探索行政法信赖保护法则的发展范文

一、1956年德国“抚恤年金案”

德国是信赖保护原则的发源地，德国1956年的“抚恤年金案”最早涉及信赖保护原则。1956年，德国西柏林民政局书面答应一位居住在前东德的公务员的寡妻，只要其迁入西德，便给予其一定数额的抚恤，于是这位寡妻便搬迁到西柏林，民政局也开始定期给付其抚恤年金。可是事实上她并不符合法定条件，德国西柏林民政局支付这位寡妻抚恤年金属于违法的行政行为。于是，民政局停止对该寡妻发放抚恤年金并通知其归还已经领取的年金。前东德的公务员的寡妻因不服而提起诉讼，柏林高等行政法院认为：依法行政原则和法律安定性原则在本案中存在一定的冲突，虽然发放年金的决定属违法行为，但对于该寡妻个体而言，其有充分而正当的理由信赖德国西柏林民政局给予抚恤年金的决定是合法有效的。法院认为依法行政原则和法律安定性原则都是法治国原则的构成要素，在法律适用上并没有优劣之分，除非依法行政原则所保障的公共利益比其保护私人对行政行为合法性的信赖更占据优势，否则不得撤销原行政处理。因此，德国柏林高等行政法院作出判决支持该寡妇的诉讼请求，而且德国联邦行政法院支持该判决。从该案中得到的信赖保护的初始涵义是：“违法授益行政处分被撤销，而相对人因此类处分获有利益，一经撤销则遭受损害，所以行政机关撤销授益处分时，应考虑补偿信赖处分有效存续的利益”。⑥

二、信赖保护原则之发展

行政法意义上的信赖保护原则从产生到现在约有一二百年时间，共经历了三个发展阶段，具体如下所述：⑦

（一）1956年以前——既得权保护

首先，在德国，学界对于信赖保护原则的起源问题仍然存在争议，主要有以下两种观点：其一，部分学者认为信赖保护在第一次世界大战后，即已在德国各邦行政法院中出现；其二，也有学者认为在1901至1906年，德国各邦行政法院在行政处分撤销、废止之限制的案例中已经援引信赖保护原则，因为信赖保护原则只是诚实信用原则的适用而已。其次，法国中央行政法院在1922年11月3日ArretDameCachet案件中，对违法的授益性行政行为不得撤销规则有了进一步发展。奥地利《行政程序法》（1925年7月）第68条规定：“其他裁决，为维护公共利益起见，最后一级为裁决之官署，以及有事务管辖权之上级官署，均得予以变更，但以其变更系为排除人类之生命或健康的弊端或预防经济上之重大损害所必要且不可避免者为限。在一切前段情形，官署应尽可能妥当保护既得之权利。”因此，通过追溯法国和奥地利等国信赖保护原则的发展历程，可以得出以下论断：信赖保护原则出现的最初阶段主要是通过诚实信用原则而对享有的既得权、既得利益利进行保护的，即是作为既得权保护的阶段。

（二）1956年至1976年——行政法意义上的信赖保护原则

1956年11月4日德国柏林高等法院作出“抚恤年金案”的判决，支持了居住在前东德的公务员的寡妻的诉讼请求。这在德国具有重要的法律和历史意义，因为该判决改变了对违法授益行政处分所采取的自由撤销原则，否定了“绝对依法行政”态度，明确了政府应基于信赖保护原则限制授益行政处分之撤销。根据德国柏林高等法院作出“抚恤年金案”的判决，对于违法行政处分原则上可予以撤销，但若在个案中已产生信赖关系，则可例外禁止撤销。德国联邦行政法院也遵从并确认了柏林高等法院的判决，⑧并且在德国联邦行政法院之后的审判实务中发展出了“利益均衡原则”作为判断是否得予撤销的标准。在此阶段，信赖保护作为公法案件中裁判的理由，不断为地方行政法院和联邦行政法院所援引，形成了一批有统一内涵和适用规则的案例，并在此基础上渐渐摸索出适用信赖保护原则作出司法判决的信赖保护规则，即：信赖基础、信赖表现、信赖值得保护。程序化的信赖保护规则的建立也反过来推动了信赖保护原则更深入地进入公法领域，使其成为一项重要的公法原则。在此基础上，德国行政程序法将信赖保护纳入其范畴之内，进而也开辟了信赖保护原则的下一个重要发展时期——宪法意义上的信赖保护原则。

（三）1976年至今——宪法意义上的信赖保护原则

信赖保护原则在德国具有重要意义和价值，信赖保护原则在拘束行政行为的深度和广度上不断突破禁区——从最初的授益行政行为向负担行政行为开拓；从保护相对人的信赖利益向保护第三人的信赖利益开拓；从国内行政法院适用向欧盟法院适用开拓。德国学者在谈及信赖保护原则之时，多用“宪法原则之位阶”来表达其重要性。德国学者认为，判断一个授益行政处分是撤销还是维持的过程，其本质是判断对该行政处分适用依法行政原则，还是信赖保护原则的过程。而依法行政原则在德国基本法上是一个宪法原则，那么若法官在判断选择个案中适用依法行政原则，还是信赖保护原则时，不承认信赖保护原则具有与依法行政原则同样的法律地位，那么适用信赖保护原则是违宪的。以此推论可知，信赖保护原则不仅是一个行政法原则，更是一个宪法层面上的原则。正如施瓦茨教授所说：“信赖保护原则在行政法上是服务于社会弱势群体保护的，因此尽管其在宪法上的地位被提升得过高，但也是值得尊重的。”⑨据此，多数德国学者认为：信赖保护应当属于宪法意义上的原则，信赖保护原则正向着拘束立法、行政和司法的方向发展。在此阶段，信赖保护原则从德国传播到日本和我国台湾地区，并日益得到了中国大陆公法学界的重视与研究。⑩

三、各国（地区）的引入与规定

从警察行政向给付行政的转变，从关注形式法制到关注实质法治的转变，行政权的执法范围和执法中的裁量权不断扩大等因素成为该原则产生的法社会原因。信赖保护作为行政法基本原则之一正式在法典中得到确认的标志是《德国行政程序法》（1976年）。该原则也已在许多国家或者地区的行政法体系中得到明确的确认与认可，然而各国在引入和规定信赖保护时却有所差别。

（一）具体的法律规则

《联邦德国行政程序法》（1976年）第48条、第49条中对信赖保护予以规定。如《联邦德国行政程序法》第48条第二款规定:“提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如相对人己信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。”11《瑞士行政程序法》（1968年）第25条规定：“当事人不因合理信赖确认处分有所作为，而受有不利益。”第38条规定：“当事人不得因行政处分之宣示有瑕疵而受有不利益。”我国澳门地区《行政程序法》（1994年）第121条亦规定，不可自由废止设定权利或设定受法律保护利益的有效行政行为。我国的《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。若因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。《中华人民共和国行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政主体可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法规或者其他组织造成财产损失的，行政主体应当依法给予补偿。”

（二）抽象的法律原则

信赖保护被作为法律原则来规定，并通过法律规则具体化。这既使得信赖保护具有可操作性，又在法律上为该原则适用范围的扩大留下了一定的空间。《葡萄牙行政程序法典》（1991年）第6条在后来的修改中将信赖保护（包含于善意原则之中）作为一项原则予以规定；并在第140条作出规定，不可自由废止已设定权利或受法律保护之利益的行政行为。韩国《行政程序法》也有类似规定，除对公益或第三者的正当利益有明显危害之虑以外，已为国民普遍接受的法令解释或行政机关惯例，不得依新的解释和惯例溯及而为不利之处理。1987年，在其草案中通过具体规范对该原则予以具体化落实。我国台湾地区1998年《行政程序法》第8条指出行政行为应诚实信用、保护人民正当的信赖，并在违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等法律规范中对该原则予以具体化。

（三）行政程序法之立法目的

信赖保护被作为行政程序法的立法目的予以规定。法学界、立法者的认知程度一定程度上决定信赖保护能否作为行政程序法的立法目的。笔者认为，提升服务行政、实质正义的理念有利于增进公民对行政的信赖，因此将其作为立法目的具有可行性。日本《行政程序法纲要案》（1989年）规定指出其确保国民对行政的信赖乃其立法目的之一。韩国《行政程序法》第1条规定指出谋确保行政的公正、透明，保护国民权益是其立法目的。我国台湾地区《行政程序法》第1条也指出制定该法的目的就是保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖。

四、结论

信赖保护原则在注重行政效率与公共利益的同时，也注重对行政相对人的合法权益的保护，强调公平与正义，这是公平、平等、人权等现代法治基本精神的体现。因此，笔者认为，对该原则的起源与发展的考察、研究是十分必要的，这有助于准确把握和界定信赖保护原则的内涵，进而在我国的行政法体系中真正建立起信赖保护原则。

作者：赵国权单位：中国政法大学法学院