论法国行政法治的规律范文

一、集权到均衡:主权理论的式微

(一)集权制与分权制的并行

法国国家权力垄断地位的突破在行政体制上表现为由单一的中央集权制发展为三种行政组织类型的并存:中央集权制、权力下放制和分权制。中央集权制强调国家为了共同利益的需要，必须享有一切实体权力。在中央和地方的关系上，全国划分为若干个行政区域，作为国家行政的执行单位，行政区域不存在独立的法律人格。在国家行政机关之间的关系上，行政事务的决定权集中于行政首脑，下级行政机关是上级行政命令的传达者和执行者，全部国家行政机关形成形式僵硬的“传送带”模式和等级森严的结构体系。中央集权制使得全部行政事务集中于中央国家机关，导致机构臃肿、效率低下，权力下放制在很大程度上缓解了这一问题:上级行政机关将一些行政事务直接转移给下级行政机关，并由下级行政机关做出决定，下级行政机关只是行使上级行政机关所赋予的权力，并不单独成为一个行政主体。例如省长集中管理中央国家机关在省内的各项行政事务。〔4〕分权制在法国表现为地方分权和公务分权两种权力结构形式。在地方分权中，地方团体获得国家转移过来的权力，并根据地方权力机关的意志独立行使这种权力，具有行政主体资格。在公务分权中，分离于国家和地方团体的公务由一个独立的实体执行，以自己的名义享有权利和承担义务，成为独立的公务法人。中央国家机关对地方团体和公务法人只有监督权力，而没有指挥命令权力。分权制创造了行政上的两种自治组织。可见，法国行政组织权力的均衡化是由纵向的事务分权(权力下放制)和横向的职能分权(分权制)的二元组合而实现的，中央垄断一切行政组织权力的传统被打破。

(二)行政审判权的委任与独立

不同于普通法系国家的法律体系和法院结构，法国具有区分公法、私法的法律传统和独立于普通法院的行政法院系统。法国行政法院制度的建立经历了由保留到委任再到独立的曲折历程，在根本上体现了国家主权原则的衰退以及司法相对于行政的独立。

1．虚无的行政审判权———行政官法官。由于代表封建势力的普通法院对资产阶级国家行政的阻扰，法国大革命时期取消了普通法院对行政争议的管辖权，所有行政案件由被诉行政机关的上级机关受理，行政机关本身是案件的裁决者，行政官员是行政案件的法官，即所谓“行政官法官”。因此从严格意义上讲，这一时期的公民只拥有行政救济，而非诉讼救济。

2．保留的行政审判权———国家参事院。拿破仑执政后于1799年成立了国家参事院，它除了作为一种咨询机关而向国家元首提出建议外，也被赋予了“解决在行政过程中出现的难题”的权力，后面这种职能逐步发展为国家参事院的司法职能———处理行政争议。〔5〕但是国家参事院本身对行政案件没有裁决权力，它只能以国家元首的名义做出。因此“这个权力由国家元首保留，国家参事院所行使的是国家元首保留的审判权(lajusticeretenue)”。

3．委任的行政审判权———最高行政法院。1872年5月25日法国法律授权国家参事院可以直接裁决行政案件并作出决定，而不用再“假装”以国家元首的名义做出裁决。国家参事院成为法律上的最高行政法院，行使国家委托的行政审判权，虽然这种权力仍然必须以法国人民的名义做出。这实质上代表了法国从“司法克制”理论向“司法代表”理论的转型。〔7〕

4．独立的行政审判权———卡多案件判决。国家参事院作为法律上的最高行政机关并没有完全取消行政官法官制度，因为事实上的“部长审判制”仍然存在，即除非有法律的例外规定，一切行政案件必须先向部长申诉，不服部长的裁决才能向国家参事院上诉。部长裁决是行政审判的前置程序。这种程序的弊端在于:“所有可能危及高级官员或政府政策的诉愿都被拒绝，不可能提交至参事院”。〔8〕在1889年的著名的“卡多(Cadot)”案中，国家参事院废止了部长裁决的前置程序，当事人可以直接向行政法院起诉。司法与行政的分立意味着行政审判权最终取得了完全独立于行政的实际地位。

(三)国家赔偿主权豁免理论的摈弃

公民因行政行为所遭受的损害有直接向国家而非政府官员求得赔偿的权利是现代行政救济的基本理念，然而法国在1873年“布朗柯(Blanco)”案件判决以前，奉行的是国家赔偿责任豁免原则。公民因行政行为致害不能直接追问国家的责任，而应向其他负有责任的政府官员(公务员)追偿。这一基本原则确立于1789年的《人权宣言》中:“社会有权要求每一位公务员承担公共行政管理的责任。”国家赔偿责任否定原则根源于法国传统公法中的主权豁免理论。该理论认为，法律是由主权国家制定的，制定法本身就是主权的表达，因此主权国家不可能制定限制自身、要求自身承当赔偿责任的法律。国家权力由代表国家意志的各个政府部门来执行，“如果这些国家权力机构按照法律来办事，那就不存在任何责任问题。如果它们不遵守法律，那也不关国家的事情，因为国家的意志是希望法律得到执行。”〔9〕这一理论表面意义上似乎是符合法律逻辑的，但是它过分关注国家和主权者的意志，而忽视了公民个人的利益，与现代法治国家的公平负担理念是背道而驰的。19世纪下半叶以来，随着国家行政职能的扩张，行政致害领域的扩大以及民主公共意识的增强，国家赔偿豁免原则所固有的弊端和局限性日益暴露，致使国家与公民之间的矛盾渐趋激化。问题的转折出现于1873年“布朗柯(Blan-co)”案件，最高上诉法院最终采纳政府委员的建议而做出了法国近代行政法历史上最具影响力的判决，确立了三项行政法基本原则，其中首要原则就是承认政府对雇员过失负有责任，否定了传统盛行的国家豁免原则。〔10〕这意味着国家赔偿主权豁免理论的彻底摈弃。

二、统治到服务:行政疆域的拓展

主权理论的破产意味着法国传统公法基础的动摇，这一深刻变化直接影响到法国行政法理论基础的转型，即由传统的“公共权力论”向现代“公共服务论”的渗透和延伸，公法关系和公法结构以“服务行政”理念而展开，同时这一过程伴随着行政职能扩张的强力注解。自19世纪末20世纪初以来，法国科学技术和社会经济的快速发展带来了行政活动领域的迅猛增长，经济和社会问题也随之膨胀。这在客观上要求国家行政权的广泛和深度干预，处理大量日常行政事务，行政职能和政府权力的扩张成为不可避免的现象。经济行政、社会行政、私行政成为这一时期的新兴名词，行政疆域相比以往任何时期都得到了前所未有的拓展。

(一)行政与公务观念的重塑

法国传统上以形式意义的行政作为区分一项活动是否属于行政法调整对象的标准。形式意义的行政严格按照国家机关的种类来区分不同的国家职能，因此又被称为机关意义的行政。因国家权力分属于立法机关、行政机关和司法机关，因此不论活动本身性质如何，一律根据做出该活动的国家机关的性质而区分为立法行为、行政行为和司法行为。〔11〕只有行政行为属于行政法调整对象，其他机关所做出的行为无论性质如何，都不能纳入行政法的调整领域。这在很大程度上钳制了行政法发生作用的范围，并且这种局限作用随着现代行政的发展而愈加明显。实质意义的行政建立在现代行政职能扩张的基础之上，它主张不论某种行为做出机关的性质如何，只要其本身符合行政行为的性质，那么就属于行政法的调整对象。例如议会办公厅的行政管理活动，在形式上属于立法机关的活动，但是实质上符合行政行为的特征，属于行政法院管辖。实质意义的行政扩张了形式意义行政的范围，是对形式意义行政的有益补充，它反映了现代行政疆域拓展的基本趋势。与行政扩张理念相适应，法国对于现代公务内涵的认识也发生了重要转变。法国传统上对公务的内涵也存在形式意义和实质意义的两种理解，这一点与前述行政概念的区分基本相似。由于现代行政的发展，原来由行政主体所进行的公务活动越来越多委托给私人进行，从而产生了形式意义的行政与实质意义的行政的分裂趋势，而法国行政法上的公务在当代更多地是指向实质意义的公务。与此同时，判断公务的标准也经历了从主观公务说到客观公务说再到潜在的公务说的发展过程。可见，法国公务观念的转变与现代行政疆域拓展的基本趋势是内在一致的。假定的公务说将更多的公务活动纳入到行政法的调整范围，使得行政法对于当代政府的规制作用和个人的导向作用更为突出。

(二)行政类型与组织方式的多样化

行政与公务观念的重塑与行政类型、组织方式的多样化构成了法国当代行政的“一体两面”:实质意义的行政观和假定的公务说拓展了行政行为和行政组织的类型，而行政类型、组织方式多样化的实践也直接带动了行政与公务观念的转型，两者形成一种二元互补、交替演进的发展路径。由于现代行政目标从单纯的管制转变为提供公共服务，那么同时融合了行政目标和社会创新方式的行政手段将更有利于现代行政目标的实现，建立在公平、公开、合意基础之上的非强制性行政方式得以推广。例如行政契约、公务特许、公共租赁、社会行政、援助私人公益事业等。这种公共服务行政的鲜明特色在于:抛弃了传统行政的“命令———服从”权力模式，关注现代行政行为的“软化”趋势，将协商精神定义为现代行政的基本特征之一。公民社会参与到行政权的行使过程中，从而平衡了公民权利和行政权力，增强了政府的民意基础。正如哈耶克指出的那样:“众多人士经由独立的和竞争的努力，能促使那些我们见到更会需要的东西出现。”〔12〕与行政行为类型多样化一致的是行政管理方式和行政组织类型的创新。相比于传统上单一的行政机关直接管理公务方式，发展为公务法人、公有商业公司、同行工会等多元主体的协同管理模式。行政主体的公务管理权力被更多地赋予私人、社会团体行使，公共行政占据现代行政的主流地位。这意味着法国在根本上完成了从“国家行政”到“公共行政”的转型。行政管理模式的变革与创新也带来了行政疆域的迅速拓展，“公共行政”、“服务行政”成为法国当代行政的代名词。

三、单一到多元:行政监督的强化

法国行政法治变迁的另一个重要表现在于行政监督方式由单一走向多元，权力制约的广度和深度与各权力主体所拥有的权力成正相关，从而形成权力监督体制与权力行使格局的均衡态势。

(一)权力矫正:救济方式的多元组合

“无救济则无权利”，对公民因行政所遭受的损害进行救济，实质上也是对违法和不当行政的一种矫正，构成行政监督的主要方式。在法国行政法上，权利救济的途径由单一的行政救济发展为议会救济、行政救济、调解专员和诉讼救济多元并存的格局，各救济方式之间协调、互补，形成了一套健全有效的权利救济体系。1．议会救济。依据三权分立和权力制衡原则，作为立法机关的议会并不能直接干预政府权力的行使，但是基于议会的民意代表性，立法机关可以在一定程度和一定领域内对行政机关进行监督，而相对人可以利用这种监督作为损害的救济手段。目前法国议会主要通过财政监督、不信任案、询问和组织调查委员会四种形式对行政活动进行监督。前两种监督形式带有浓厚的政治色彩，不能作为相对人的常态救济手段;后两种方式的作用在于使议会了解行政活动的有关情况以及提醒、督促行政机关，程序本身并不带有任何强制或制裁措施，更多地是依靠舆论监督的影响来引导行政机关为相对人提供补救。〔13〕2．行政救济。行政救济作为法国最为传统的权利救济方式在很大程度上是“部长审判制”的遗留物，即使现在法国的行政诉讼也规定了不少行政救济的前置程序，例如行政损害赔偿诉讼必须以行政机关的赔偿决定作为受理案件的前提条件(公共工程合同赔偿除外)。这种途径的优点在于程序简便快捷，便于相对人迅速获得救济，同时“它至少保证为双方保留了一个在诉诸诉讼之前友好解决他们分歧的机会”，〔14〕为行政机关提供了一个自我纠错的机会;弊端在于案件的裁判者是行政机关本身，难以保证独立、公正。3．调解专员。法国的调解专员制度是借鉴了瑞典议会监察专员和英国议会行政监察专员的成果，它接受公民和法人对于行政机关违法和不良行政行为提起的申诉，在独立调查的基础上，通过调停、提出建议、提出报告等非强制方式来督促行政机关履行相应义务，为相对人提供救济。法国行政调解专员制度是对其他权利救济途径的有益补充，它的优点在于协调与平衡了监督者与被监督者之间的权力对比。〔15〕4．诉讼救济。诉讼作为相对人“权益保障的最后一道防线”在法国行政法上具有核心地位，行政法原则和制度基本上都是围绕行政诉讼而建构的，许多具有影响力的判例也极大推动了法国行政法治的完善与发展。〔16〕总体而言，法国诉讼救济制度具有如下三大特色:第一，行政审判受案范围广泛，采取多元标准确立属于行政法院管辖的行政行为;第二，违法行政行为矫正方式多样，采取越权之诉和完全管辖权之诉的诉讼类型化标准，相对人权益能够得到全面补救;第三，诉讼程序上有充分保障，行政诉讼案件的判决一般要经过三次审查，即报告员小组的讨论、政府专员的审查、判决法庭的讨论，结合法律专家和行政专家意见的判决，使得判决质量有了可靠保障。因此可以说，在法国，行政法院是保护公民免遭政府权力肆意侵害的有力武器。

(二)权力预防:程序规则的双向互补

公民对救济权利的主张与行使是对行政活动进行监督的一种方式，但这种监督更多的是事后的一种参与权，并不能有效规制行政裁量的行使和行政决定的形成过程。因此，从行政过程论的角度而言，事先参与显然优越于事后参与，预防性参与显然优越于追惩性参与。事先参与和预防性参与能够确保行政机关在作出行政行为之前，实现与公民之间的意见沟通，为公民接受不利的行政行为奠定了•110•研究生法学第28卷第2期〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕参见王名扬:《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第421～423页。参见［英］L•戴维乐•布朗、约翰•S•贝尔:《法国行政法》，高秦伟、王锴译，中国人民大学出版社2006年版，第157页。参见涂大海:“论构建我国行政监察专员制度”，中国政法大学2010年硕士学位论文，第32页。例如前文所述的法国1889年的卡多(Cadot)案和1873年布朗柯(Blanco)案，除此之外还有1875年的PrinceNapoléon案否认了政治动机可以作为判断政府行为的标准，1926年的Canal案使得总统制定的条例受行政法院管辖，1970年的CréditFoncierdeFrance案明确了行政指示的合法性，等等。诸如此类具有重要影响力的案件在法国行政法发展历程上不胜枚举。因此如果说法国属于大陆法系国家，毋宁认为其行政法律制度更倾向于英美判例法系。心理基础，将行政行为作出之后引起的社会震荡减少到最低限度。〔17〕事先参与权主要体现为公民对行政程序的参与，建立和完善一套程序规则。除此之外，行政法治原则对于规范行政行为的权限、范围、目的和程序也起到了关键作用。下文将以事前预防机制为主，就法国的行政法治原则和行政程序规则作一简要梳理。法国的行政法治原则由最高行政法院发展为行政合法性原则。行政合法性原则要求行政机关必须依法行政，否则行政机关的决定就有被行政法院撤销的危险。这里的“法”应采用广义解释，除了指宪法和法律，还指国际条约、法的一般原则、条例和判例。“与法律处于从属地位的国家或警察国家相比，法国宪法的法律人把法国描述成文法治国家———国家必须服从法律。”〔18〕这也是国家主权理论让位于国家法治理论的深刻体现。“依法行政”首先意味着行政机关的行为必须有法律的授权，超越权限的行为是无效的行政行为，相对人有法律上的抵抗权。对于行政主体来说，“法无明文规定即不得为”。其次，行政行为必须符合法律授权的目的、范围、程序和幅度(主要针对裁量行政行为)。违反行政法治原则的行政行为将受到相应的制裁，包括行政行为的撤销、无效以及行政主体或公务员的赔偿责任等等。程序规则是行政法治原则的重要构成要素。法国虽然没有统一的行政程序法典，程序规则分散于法的一般原则和个别法律法规的条文中，但是其程序制度的独特性、完善性和有效性仍然令人侧目:首先，法国基本程序规则中包括类似于美国行政法中的“听证权利”。听证规则要求行政机关在作出对相对人不利的决定之前，必须为相对人提供陈述事实和理由的机会。该规则由1945年著名的“特洛姆琵尔—格丽维亚夫人(DameTrompier－Gravier)”案确立。〔19〕其次，行政决定必须说明理由。法国1979年的法律规定了行政决定必须说明理由，书面理由应当包括法律根据和事实基础，理由必须清楚、准确、充分，并能作为采取行政决定的基本依据，否则法院可判决行政行为因未说明理由而违法。〔20〕再者，行政决定的咨询程序。依据行政决定的差异，咨询程序也分为不同性质:任意咨询、强制咨询和必须遵守咨询的意见。在很多情况下，法律规定行政机关并非一定要依据咨询机关的意见做出行政决定，但是咨询的环节不能省略，它构成行政程序合法性的基本要件。除上述程序规则以外，法律还规定了对质程序、辩护程序、协商程序、调查程序等基本程序规则，它们共同构成了法国行政程序法治化的基本标志。

(三)权力规制:行政主体赔偿责任的扩张

正如前文所述，伴随法国传统主权理论衰落的是国家赔偿主权豁免理论的摈弃，同时行政赔偿由单一的国家责任主体发展为国家与公务员并存的二元责任主体。与此相适应的是行政赔偿范围的迅速扩张，从最初的国家原则上不负赔偿责任，发展到国家几乎承担全部行政赔偿责任，使得法国现行的行政赔偿制度在欧美发达国家中始终居于领先地位。这主要体现在三个方面:首先，从赔偿的对象上看，除非有法律明文规定，或者最高行政法院的判例确认行政主体不负赔偿责任外，其他所有领域的行为都属于行政赔偿的对象。目前法国只对政府行为等少数领域的行为规定不承担赔偿责任，但是这些领域的行为受到行政法院的严格限制，防止国家责任豁免的扩张。其次，从产生责任的基础上看，由单一的过错责任理论，发展为过错、过错推定和无过错并存的责任格局，根据行政行为的不同性质选择适用不同的过错理论。最后，从赔偿范围上看，由单纯的物质损害赔偿发展到物质、精神损害都予以赔偿。这主要是通过1964年的“公共工程部长诉Letisserand”案所扩张的行政赔偿范围范围来实现的。

四、法国行政法治变迁中的二元变量及理论启示

在法国行政法治的变迁和转型过程中，其行政法体系蕴含了对传统公法理论基础的解构和当前公法基本观念的建构两个方面。这两方面共同构成法国行政法治变迁中的二元变量，它们之间的张力、协调与平衡不断推动着法国行政法基本原则和制度的转型与重构。而这种变量的演绎过程和塑造力可以为我国行政法治建设带来重要启示。

(一)二元变量:法国公法理论基础的解构与建构

公法理论基础内在变量的二元性是法国行政法理论变迁的重要构成要素之一，除此之外，这种二元特征还体现在公法关系、公法主体和公法行为等方面。〔21〕就公法理论基础的二元变量而言，主要集中于权力归属主体、权力行使目的和权力组成结构三要素之上。首先，在权力归属主体上，法国封建时代延续古罗马“治权”理念，16世纪的博丹将主权界定为君主的私有物。君主是主权的象征，拥有“治权”和“保护权”(postestas)的双重权力，这两种权力结合成君主这一职位所固有的命令的权力，这种权力具有法律上的效力。〔22〕法国大革命取消了封建王权地位，国家主权由君主转移到抽象意义上的民族国家手中。虽然这种“治权”的变化只是一种“新瓶装旧酒”———权力归属主体的转换，但是君主治权理念的解构和民族国家主权理论的建构使得资产阶级民主法治理念开始崭露头角，这无疑是具有革命意义的。19世纪末以来，随着国家法治理念和民主代议制的深入发展，国家权力的归属主体再一次经历了从抽象意义的国家到人民大众的转换。人民享有国家一切权力，通过代议民主制将权力授予国家机关行使，但是国家机关权力的行使应当受到法治原则的制约。这又是在国家主权理论基础之上，对人民主权理论的艰难建构，彻底颠覆了古罗马的“治权”理念。权力归属主体的二元性特征所带来的直接影响是法国的中央集权制逐渐松动，分权制和民主制大行其道，国家主权豁免理论也无可避免地被摈弃等等。其次，在权力的行使目的上，这种二元变量的演进更为显著。19世纪前半期，法国公法理论流行的是拉菲利埃(EdouardLaferriere)、贝泰勒米(HenryBerthelemy)等人提出和发展的“公共权力理论”。公共权力理论虽然仍以古罗马“治权”概念为基础，但是对治权的完全不受约束进行了一定程度的矫正，例如将国家行为区分为权力行为和管理行为，权力行为应当受到法律规范和司法审查，这实质上是赋予了国家一定的法律责任。〔23〕19世纪70年代，狄骥所创立的实证主义社会法学对国家主权理论进行了彻底的批判。他不仅取消了主权观念，建立了客观法的规范，国家应当受到法治原则的制约，而且提出了“公务学说”，即统治者行使权力的基础是维持社会秩序和稳定，对社会进行干预的各种行政活动的目的在于为公民提供各种服务，保障人民社会生活的安全。〔24〕狄骥各种学说的前提是对“公共权力理论”的解构，而国家法治原则和“公务学说”的提出又是在传统理论基础之上的全面建构，这种二元变量的内在特征在于它们本身始终处于一种相互博弈、协调直至平衡的过程中。权力行使目的二元性特征在法国行政法治变迁中的主要表现为“统治行政”转型为“服务行政”、行政与公务观念的重塑、行政疆域的拓展等诸多方面。最后，对于权力的组成结构，公法理论基础的二元性特征主要体现为政府权力形态的三次转型。从历史的角度考察，政府权力形态基本包括了专制政府、放任政府、全能政府和有限政府四种结构形态，而且遵循了从专制到放任、再从全能到有限的过渡规律。〔25〕由于法国在历史上已经经历并完成了上述政府权力形态的转型，因此其公法理论基础中的权力组成结构必然发生相应的变化，即是在前一种政府类型解构的基础之上，全面建构新一层次的政府权力形态。这种权力组成结构的二元特征，不仅使得法国对政府权力的规制机制更为成熟与完善，而且也开辟了多元化的公民权利救济渠道。

(二)理论启示:当代中国行政法治的转型与重构

我国当前处于社会转型和政治体制改革的活跃时期，而以政府体制改革为重点的中国行政法治改革也处于剧烈转型的大背景之下:行政理念由权力主导的国家行政转变为公共行政、服务行政;行政体制由单一的中央集权制发展到多元化的行政组织类型;行政法范式也由以行政权力为中心转变为以公共利益为中心。〔26〕法国行政法变迁的经验表明:任何行政法治理念都并非先验和既定的，而是依据社会经济转型以及行政法治实践循序渐进的。顺应社会潮流对行政法基本理论和制度进行相应的改革设计，将有助于实现行政法治状态下的国家权力与公民权利的协调平衡，并推动民主政治机制的逐步完善与巩固。基于此，中国行政法治的改革是大势所趋、不可逆转的。笔者认为，可以着眼于下述三方面的治理经验，加以调整和优化，从而建立和实现以国家、社会、公民的合作互动为根本取向的中国行政法治发展道路。

1．行政权力的监督———国家法治原则。近代以来，国家法治原则贯穿于法国国家权力结构变迁和行政理念转型的始终。法治原则在法国的实践经验表明，其应当包含如下构成要素:从内在理念上讲，法治追求法律至上和法的统治，任何社会主体(包括政府)都应当接受并服从法律所确立的权利义务规范;从外在结构上看，法治应当是立法、司法、行政“三位一体”、“制衡互补”的共生平衡机制，主要体现为“立法至上”、“司法扩张”和“依法行政”的法治现象与趋势;从监督保障上看，法治不仅要求国家权力之间的自律约束，而且应当建立外部监督控权机制。同时，当公民个人权利受到侵害时，有向国家寻求救济和请求赔偿的权利。衍生于现代法治思维的国家法治原则应构成行政权运行过程中的最高准则，因为行政的合法性与正当性并非来源于政府的权威和单向的“命令———服从”式的行政法模式，而是来源于行政主体及其行政行为契合体现国民意志的法律规范所确立的基本精神和行为准则。正因如此，作为国家法治原则核心的依法行政原则仍然是自行政法诞生以来的经久不衰的话题。具体而言，这一原则所确立的行政权运行的基本准则如下:其一，主体的合法性。享有国家行政权的组织和个人应根据法律组建并依法取得行使行政权的资格。其二，职权的合法性。依据“越权无效”原则，僭越权限的行政行为应归于无效。因此行政主体应当在法定的权限、地域、事项范围内行使行政权力，不得超越职权和滥用职权。其三，程序的合法性。行政法上的正当程序原则不仅要求行政主体在行政过程中遵循法律法规预设的步骤、时限和顺序，而且应当履行告知、听取申辩、说明理由等基本义务，同时为相对人提供事后救济途径。

2．行政理念的转型———管理行政到服务行政。法国行政法理论基础由传统的“公共权力论”向现代“公共服务论”的变迁实际上代表了政府治理理念由“管理行政”向“服从行政”的转型。“管理行政理念主张:管理公共事务的最优选择，是由国家直接运用行政权力实现行政目标。政府进行全权管理，结果造成政府规模大，事务杂，成本高，效能低。”〔27〕而服务行政理念主张政府存在的首要目的是为社会和民众提供服务，以提供优质公共产品和提高服务效能为基本宗旨。为了保障和改善服务水平，政府与公众需建立有效的沟通与合作机制，以倾听民声、理解民意为根本取向。从管理行政理念到服务行政理念，实质上包含了三个层次的变化:第一，行政目标的转变。从传统的“效率优先、公平其次”或者“效率优先、兼顾公平”转变为“公平优先、效率其次”，这意味着公平与效率在价值序列的位阶中发生了根本转变，保障相对人合法权益、实现社会公平正义成为行政的宗旨。第二，行政权特征的变化。行政权从传统的“单方性、强制性”走向“说服性、协商性”，行政强制执法的色彩日益淡化，“非权力行政”逐渐增长。第三，行政职能的替代。行政职能由传统的“无所不包、无所不能”转变为“职能替代、职责限定”。由于将非政府组织、地方团体、公民个人等引入公权力分配领域，更多的政府职能由社会力量代替行使，更广的社会经济领域由公众和团体自主管理、自由决策。目前我国应加快完成行政治理观念由管理到服务的转变，形成以公共行政、服务行政为主导，以国家行政为辅助的多元治理格局。

3．权力约束机制的重构———多元控权模式。传统行政法的控权方式是一种严格规则主义的控权模式，这种控权模式的弊端在于:着眼于行政行为的结果而忽视行政行为的形成过程;注重实体法规则的制定而忽略了程序规则的设定;行政法实体规则被等同于行政管理权力的来源，忽视行政目标的合法性和行政手段的适当性。〔28〕而现代权力控制机制更倾向于一种过程性的、多元性的控权模式:第一，权力的目标性控制。这主要是通过行政实体法限定行政权力行使的目标、范围和幅度，以防止行政主体超越和滥用职权。第二，权力的过程性控制。通过行政程序规则的设定，将行政权力纳入到程序法治的轨道上来，行政决定的形成过程必须符合一系列程序制度和原则。这种程序规则并不是对实体法规则的一种补充，而应当发挥行政权力规制的主导作用。第三，权力的责任性控制。违法或不适当的行政行为应导致相应的法律后果，包括无效、撤销、补正、责令履行职责、行政赔偿等等。这就要通过强化和完善行政复议机制、行政诉讼机制以及国家赔偿机制来实现对相对人的权利救济。第四，权力的民主性控制。民主协商理念是当代行政的一大特色，与传统行政的“命令———服从”关系不同，民主协商行政主张行政主体与相对人的意思沟通，双方处于平等对话、自由协商的关系中。这种行政方式对相对人而言具有更强的选择性和可接受性，从而减少了行政权力行使的阻力和障碍，因此被广泛运用于行政契约、行政指导等领域。除了上述主流权力控制方式外，多元控权模式还包括舆论监督控制、层级监督控制、道德纪律控制等等，这里不再一一赘述。我们有理由相信，随着行政法治实践的不断深化以及行政监督方式的不断创新，行政权力规制模式的多元化特征将会日益凸显。

作者：彭华单位：中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业2011级硕士研究生