中小学教师管理法治化的限度范文

摘要：法治是社会转型发展的一大进步和必然趋势，依法治教也是教育事业长足发展的重要保障。教师管理的法治化是依法治教的重要组成部分。然而，由于教育活动的复杂性和教师职业特性的内部限度与教师群体中多方利益冲突、法治素养薄弱等外部限度的复杂交错，中小学教师队伍管理依然存在人治化“一言堂”、德治化“放羊”的特点，违背了依法治教的精神和原则，既不利于教师职业的发展，也不利于教育质量的提高。突破中小学教师管理法治化限度的出路在于构建制度自觉导向的管理模式、坚持公正性的管理原则和采取灵活性的管理策略与方法。

关键词：依法治教；法治化；中小学教师管理；坐班制

2016年教育部颁布了《依法治教实施纲要（2016—2020年）》（以下简称《依法治教实施纲要》），明确指出“教育领域是全面依法治国系统工程的重要组成部分”。依法治教对于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标具有重要意义；依法治教又为2020年基本实现教育现代化的目标提供保障。教师管理作为教育治理体系中的重要组成部分，其法治化是必然趋势。然而，以当前中小学坐班制这一制度的实施状况来分析，教师管理还存在诸多问题，与法治化相差甚远。那么，如何在依法治教的背景下充分发挥法治在教师队伍管理中的规范作用及其对教师队伍建设的促进作用呢？本文旨在厘清教师队伍管理法治化推进的限度所在，并思考其突破之策。

一、教师管理法治化：实然之境与应然之需

近年来，关于学校教育管理法治化的争论不断，尤其是对教师队伍的管理问题，管理者与基层教师之间有较大分歧。对依法治教抑或以德治教认识不一的一个重要原因在于教育管理者所秉承的教育观不同，人本主义者认为“教育是一门艺术，教师是一个具有高度自尊心和自觉性的群体”，教师行为无须外部条条框框的制约；人力资本论者视教育为经济投资活动，认为只有将教师行为规范化和程序化，才能保障教育劳动的有效进行，实现教育活动的效率。实践证明，两种观点都有偏颇，经济活动或是艺术活动都不能概括教育的本质，因此，教师管理中纯粹的外部制约或是全凭感化和内部的自觉，都是不现实的。而不论持何种教育观，不可否认的是，法治化管理因其依据的权威性、客观性和稳定性以及程序的公正性、民主性，成为教育现代化发展的制度保障。本文以坐班制为例，通过分析其实施情况，探讨教师管理法治化的现状及其重要意义。

（一）实然之境

1．聚焦观察：人治化“一言堂”与德治误解化“放羊”并存一直以来，我国中小学主要实施校长治校和以德治教，教师管理也主要依靠德育说服和校领导班子管理的方式。通过对多位在校教师和校长的深度访谈，我们可以了解坐班制这一管理制度的实施现状，从中窥见中小学教师管理的实然之境。L教师（Y县公办高中）：“年级主任定的坐班，之前周六下午休息，现在天天都要坐班，职工大会照常开，都是形式，校长最欣赏这种严格的管理了。请假半天要口头说明，请假一天要书面申请，两天以上要校长签字。每半天坐班拍照签到两次，苦不堪言啊！一天不到就扣100元，我已经不记得上次休息一整天是什么时候了。”“全县高中老师都坐班的，领导们都强调吃苦和奉献精神（苦笑）。不过，我们学校就我在的年级最严，从早上8：00到11：30，下午3：00到5：00，必须在学校。办公室又没有空调，热死人，大家都没心思搞研讨、搞备课了，老师们都很抵触。”X教师（S县D乡初级中学）：“我们学校星期一到星期五坐班，老师们都比较自觉，校长和领导们都带头做，也没法抱怨。坐班还是能起到一定作用的，学生有事能及时处理，还能互相交流学习，方便学校管理，也有利于师风师德建设。但也有些老师坐在学校不干事，竟在聊天、看剧，白白浪费坐班时间，还干扰别人学习。”L校长（H县职业中学）：“唉，老师不好管，我们学校只提倡坐班，不做硬性要求，一方面，老师确实也辛苦，要看管早晚自习，还要监操、查寝，大部分老师教学还是比较自觉的；另一方面，老师有自己的家庭，学生也有很多突发情况，不好统一坐班。但是有一些老师上课迟到和早退，平时不备课，检查时就应付了事，开会也不到场，更别说研讨交流和提高教学水平了。我们只能在例会时口头上批评和教育，脸皮厚的人你就是拿他（她）没办法，关键还是老师自己要自觉啊！”以上三个为典型案例，综合其他访谈结果，笔者发现就坐班制这一管理制度的实施，普遍存在两类极端情况：县级高中管理最为严格，多由校长或校领导班子决定，硬性坐班，程序严格，教职工大会形式化，教师缺少发言权，呈现被动状态，笔者将之称为典型的“一言堂”式教师管理；另一类即“放羊”式教师管理，不坐班或是软性坐班，在职业学校较为明显，管理松散，多用师德感化的方式，把对教师的管理寄希望于教师的自觉。

2．法律观照：《中华人民共和国教师法》与《依法治教实施纲要》无论是“一言堂”式教师管理还是“放羊”式教师管理，都违背了《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）和《依法治教实施纲要》的相关法律条例和法律精神、原则。《教师法》总则规定了学校单位“自主进行教师管理工作”；第七条第五点规定了教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”的权利；第八条第六点规定了教师应当履行“贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务”，“不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平”的义务。首先，“自主”一词为学校进行教师队伍管理的权力规约留白，实施条例的不完善是学校滋生极端管理弊端的重要原因。其次，管理人员法治意识和法治精神薄弱，效率至上和目的导向的管理思维忽略了教师的主体能动性和民主权利，引发“一言堂”式管理模式；而不闻不问和放任自流则未能履行自身管理的权利和责任，也无视了教师的义务，导致“放羊”式管理模式的产生。最后，教师自身法治意识淡薄，未能履行好自身的义务，也未能使用法律武器维护自身权益，使教职工大会流于形式。《依法治教实施纲要》中规定：依法治教遵循“人民为主体、人人平等、德治与法治相结合”的基本原则；学校规章制度制定遵循“公开、公正、民主、科学”的原则；建立教师权益的保护机制，“鼓励依托教职工代表大会……健全完善学校的教师申诉制度，设立师生权益保护、争议调解委员会、仲裁委员会等机构”。从各个学校坐班制的实施过程来看，坐班制度的制定缺乏教师参与，违背了公正、民主的原则；从教师权益的保护机制的运行来看，学校未能切实保障教职工大会的运行成效，使之流于形式；而坐班制实施中“一言堂”和“放羊”两种极端模式的广泛存在，未将道德感化与制度约束相结合，违背了依法治教中“德治与法治相结合”的基本原则。

（二）应然之需

我国2018年宪法修正案将序言中的“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，被视为我国法治建设的新发展。从法制到法治的转变，反映出我国治国理念和方略的演进。尽管争议尚存，但经过改革开放的社会治理实践和理论探索，至今，学术界普遍认同：相较于“法制”偏重于静态的法律与制度而言，“法治”实际上是一个更为复杂的理念，体现为动态的依法治国过程，其核心内涵包括行为的标准能约束所有人、规则应公开颁行、规则在实施时应与其含义保持一致、规则不能无法遵守等内容。［1］由此，我们可以领略到“法治”中所包含的与“人治”相对立的人类理性的精神引导，以及对民主社会的价值选择和理想追求。法治化是传统社会向现代社会转型的重要一环，因此，中国社会的转型与发展离不开法治的规范与保障，同样教育领域的现代化和可持续发展也需要法治的护航。依法治教背景下，教师队伍管理的法治化是提高教育质量的关键，教师作为教育系统中的核心要素之一，教师队伍的质量直接影响教育的质量和教育的效果，主要表现在教育系统生态、教育教学实践和改革中。第一，教育生态的和谐依赖教师共同体的和谐。教育系统中，师师之间、师生之间、教师与社会之间的矛盾是时常发生的，众多复杂的利益关系仅靠教师自觉或道德治理难以有效协调，案例中坐班制的强制实行，由于缺乏法治参与，导致教师与教师管理层产生矛盾冲突，致使教育生态恶化；第二，教育教学的实践和改革依赖教师教学水平的不断提高。教学是教育系统中的核心活动，其有效开展的基础在于教师队伍的教学技能和专业素养提升，而教师职后的在职教育和自我终身学习是其教学水平得以不断提高的重要途径，案例中坐班制的合法性即关注到了学校主体对于教师提高教学水平的责任和权利，以及教师主体自身负有提高教学业务水平的责任和义务，但由于法治缺位，未能发挥其提高教师教学水平的实质性作用。因此，为提高教育质量，学校亟待推进教师管理的法治化，既关法客观制度的强制约束，同时保障法治程序的公正实施。从教师角度来看，教师管理法治化也是必然趋势，主要在于保障教师权益的实现与规范教师义务的履行。一方面，教师权益的维护需要法制保障，不坐班就扣工资，严重侵犯了教师的财产权，而教职工大会的形式化也是教师民主权利未得到保障的体现，因此，教师个人基本权利及依法治教中享有的参与管理权亟须法制的完善来保障，从而推进学校关于教师管理的决策走向民主和科学；另一方面，教师义务和职责的履行需要法制规范，在功利主义和个人主义盛行的时代背景下，教师群体向学生推销产品和欺凌学生等师德问题屡屡发生，职业倦怠和滥竽充数等现象也屡见不鲜，针对此类问题，唯有权威和强制的法制约束才能优化，才能不断规范和提高教师自身师德、教学技能和专业素养。由此，教师管理是否法治化，不应该仅仅是职业属性之争的问题，也不应该仅仅是教育管理者的个人管理偏好和立场的问题。教师管理法治化是教育改革和发展的现实需要，是时代赋予教育管理者和教师的教育使命和社会责任。

二、教师管理法治化的限度：内外交错的困境

法治社会背景下，依法治教和依法治校的需求如此之迫切，为何教师管理的法治化水平依旧难以有突破，究竟是什么限制了教师队伍管理的法治化？

（一）教师管理法治化的内部限度教育活动的复杂性和教师职业的特性是影响教师管理法治化的内部限度。首先，教育观的巨大差异决定了教师职业定位和教师队伍管理的多元化。教育是一种什么样的活动，历来有不同观点，这对教师教学方式和教师管理模式产生导向作用。“教育是一种艺术”，此种观点认为学校教育不可能通过某种规范、某个制度，在流水线上去完成，它的价值实现需要教师的能动性和创造性，正如苏霍姆林斯基所说的：“教育，如果没有美，没有艺术，那是不可思议的。”因此，教师的管理不能精细化、制度化和程序化。“教育是一种政治活动”，这种观点则将教育看作是政治统治的工具和手段，教育目的服从国家治理的目的和法律的要求，教师即国家法律和意志的搬运工，教师管理是自上而下的过程，不需要其自主性的存在。其次，教师职业的公共性和自主性并存，决定了教师管理不能完全依靠硬性制度进行。教师职业的公共性是指教师作为履行国家公共教育职能的人员所享有的权利属于公务人员所享有的权利性质，同时为了维护国家公共利益，教师也必须承担特殊职责，涉及积极执行职务、服从命令、严守秘密、遵守职业道德和不得罢课等义务，对此，在法律和制度上对教师职业做出具体规范才能保障其公共性。教师职业的自主性则是教师作为技术人员所呈现的特性，教师基于其专业知识与能力，应享有教学内容、方法及辅助教材的选择权，以及对学生的教学评价权、惩戒权、指导权，同时为不断提升自身专业技能，可享有继续教育权利。［2］教育事业的健康和可持续发展离不开教师公共性职能的发挥，同时必须建立在教师的专业自主性上才有意义。最后，教师群体的高尚职业道德和人格心理特质也存在较广泛的社会基础。相较于其他职业道德，教师职业道德更具全面性、先进性和广泛性，对从业人员来讲有更高的要求。教师群体作为一个特殊的群体，他们学历高、品德修养高、事业心强、责任感强，富有竞争力，又较为敏感，尤为在乎自身形象以及别人的评论。［3］教师职业的特殊性使教师具有较高的自觉性和敏感性，希望得到理解和尊重，在管理中易接受说理，而讨厌被管制和约束。总之，教育活动和教师职业具有价值性、复杂性和生成性的特点，诸多教师发展问题不能或者不能完全运用制度化的方式进行处理，而需要用道德感化和说理教育的方式进行，这成为人本主义者诟病教师管理法治化的理由。

（二）教师管理法治化的外部限度教师群体中多方利益冲突、法治素养的薄弱及教师地位的弱化是影响教师管理法治化的外部因素。教师队伍管理中，教师与管理层之间、教师之间存在利益矛盾，教师与管理层之间的冲突尤为明显，阻碍了教师管理法治化的推行。教师群体普遍向往的是自由、自主的教育生活和学校生态，但一方面是由于教育活动的复杂性特征及教师职业的特性，另一方面是较之于投入，教师对自身经济收益普遍不满，因此较为抵触硬性的管理规定；管理层则在效率主义和人文关怀之间权衡，纯粹效率之上的“泰勒制”目标管理模式可迅速达到应试的目的，提高学校声誉，但容易忽视教师的利益和需求，而一味地考虑教师的利益需求，则不利于教育秩序的建立和统一目标的实现。出于各自利益的考虑，制度化管理对基层教师来说是一剂苦药，而管理层则视其为良药。未能平衡好各方利益，遵循公平、公正和公开的制度建立原则，实现教师管理民主和科学的决策，是当前教师管理法治化难以获得实效的重要外部因素。社会转型背景下，社会法治及依法治教还未形成稳定的社会心理认同和行为模式，在教师管理方面表现为教育管理者和基层教师法治素养薄弱，包括法治意识淡薄和对法治化的误解与抵触。法治意识淡薄体现在管理者对教师的越权和弃权行为上，以及基层教师对自身权利维护的茫然和对自身义务的漠视上，滋生“一言堂”和“放羊”等管理弊端；对法治化的误解与抵触，则是双方过于强调制度结果的强制力约束，而忽视了制度建立过程中的民主参与和公开决策等要素，并将法治与德治完全对立起来，管理者只见其利不见其弊，教师只见其弊不见其利。教师社会职能和地位的弱化也是教师管理法治化未取得良好成效的外部因素之一，其消弭了教师的话语权和权威性，使其处于权利的弱势地位。历经时代的变迁，中小学教师的职能出现弱化和地位降低的倾向。专业技术人员是近代以来人们对中小学教师职业属性的普遍认识，师范教育制度、教师资格证制度和教师考试制度使得教师职业具有相对较高的专业性和技术性。但是随着市场经济和知识信息化的发展，服务型人员成为中小学教师职业属性的一大倾向，尽管国家大力倡导提高教师社会地位和幸福感，但事实却是中小学教师所拥有的经济资本优势不复存在，早先由于信息不对称所形成的文化资本也不断减少，使得中小学教师失去了形塑自身人格［4］和权威的实践基础。

三、限度与突破：走向法治化的教师管理

如前所述，法治化是社会转型背景下社会治理优化、教育质量提高以及教师队伍良性发展的迫切需求和必然走向，但是由于内外因素的影响，人们缺乏对教师管理法治化的信心，甚至认为教师队伍管理不应该建立在法治化的基础上。的确，教师管理法治化的限度尤其是内部限度使教师管理法治化显得异常艰难，而教师群体对教师管理法治化误解、质疑的态度和倾向则使教师管理法治化难上加难。然而法治化存在的影响因素不应该成为排斥教师管理法治化的理由，具有复杂性、生成性的教育活动和艺术性、模糊性的教师职业更应该借助法治化，促使教师在模糊中求精确，求客观，求发展。

（一）在制度践行中走向自觉突破教师管理法治化限度的根本路径在于构建制度自觉导向的教师管理模式，包括师德行为、教学行为和学习行为的自觉。去除管理是管理的最高境界，当下的教师管理亟须法制的健全以促进教师行为的自觉。教师队伍管理中，道德感化和制度约束是两种重要的方式：道德感化是一种内化式德治的方式，以“应当怎样”的道德准则，诉诸舆论褒贬、沟通疏导和教育感化等，尤其注重唤起教师群体的良心和教育责任感，调节教师队伍的道德行为和教学科研活动；制度约束则是一种外控式法治的方式，依靠强制性的法律制度确认和维护教师群体的权利和义务，甚至以剥夺权利、剥夺自由等严厉手段来约束教师的道德和教学行为。无论是何种方式，都需要教师的自觉意识，在传统道德伦理和社会规范有效的情况下，教师自觉性普遍较高，道德感化极为有效，但是社会转型背景下的传统道德伦理和社会规范逐渐失效，教师群体的自觉性也变得脆弱，制度建设对于教师行为自觉的促进作用的重要性便凸显出来。要适当提高教师管理法治水平，一是通过加强教育管理者和基层教师的法治观念教育，提高教师法治素养；［5］二是不断完善《教师法》中对教师具体权利和义务的规范，推进各级各类学校教师管理的具体制度建设，使基层教师群体和学校管理不仅有法可依，而且知法守法，懂得用法，在日常制度践行中形成行为的自觉。

（二）在民主决策中走向公正教师管理法治化并不意味着去人性和去自由，相反，科学合理的制度将通过保障教师权利、规范教师义务及规范管理行为促进教师管理的人性化和自由水平。“公开、公正、民主、科学”是依法治教中法治精神的凝练，教师管理的法治建设也应当遵循“公开、公正、民主、科学”的原则，通过落实教师参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序要求，确保决策制度科学、程序正当、过程公开和责任明确，如此才能协调好教师、管理者和学校等多方复杂利益，推进科学和民主的教师管理制度决策。公正和科学的管理制度因其具有道德性、合理性和利益均衡性，可最大限度地得到广泛教师的认同和拥护，同时促进教师管理的有效性。内江市桐梓坝小学的教师管理改革就是一个成功的案例，通过十多次教代会的反复打磨，该校终于顺利实施教师绩效工资制度，实现奖优罚懒的目标。校长唐霞深有感触地说道：“采取民主集中制原则，从群众中来到群众中去，我们算是真正尝到了甜头。”［6］

（三）在弹性化设计中走向灵活教师管理的法治化并不意味着制度的绝对权威和一成不变，学校建立一些教职工考勤制度和工作规则是必要的，但不可太过严苛。只有在合情、合理和合法的条件下，学校才能为教师提供一定的自由工作环境，使教师的创造性和积极性得到适宜的发挥。因此，学校管理要尊重教师人格，给教师工作环境和心理空间上一定的自由度。例如，教师坐班、备课与奖惩等管理制度挂钩，并非不可实行，而是要决策民主、人性化设计、因校制宜和因情境制宜。否则，不仅不利于教师自主性发展，放开手脚工作、提高教学水平和科研能力，还对教师的自尊心和积极性也是极大的挫伤。另外，过度约束的教师管理形式难以培养出开放型的创造性人才。总之，健全的教师管理制度对教师队伍建设具有积极的促进作用，依法治教背景下，我们应当竭力倡导教师管理法治化。尽管内外影响因素交错作用，教师管理法治化的道路漫长且走起来艰难，但更为重要的是，我们要怀有法治的精神，以科学、民主、自觉的态度推进教师管理和学校教育法治与德治的融合，突破教师管理法治化的限度，实现教师队伍和教育事业健康和可持续发展。

作者：段冬梅