域的延续性,生态文明建设法律体系基本框架的各组成部分之间与组成部分的各子类型之间具有共通的内容,表现出一定程度的融合性;二是稳定性与开放性的统一。虽然基础和主干部分具有相对稳定性,但基于生态文明法治建设总体目标与阶段性要求的纵深性,环境、资源(能源)与生态问题演变的复杂性,环境政策与法律制度工具的可更新性,生态文明建设法律体系基本框架的各组成部分和组成部分的各子类型可以吸纳新的内容,表现出相当程度的开放性。由此观之,独立性与稳定性是生态文明建设法律体系的基本保障,而融合性与开放性则是生态文明建设法律体系不断发展与演进的内在驱动力。

(三)生态文明建设法律保障体系的基本制度构建生态文明建设法律体系必须以一系列较为成型且彼此联结的法律制度作为其基本立足点。这些法律制度可以大体上划分为预防性制度、管控性制度和救济性制度三大类别。

1.预防性法律制度。预防性法律制度是主要作用于环境污染、生态破坏预防领域的法律制度,主要包括生态规划、环境影响评价与环境风险评估、环境标准、环境信息公开制度四项。(1)生态规划制度。生态规划是指根据国家或者特定地区的生态条件、环境资源状况和社会经济发展需要等因素,对一定时间和空间内生态环境保护目标、自然资源开发利用程度等事项做出的总体部署与安排。生态规划制度的建立和实施,可以最充分地体现生态文明理念的同构性、整体性。依据规划对象不同,生态规划可以划分为综合性规划和专业性规划。其中,综合性规划需要立足于较广时空范围内多重目标的实现并进行复杂利益横平,典型的有国土空间开发(主体功能区)规划;专业性规划的目标则相对具体,聚焦于某一特定环境保护领域,如污染防治专项规划、生态保护专项规划等。(2)环境影响评价与环境风险评估制度。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法和制度。依据评价对象不同,环境影响评价可以划分为规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。其中,规划环境影响评价的对象又可以细分为综合性规划与专项规划;建设项目环境影响评价的对象则以环境敏感区为主要划分标准。环境风险评估是指对开发、利用生态环境和资源等行为可能带来的环境风险瑒瑨进行分析、预测和评估,提出符合成本效益分析的对策和措施,进行相应风险管理的方法和制度。从国际环境法的视角看,环境风险评估主要适用于转基因生物安全、化学品的研发和生产使用、气候变化应对等领域。(3)环境标准制度。环境标准是指为防治环境污染,维护生态平衡和保护人体健康,针对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求,由环境保护行政主管部门按照法定程序制定并以特定形式的行政规范性文件。依据标准级别不同,环境标准可以划分为国家、地方两级。部级包括国家环境标准和行业环境保护标准,地方级是指地方环境标准;依据标准类型不同,环境标准又可以划分为环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准和环境标准样品标准。(4)环境信息公开制度。环境信息公开是指掌握环境信息的主体依据法定程序和形式将环境信息提供给有关信息需求方的行为或过程。环境信息公开制度的建立和发展,是生态文明建设中生态民主发展的需要。没有环境信息公开,就不可能有真正的公众对环境保护的参与;缺乏知情权、参与权,也就不可能有真正的生态民主;没有生态民主,也很难说有真正的生态文明。因此可以说,信息公开既是生态文明的体现,也是生态文明建设的前提条件之一。依据信息公开主体不同,环境信息公开可以划分为政府环境信息公开和企业环境信息公开瑓瑣;依据信息公开方式不同,环境信息公开可以划分为主动环境信息公开和依申请环境信息公开;依据信息公开程度不同,环境信息公开还可以划分为全部环境信息公开和部分环境信息公开。环境信息公开制度的完善应立足于环境信息公开适用范围的扩展、突发环境事件信息公开的补正、环境信息公开失当法律责任的充实等方面。

2.管控性法律制度。管控性法律制度是主要作用于环境污染、生态破坏管理和控制领域的法律制度,主要包括生态权属与生态许可、生态总量控制、经济调控制度。(1)生态权属与生态许可制度。生态权属是指环境容量和自然资源的所有权、使用权、监管权等财产性权利(力)的归属。依据权利客体不同,生态权属可以划分为环境容量权属和自然资源权属;依据权利性质不同,生态权属可以划分为生态所有权权属、生态使用权权属、生态监管权权属等。生态许可是指经从事污染物排放、自然资源开发利用等可能对生态环境造成污染或破坏行为的行为人申请,有权的行政主管机关依据法定程序和形式进行审查,并通过颁发许可证的方式对有关事项予以准许、限制或禁止的活动。依据许可内容不同,生态许可可以划分为污染物排放许可、自然资源开发利用许可等;依据许可角度不同,生态许可还可以划分为对象许可、用途许可、时限许可、范围许可、方式许可等。生态权属制度亟待从立法理念和制度设计层面进行宏观塑造和微观构建。(2)生态总量控制制度。生态总量控制是指在特定时期内,综合经济、技术、社会等条件,采取限定污染物排放量、自然资源开发利用量等指标,从而将环境污染水平和生态破坏程度控制在环境容量和生态承载力容许范围内而实行的管理方法及其措施。这一制度的确立和实施是生态系统“负载有额律”的具体体现。依据控制对象不同,生态总量控制可以划分为污染物排放总量控制和自然资源开发利用总量控制。生态总量控制制度的完善应立足于扩展污染物排放总量控制适用领域、细化总量与浓度控制衔接机制、划定生态保护红线、建立资源环境承载能力监测预警机制等方面。(3)生态经济调控制度。生态经济调控是指运用经济手段激励生态环境与资源保护行为或者抑制环境污染和生态破坏行为的方法和措施的总称,具有比较显著的间接管控性。依据调控目的不同,生态经济调控可以大体划分为激励性生态经济调控和抑制性生态经济调控。宏观而言,生态经济调控包括财政援助、税收、收费、信贷、担保、押金、基金等具体手段。其中,环境资源税费和排污权交易瑔瑡等是较为核心的生态经济调控方式。

政治法律杂志范文第8篇

……而各国之所以富强者,实由于实行宪法,取决公论,君民一体,呼吸相通,博采众长,明定权限,以及筹备财用,经画政务,无不公之于黎庶。又兼各国相师,变通尽利,政通民和,有由来矣。时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。但目前规制未备,民智未开,若操切从事,徒饰空文,何以对国民而昭大信?故廓清积弊,明定责成,必从官制入手。亟应先将官制分别议定,次第更张。并将各项法律详慎厘订,而又广兴教育,清理财政,整顿武备,普设巡警,使绅民明晰国政,以预备立宪基础。著内外臣工,切实振兴,力求成效。俟数年后规模粗具,查看情形,参用各国成法,妥议立宪实行期限,再行宣布天下。视进步之迟速,定期限之远近。……

此谕一,有人欢呼,有人抗议,内外评价不一(1906年《东方杂志》之“临时增刊”有两个专栏——“舆论一斑”和“外论选译”,对此有详尽介绍)。而当我们在时隔一百多年后回顾这段历史时,无论如何,可能谁都无法否认其对于清末立宪活动所具有的总纲性意义。在实际上,为“仿行宪政”,为“以预备立宪基础”,该谕旨颁布后,特别是在1907年,又相继颁布若干上谕。比如:将原来的考察政治馆“著即改为宪政编查馆”(光绪三十三年七月初五日上谕);因“上下议院一时未能成立”。故“亟宜设资政院,以立议院基础”(光绪三十三年八月十三日上谕)。而在光绪三十三年八月二十三日,一日之间甚至连续两项上谕。一是重申“先设资政院,以立议院基础”,强调“非教育普及,则民智何由启发?非地方自治,则人才无从历练。至教育宗旨,必以忠君爱国、屏除邪说为归,自治法规必以选举贤能、力谋公益为主。著学部通筹普及善法,编辑精要课本,以便通行。并著民政部妥拟自治章程。”另一是“著在京各部院、在外各省督抚,迅即将君主立宪国政体,博考各国成案,慎选各人论说,督率所选各员分班切实研究。务期宗旨纯正,事理明通”。

“钦奉”上述谕旨,便有了若干具体的宪政措施,这被汇集于“光绪新法令”中,作为“宪政”类,顺理成章位列十三类法令之首。它们依次是:

(1)光绪三十四年六月初十日(1908年7月8日)的“资政院奏拟订资政院院章折”,并附拟成的“资政院院章”第一章总纲、第二章选举。

(2)光绪三十四年六月二十四日(1908年7月22日)的“宪政编查馆会奏各省咨议局章程及案语并选举章程折”,并附拟成的共12章62条并加有案语的“咨议局章程”,及共8章115条的“咨议局议员选举章程”。同时,还附“宪政编查馆通咨各省设咨议局筹办处文”和“宪政编查馆通咨各省咨议局预算决算办法文”。

(3)光绪三十四年八月初一日(1908年8月27日)的“宪政编查馆会奏遵拟宪法大纲暨议院选举各法并逐年应行筹备事宜折”,并附“宪法大纲”、“议院法要领”、“选举法要领”,及“议院未开以前逐年筹备事宜”。

(4)光绪三十四年十二月十一日(1909年1月2日)的“宪政编查馆会奏遵设专科考核议院未开以前逐年应行筹备事宜酌拟章程折”,并附共六条的“设立考核专科章程”。

(5)光绪三十四年十二月初十日(1909年1月1日)的“民政部奏调查户口章程折”,并附拟成的共11章40条的“调查户口章程”。

(6)光绪三十四年十二月初一日(1908年12月23日)的“度支部奏遵拟清理财政章程折”。

(7)光绪三十四年十二月十五日(1909年1月6日)的“宪政编查馆奏核议清理财政章程酌加增订折”,并附共8章35条的“清理财政章程”。

(8)光绪三十四年十二月二十七日(1909年1月18日)的“宪政编查馆奏核议城、镇、乡地方自治章程并另议选举章程折”,并附共9章112条的“城、镇、乡地方自治章程”,及共6章81条的“城、镇、乡地方自治选举章程”。

(9)光绪三十四年十二月二十八日(1909年1月19日)的“学部奏编辑国民必读课本简易识字课本大概情形折”。

光绪三十四年十月二十一日(1908年11月14日),光绪皇帝驾崩。翌日,慈禧太后的生命也走到了尽头。因此,第(4)项及其后五项的奏折和法规、章程出台时,在位的已是年仅三岁的宣统皇帝溥仪(于光绪三十四年十一月初九日即位),时任监国、摄政王的是幼主之父、光绪帝之弟、醇亲王载沣。因“宣统”年号启用于已酉正月初一,即西元1909年1月22日,因此它们仍属于“光绪新法令”。

上述九方面是否涵盖了光绪朝最后八年新政中的所有“宪政”,抑或所有这些法规、章程纳入“宪政”是否均为妥当,这可能都有待进一步的讨论。不过,这至少反映了本丛书汇编者在搜罗、汇编时的观点和思考。据现在此丛书点校本的责任编辑王兰萍编审撰写的“选题建议纲要”可知,丛书原版的汇编机构为商务印书馆编译所。此编译所设立于1902年,集研究、整理、编辑于一体,任所长的先后有蔡元培、张元济等。诚如兰萍博士所言,将光绪朝的法令汇总并分门别类,“以部门划分法律规范本是项极其专门的研究工作,需要编辑人员具备西方法学的基本训练。”蔡元培、张元济均为中国近代教育界、出版界之创始、引领人物,思想维新,学贯中西,致力引进西学、介绍新知,在此毋庸赘言。而编译所中直接担当丛书具体汇集整理工作的职员刘崇杰、王我臧、陶宝霖等,皆有留学日本接受新学熏陶的经历。

刘崇杰,福建人。光绪三十二年(1906年)毕业于日本早稻田大学政治经济科,获政学士。那时早大的政治经济科,所学并非今日所谓“政治经济学”,而是广泛涉及政治学、经济学、法学、史学等领域,其中,法学课程包括国法学、法学通论、日本宪法与行政法、民法要论、刑法、行政法、商法要论等[1](P.59),几乎涵盖了我们现在所说的“法学主干课”的一大半。他毕业回国后,曾任福建法政学堂监督兼教务长、教育部福建学务视察员等职,后入外交界。刘崇杰是商务印书馆清末出版的另一套主打大型丛书——《新译日本法规大全》的主要译校者。(刘崇杰不仅在该丛书24名译校者名录中位列第一,为丛书“综司厥事”,而且,因有早稻田大学留学背景,他“携稿东渡”,赴东京邀请“昔年同学分任校订”,并分别索请到时任早稻田大学总长大隈重信、学监高田早苗所写的“序”,使丛书增色不少。参见《新译日本法规大全》(点校本)第1卷之“张元济序”、“大隈重信序”、“高田早苗序”及“译校者姓名录”,何佳馨点校,商务印书馆2007年版)

王我臧,福建人,亦曾留学早稻田大学,也是《新译日本法规大全》译校者之一。回国后,他出版了《经济学各论》、《汉译日本法律经济辞典》等译著,并在《东方杂志》等期刊上发表了译(论)文若干。

陶宝霖,编译所高级职员,浙江人,是日本法政大学法政速成科第二期修业生,与汪兆铭、程树德等皆为同学,约于1905年底完成修业[1](P.53-54)。回国后,他除参与《大清法规大全》的编辑、整理之外,还出版了《调查户口章程释义》(1911年)、《法制概要》(1914年)、《中华民国国会组织选举法浅释》(1923年)等著作,并发表了《中华民国之宪法》(1913年)、《比较共和国宪法论》(1913年)、《评宪法起草委员会之议决各项》(1913年)等数十篇论文[2](P.668),还曾担任《法政杂志》主编、浙江省咨议局议员等职。

把“光绪新法令”划分为十三类,将前述法规、章程纳入“宪政”,位列第一类,这大致应该是在日本受过法学教育的这些编辑者思考、斟酌的结果,可能一定程度地也体现了当时关注立宪活动的有识之士对于宪政外延的基本共识。

以上是有关“宪政”的范围,若要真正理解清末宪政,我们应该首先对此有所了解。

其次,从上谕、奏折及案语中,我们又能读出那时的“宪政”是否有着特殊的含义?

无可否认,“宪政”的概念源自西方,但至今各家众说纷纭,实无定论。不过,西方意义的宪政,一般包含着民主政治、限权政府、人权、法治等基本内容。中国历史悠久,长期以来实行君主专制,在这种体制下,治国之本在于君明臣良,归根结底实行的是人治,与法治相差甚远,更不会与包含这些基本内容的西方意义的宪政有任何联系。历史进入19世纪,闭关锁国、盲目自大的清王朝的统治遇到了前所未有的内外压力,这预示着社会变革运动的即将来临。先是器物,后是制度,新思潮、新观念相继被介绍引入。源自西方的立宪思潮和宪政学说也随之而来,且还忸忸怩怩地真有了从观念到制度的初步实践。

不过,在此过程中,宪政的意义却变味了。对此,王人博教授的研究心得尤其值得提及,其观点很令人赞同。他认为,在西方的语境里,宪政价值和目标是宪政自身的问题,是西方人在“历史和社会情境”中选择的结果。而在近代中国,由于缺少接纳宪政的基本前提,导致出现了“语境转换”,宪政价值大体上被分为了两个层面:在最高层,宪政被认为是一种拉动力,牵引着国家的强盛;在低一层次上,宪政则被设想为一种能够克服中国传统的“专制主义”不可替代的工具。也就是说,尽管中国近代的宪政思想是从西方宪政文化中萌生的,但由于中西所处的历史和各自所应对挑战的差异,决定了中国近代在接受西方宪政及其思想时便有了自己独特的语境,这首先表现在对宪政的价值诉求和基本目标上,“宪政能为国家的富强做些什么”便成为了那时最感兴趣的话题[3](P.1-2、10-11)。

最先关注西方宪政的魏源、徐继畲、梁廷枏等睁眼看世界的先驱们,及积极介绍西方宪政思想和制度的王韬、郑观应等近代早期知识分子,还有其后立宪论争中的双方,诸如改良派的康有为、梁启超,与革命派的邹容、陈天华、章太炎、孙中山等,他们在阐述西方宪政时各有自己的出发点和侧重面,但却如出一辙地均将宪政与国家富强相联系,只是表述上有显晦之别罢了。而在清廷官方一侧,从下令承诺变法开始,就将其与国家富强直接相链接。慈禧太后在光绪二十七年(1901年)八月二十日的著名懿旨中,明确提出“惟有变法自强为国家安危之命脉,亦即中国生民之转机”。1904年至1905年的日俄战争结束,俄国大败,这给了清廷内外极大的震动。在日俄和约尚未签订之际,江苏名士张謇在《致袁世凯书》中就提出了后来被广为引用的观点,即“日、俄之胜负,立宪、专制之胜负也”。清廷中的一些近臣亲贵及地方督抚们,也相继奏请变更国体,基本形成了惟有实行宪政才能挽救危局的共识。在此形势下,清政府于光绪三十一年(1905年)六月十四日“派载泽等分赴东西洋考察政治谕”,目的是“分赴东西洋各国考求一切政治,以期振善而从”。出使大臣回国后,在“奏请以五年为期改行立宪政体折”中,更是大大夸奖了宪法的功用——“宪法者,所以安宇内,御外侮,固邦基,而保人民也。……观于今日,国无强弱,无大小,先后一揆,全出宪法一途。天下大计,居可知矣”。

而从“光绪新法令·宪政”的这些奏折、法规、章程中,也能明显感受到把宪政作为实现国家富强的工具论,行文中经常出现的“变法图强”即可说明这一点。而将宪政与富强的直接嫁接,这样的语境转换,显示了宪政理念的先天不足,也就注定了清末宪政结局的暗淡。

最后,转而探讨一下清末立宪的方法。在回顾、描述清末变法时,学者们常喜欢引用谕旨中的“参酌各国法律悉心考订”、“仿行宪政”、“参用各国成法”等词句,以说明包括立宪在内的清末变法是在仿照、借鉴西方国家制度和经验的基础上完成的。而前述著名的“宣示预备立宪”上谕也已明确承认了大清王朝的制度不如外国——“现在各国交通、政治、法度,皆有彼此相因之势。而我国政令日久相仍,日处阽危,忧患迫切,非广求智识,更订法制,上无以承祖宗缔造之心,下无以慰臣庶治平之望。”因此,清末立宪不得不走移植、借鉴外国经验之路,已属显然。对于清末立宪为何要借鉴外国经验,在具体制度上主要移植了哪些,尤其是对于清末立宪如何受到日本明治宪法的影响、近代中日两国宪政实践的得失成败等,学界不乏宏文巨著,本人也曾稍有涉猎[4]。

若检索“光绪新法令·宪政”,就会发现“各国”、“列邦”等词汇出现之频繁。而在许多奏折和案语中,比较“各国”的相关制度几乎成为了一种阐述定式。这确实均能从一个侧面印证清末移植、借鉴外国宪政的观点。不过,研读奏折和案语之际,还令我有了另一种强烈印象,即上奏者还试图从中国传统中寻找近代西方式的宪政制度,或者说,他们尽力将西方宪政与中国传统进行对接。譬如,在“资政院奏拟订资政院院章折”中,引用《大学》中的“民之所好好之,民之所恶恶之”,及《孟子》中的“所欲与聚,所恶勿施”和“乐以天下,忧以天下”等,来说明“立宪国之有议院,所以代表民情,其议员多由人民公举”的合理性,并断然提出了“昔先哲王致万民于外朝而询国危、国迁,实开各国议会之先声”的论点。

又如,在“宪政编查馆会奏各省咨议局章程及案语并选举章程折”中,也有类似的观点,说道:“东西立宪各国,虽国体不同,法制各异,而要之,无不设立议院,使人民选举议员,代表舆论,是以上下之情通,而暌隔之弊少。中国向无议院之说,今议倡设,人多视为创举,且视为外国之法。不知虞廷之明目达聪,大禹之建轺设铎,洪范之谋及庶人,周官之询于外朝,皆古义也。古昔盛时,无不广采舆论以为行政之准则者,特未有议院之制度耳。”

再如,在“宪政编查馆会奏遵拟宪法大纲暨议院选举各法并逐年应行筹备事宜折”中,一方面提出“东西各国立宪政体,有成于下者,有成于上者,而莫不有宪法,莫不有议院”,及“各国制度,宪法则有钦定、民定之别,议会则有一院、两院之殊”,但同时又强调“今朝廷采取其长,以为施行之则,要当内审国体,下察民情,熟权利害而后出之”。故而,中国之“用钦定宪法”,实行“大权仍统于朝廷”的体制,是基于考虑“虽兼采列邦之良规,而仍不悖本国之成宪”的结果。

还有,在“宪政编查馆奏核议城、镇、乡地方自治章程并另议选举章程折”中,类似观点更是言简意赅:“臣等查地方自治之名,虽近沿于泰西,而其实则早已根荄于中古。周礼比闾族党州乡之制,即名为有地治者,实为地方自治之权舆。下逮两汉三老啬夫,历代保甲乡约,相沿未绝。”

不论上奏者们是发自内心地以为中国传统中确实有与近代西方宪政相似或相通的理念和制度,还是纯粹为了提高奏折的说服力及所拟定法规、章程的最终被采纳的目的,也不论如此将西方宪政与中国传统进行对接是否完全的突兀、牵强,抑或确有部分的合情、合理,但这却给予我们以启示,那就是,在讨论清末立宪的方法时,不能顾此失彼,既要关注“仿行宪政”、“参用各国成法”的举措,也不能熟视无睹“揆以中国情势”、“折衷本国之成宪”的努力。

自民国以来,有关中国宪法宪政史的专门著作达数十种之多[5](P.19-20),而清末立宪是各论著均不能不涉及的内容,只是篇幅有长有短。汇集于“光绪新法令·宪政”中的各奏折、法规及章程,分别地、零星地已被相关著作所引用和参考。现在系统地将此点校出版,相信这对于系统并清晰地理解清末这一特定时期所谓宪政的轨迹和历程、广度和深度、意义和得失,均为助益有加。

注释:

[1]程燎原:《清末法政人的世界》,法律出版社2003年版。

[2]何勤华:《中国法学史》(第3卷),法律出版社2006年版。

[3]王人博:《中国近代的宪政思潮》,法律出版社2003年版。