农村征地领域职务法律适用探讨范文

1与土地征用补偿款相关的争议

村级组织的资金主要有自有资金(劳动群众集体所有财产)和有关部门拨入的专项资金及社会捐助。为了避免打击面过大，《解释》将农村基层组织人员职务犯罪的对象限定在协助政府从事征地拆迁等七项事务管理中的资金，排除了原本属于贪污贿赂犯罪对象的劳动群众集体所有的财产等，而实践中难以区分劳动群众集体所有用产和协助七种公务中的财产，导致司法实践中争议颇多。(1)土地补偿款性质认定争议。有观点(阶段说)认为，以政府向村委会和村民发放或分配土地征用补偿费作为分界点，之前“村干部”的管理活动属于协助人民政府从事的行政管理活动，“土地征用补偿费用”被依法发放或分配入村财务账后，即成为村集体财产(但依法应发放的安置补偿费以发放到农民手中为分界点)。有观点认为，只要村干部占用、侵吞、挪用的钱款涉及到土地征用补偿费用的管理和使用，就符合《解释》的规定。还有观点认为，凡国家划拨的有关土地征用的补偿费不分阶段、不分内容均应认定为国家财产，对其所有的管理行为均属国家公务。(2)土地征用补偿款与自有资金混同的认定。《土地管理法实施条例》对土地征用补偿款中土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的性质作了明确的规定，但在实践中土地征用补偿款往往一次性由政府拔给乡镇会计核算中心的村级财务帐户，和村集体的所有资金混同，由村里按照用途向会计核算扣、领取使用。当村干部侵吞、挪用该账户里的资金时，认定资金的性质就会发生困难。

1．1与客观行为相关的争议

《解释》中第七项是兜底性条款，因规定的模糊性，实践中争议很大。有观点认为，农村基层组织人员系村民依法选举产生，协助政府从事行政管理和行使自治权利办理本村事务的所有行为均应认定为公务。有的观点认为只有协助人民政府从事《解释》所规定的七种行政管理工作方可认定为依法从事公务。因对兜底条款认识不一致，导致对实践中一些行为性质的认定也不相同。如，村干部没有协助人民政府进行土地征用补偿费用的管理，但收受他人贿赂后利用职务便利为他人提供关照的行为定性。有观点认为应按照土地转让方式来确定，如果以出让方式转让的，则行为人构成非国家工作人员受贿罪;如果是划拨方式转让的，则构成受贿罪。有观点认为无论是划拨方式还是出让方式都构成受贿罪，也有观点认为，《解释》第七项属于兜底条款，没有明确指出此类协助工作属于该种情形，不能扩大解释。此外，如果村干部既协助政府迸行征地工作，同时作为村务负责人在征地中也承担了许多职责，那么收受贿赂所利用的职务便利是利用哪一种身份便利，此类行为性质的界定存在难度。

1．2与管辖相关争议

征地拆迁领域的管辖争议体现为主罪和次罪之争、此罪与彼罪之争。(1)主罪与次罪之争。按照刑事诉讼法的规定，征地拆迁中的职务侵占罪、挪用资金罪和贪污罪、挪用公款罪分别属于公安机关和检察院管辖，对于管辖争议，六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》对于司法实践中案件管辖争议确立了“次罪随主罪管辖”的基本原则，但不完善，操作还存在困难:一是判断主罪和次罪的标准是什么;二是主罪和次罪在案件未查清之前还存在着转化的可能;三是检察机关和公安机关之间需要移送案件时，移送主体不明、对象不明、法律责任不明、时机不明，更无如何配合的规定;四是当检察机关和公安机关都认为自己(对方)管辖的是主罪，对方(自己)管辖的是次罪时，如何协调，法律没有明确的规定。(2)此罪(职务侵占、挪用资金)与彼罪(贪污、挪用公款)交叉融合引发管辖冲突。《解释》仅限于七种行政管理行为中涉及的财产，而村(居)委会还有其他自有资金。实践中，村委会的财务制度不健全，管理混乱，就某一挪用或侵吞行为而言，难以区分自有资金还是七种公务行为中的资金，造成案件管辖权难以确定。

2农村征地领域职务犯罪法律适用与思考

2．1犯罪主体认定

黄太云在《全国人大常委会＜关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释＞的理解与适用》一文中指出:“村委会等村基层组织人员主要是指村党支部、村委会和村经联杜、经济合作杜、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织的人员。因为，他们是农村中掌握权力、可能协助政府从事行政管理工作的人员。”该文已明确指出村党支部属于农村基层组织，同时对于认定其他农村基层组织人员提供了理论支持，但此解读只是学术性质，不具有法律效力。笔者认为，应当以立法解释的形式，明确规定农村基层组织人员包括村民委员会及其下属委员会、村党支部和村集体经济组织以及依法律法规设立，或者经村民授权的各种村民自我管理组织的人员，如村民小组等自治组织的成员，同时应包括村会计和村出纳。当前在法律尚未进一步完善前，在司法实践中应当按照立法解释的本意执法办案，正确适用《解释》要把握两个基本原则，一是要坚持限制原则，凡是司法解释中没有列举的事项，不能擅自作扩大解释。二是坚持实事求是原则，我国各地农村的实际情况又是各异的，农村基层组织的状况极为复杂，差异很大，在司法实践中对同一类问题要坚持实事求是的原则仔细分析。

2．2土地征用补偿款性质认定

关于土地征用补偿款的性质，我们赞同阶段说:(1)划入村集体账户之前，以及划入村集体账户但未分配的土地征用补偿款属贪污罪、挪用公款罪的犯罪对象;(2)划入村集体账户并实施了分配，除应发放给农民的地上附着物及青苗补偿费、安置费等属于贪污罪、挪用公款罪的犯罪对象，其他资金属于挪用资金、职务侵占罪的犯罪对象。针对司法实践中，土地征用补偿款与自有资金混同，我们认为除了要考虑土地征用补偿款所处的阶段外，还要考虑犯罪嫌疑人的主观故意:(1)若有证据证实行为人主观明确指向土地补偿款等，如一些村干部在镇会计中心开票据时，编造发放土地补偿款的借口，以贪污、挪用公款罪认定;超过土地补偿款的部分认定为职务侵占罪、挪用资金罪。(2)没有证据能够证实行为人主观意图指向土地补偿费用等资金的，以职务侵占或挪用资金罪认定，资金数额超过村集体资金、属于土地征用补偿费用的部分，以贪污罪或挪用公款罪认定。(3)如果侵吞、挪用的资金数额大于集体自有资金(土地征用补偿等费用)，超出的部分认定为贪污罪、挪用公款罪(职务侵占、挪用资金罪)，但如果超出部分的数额尚不足以单独定罪，则计入职务侵占罪、挪用资金罪数额，或者作为贪污罪、挪用公款罪的量刑情节。(4)如果贪污、挪用土地征用补偿费用的数额与侵占、挪用集体资金的数额均未达到构罪标准，即使总额达到职务侵占罪、挪用资金罪构罪标准的，也不作犯罪处理。当然，不作犯罪处理不利于征地领域职务犯罪的打击，建议法律进一步完善。

2．3客观行为性质的认定

关于兜底条款认定，我们认为应当从公务行为的本质来看，公务的基本特点是关系到多数人或不特定人的利益，具有裁量、判断、决定性质。在没有法律明确规定的情况下，要把握四个关键点:一是属于协助人民政府行使的管理工作;二是该事务有相关行政法律、法规、规章、政策规定，属政府部门有权管理的范畴;三是协助的内容应与前六项具有相当性。四是基层组织人员实施的行为是其本职工作以外的事务。征地拆迁款的管理、发放等具有管理性质的工作，应认定为“协助人民政府从事行政管理工作”。而纯粹的动员、宣传等事务性工作，不具有公务性质。因而针对实践中的村干部没有协助政府管理土地征用补偿费，但是收受贿赂后利用职务便利为他人提供关照的行为定性。我们认为，应按照认定公务行为的四个关键点来确认是否属于“协助政府从事其他管理工作”。如果村干部是协助政府工作，从事的工作内容属于法律规范规定的政府部门职责范围，与《解释》规定的前六项情形相当，可以认为“协助政府从事其他管理工作”，其行为构成受贿罪;反之为非国家工作人员受贿罪。村干部作为村务的负责人，无论是否协助政府从事征地事务都会在征地中起到重要作用，如果不加以区分而一律认定构成或不构成受贿罪是不妥当的。

2．4管辖争议的解决

征地拆迁领域职务犯罪管辖分工存在的冲突，是由于刑事诉讼法以案件性质作为职能管辖分工的依据，使得侦查管辖权划分绝对化，缺乏包容性所导致的。2012年颁布的《刑事诉讼法》第111条仅仅解决了立案环节的消极管辖冲突，而对于“不应当立案而立案”的积极管辖冲突，目前仍无法可依。目前解决农村征地领域职务犯罪冲突，我们认为，可以考虑在公安机关和检察机关之间就职务犯罪案件管辖建立联席会议制度，通过双方互相通报一定期限内的管辖冲突问题、移送问题，对交叉管辖的案件进行协商、研究，并达成切实可行的管辖争议解决方案，真正实现公安、检察之间的协调与配合。但从长远来看，可通过赋予检察机关更加宽泛的机动侦查权来应对管辖之争。1979《刑事诉讼法》赋予了检察机关宽泛的机动侦查权，只要认为需要自己直接受理的就可以立案侦查。而1996、2012《刑事诉讼法》对机动侦查权适用范围作了严格的限定，必须满足重大犯罪和省级以上检察机关决定两个条件，实践中难有职务犯罪案件与之匹配。与此同时，随着我国城镇化的推进，农村基层组织人员协助执行公务的数量、国家投入农村资金数量会进一步增多和加大，涉农职务犯罪数量极有可能上升。笔者建议，在农村职务犯罪查办上，可以赋予基层检察院更为宽泛的机动侦查权，避免因管辖争议影响案件办理，以此推动农村职务犯罪查办，服务城镇化建设的有序推进。

作者：陈云高郑琼单家和单位：临安市人民检察院