土地征收过程中的维权途径与结果范文

近年来，土地征收直接或间接引发的矛盾十分突出，据有关资料统计，2016年，土地领域的行政复议案件达20170件，占行政复议总数的12.23%；土地领域的行政诉讼案件达29632件，占行政诉讼案件总数的17.91%。由于土地征收涉及法律法规及政策较为复杂，专业性较强，导致被征地农民的维权成本较大。因此，有必要对不同问题的维权途径和可能的维权结果进行分析，为理性维权提供参考。

一、土地征收行为分析

征收行为的批准。有权作出该行政行为的主体，仅有国务院和省级政府。《土地管理法》规定了国务院和省级政府的审批批准权限。此外，依据《土地管理法》第二十一条、第四十四条、第四十五条规定，全国有106个城市中心城区的土地利用总体规划须报经国务院批准，其为实施该规划而征收土地的审批权亦由国务院行使。在作出批准征收土地行为之前有一系列的前置行为或条件，如：须履行征地前告知确认程序，应符合土地利用总体规划，涉及农用地的应符合土地利用年度计划中确定的农用地转用指标或者纳入土地利用年度计划的增减挂钩项目，涉及耕地的应履行占补平衡义务等。征收土地行为的组织实施。《土地管理法》第四十六条规定，经法定程序批准征收土地后，由县级以上政府予以公告并组织实施。组织实施征收土地行为的主体是市、县政府及市县土地行政主管部门。从行为内容看，组织实施征收土地行为通常包括国土资源管理部门征地公告、开展征地补偿登记、拟定征地补偿安置方案、征地补偿安置方案公告、听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见等环节。还包括市、县人民政府批准征地补偿安置方案、国土资源部门组织实施征地补偿安置方案等行为。依据《土地管理法实施条例》规定，对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，县级以上政府土地行政主管部门可以责令交出土地；对拒不交出土地的，可以申请法院强制执行。

二、维权途径分析

不同的行政行为，由于其主体不同、内容不同，对被征地群众的权利影响不同，以及法律法规的特别规定，其维权途径也会有所区别。不服国务院的土地征收批准行为。依据《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》等有关规定，国务院有关土地征收的批准行为不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。不服省级政府的土地征收批准行为。对省级政府的土地征收批准行为不服的，应依据《行政复议法》第十四条规定，向作出该土地征收批准行为的省级政府申请行政复议。对复议决定不服的，可以向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为最终裁决。须要说明的是，依据《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》的规定，不服省级政府的土地征收批准行为及对该行为的复议决定，一般均不能提起行政诉讼。但对于省级政府作出不受理复议申请的决定，或者以不符合受理条件为由驳回复议申请决定，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，可以提起行政诉讼。补偿、安置争议。依据《土地管理法实施条例》《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等法律法规的相关规定，补偿、安置争议的维权途径为：首先，应向批准补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级政府申请行政复议；对复议决定不服的，应依据《行政复议法》《行政诉讼法》规定提起行政诉讼。无论批准征收行为的主体是国务院还是省级政府，征地实施过程中的补偿、安置争议均可依据上述途径处理。不服责令交出土地等行为。对县级以上政府土地行政主管部门责令交出土地行为不服的，法律法规没有复议前置的要求，可以依据《行政复议法》第十二条规定，向本级人民政府或上级土地行政主管部门提起行政复议，也可以直接提起行政诉讼。土地行政部门作出责令交出土地行为后，如拒不履行，应依据《行政强制法》等规定，经催告后申请法院强制执行。如未经法律程序，市、县政府或相关部门直接实施强制拆迁行为，对此不服的，可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼。一般不属于行政复议和行政诉讼受理范围的其他行政行为。一是征收土地公告行为。市、县政府依法征收公告的行为，未对被征收人权利义务产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告。但认为征收公告公布的征收范围、面积等与征地批复不一致的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。二是征地补偿安置方案公告行为。征地补偿安置方案公告本身只是土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿安置方案的载体，不会对被征收人的安置补偿利益产生影响。但征地补偿安置方案公告若改变征收补偿安置方案拟定的内容，使得权利人对补偿安置方案的内容产生认知错误，影响其提出意见并实际侵犯其合法权益的，则可申请行政复议或提起行政诉讼。三是申请强制执行前的催告行为。对拒不交出土地的，县级以上政府土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行。申请强制执行前，土地行政主管部门依据《行政强制法》第五十四条规定下达催告书，催告当事人履行义务。催告行为是行政机关申请法院强制执行的前置程序，实质上是一种程序性的通知，没有重新设定权利和义务，对当事人的权利义务并不产生实际影响。因此，催告行为不属于行政复议和行政诉讼的受理范围。四是实施经法院准许的强制执行行为。行政机关依据法院准予执行裁定实施的强制拆除行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，其性质应属于司法行为，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。但行政机关实施的强制执行行为扩大了执行范围或者采取了违法方式的，仍可以申请行政复议或提起行政诉讼。五是土地出让行为。土地经依法批准征收后，原权利人的所有权和使用权随之灭失，其后的土地出让等行为与原权利人已不具有法律上的利害关系。同时，根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。因此，原权利人对土地出让行为不服，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。

三、维权可能的结果分析

在分析维权可能的结果前，有必要对申请行政赔偿的前提条件予以说明。依据《国家赔偿法》第二条规定，申请行政赔偿应具备3个条件：其一，要有经确认的违法的行政行为；其二，要有损失；其三，已经确认的违法的行政行为与损失之间有因果关系。不服批准征收土地的行为维权结果分析。在实践中，省级政府在批准征收过程中一般均给予严格审慎的审查，征收土地的批复被撤销或被确认违法的情形较为少见。特别是由于征地后实施的用地建设行为常涉及重大的经济利益和社会利益，即使批准征收行为存在需要被撤销的情形，国务院裁决中也常会依据《行政诉讼法》第七十四条的精神，确认征地批复违法，而不是予以撤销。无论是撤销行政行为还是确认行政行为违法，行政机关须承担的行政责任基本相同，均须依法追究有关单位及责任人的行政责任，但对行政相对人而言，产生的法律后果存在较大差异。如果征地批复被撤销，行政行为自始无效，则应将土地返回给原权利人，并应对占用期间对给原权利人造成的损失予以赔偿，原权利人获得的征地补偿费用应予以返还。如果征地批复仅被确认违法，则意味征地批复的法律效力包括已执行的效力得以保留，土地无须返还原集体经济组织，是否涉及行政赔偿，则需按照前述行政赔偿的3个条件予以认定。补偿、安置存在争议维权结果分析。《土地管理法》对征收耕地的土地补偿和安置补助的标准作出了规定，并明确征收其他土地的土地补偿和安置补助的标准参照耕地标准由省、自治区、直辖市规定。在征地报批过程中，征收土地方案中也已对土地补偿和安置补助的具体标准予以明确。如果实际兑付的补偿标准符合征收土地方案中明确的标准，复议或诉讼中，通常均予以维持。对于被征收土地上的附着物补偿的争议，《土地管理法》第四十七条明确由各省、自治区、直辖市予以规定，因而各地在规定过程中是有差异的。在争议处理过程中，复议机关或法院会根据地方规定作出裁判。不服交出土地行为的维权结果分析。复议机关或法院在对此类行为进行合法性判断过程中，常依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定的条件进行全面审查，一般如符合则予以维持，不符合则予以撤销。应说明的是，即使撤销了该行政行为，如征收土地已经依法批准，行政机关依法履行有关程序后，仍可再次实施责令交出土地的行为。不服强制拆迁行为的维权结果分析。强制拆迁行为，即指未经有关程序，直接实施强制拆迁的行为。对该类行为，复议机关或法院一般均确认行政行为违法。但对行政赔偿的范围是否包含被强制拆迁的房屋损失问题，则一般认为其属于征地补偿安置的范畴，如果已有补偿安置的协议，应按照协议执行，如果未达成协议，应纳入补偿、安置争议程序进行处理，不宜作为违法的强制执行行为造成的损失予以赔偿。另对于房屋内的家具、家电等财产损失，应予以赔偿。但赔偿请求人对其损失负有举证责任，如果举证不能，则赔偿请求一般不能得到支持。

作者：王春雷 单位：供职于安徽省国土资源厅