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司法程序公开的创新与发展

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《人民司法杂志》2014年第十一期

一、司法程序公开创新发展的基本原则

(一)立足司法实际原则坚持一切从实际出发,是辩证唯物主义世界观的根本要求。司法程序公开要立足司法实际,就是要求我们在推进司法程序公开时,做到使主观符合客观,要根据客观存在的事实,来决定我们的主观思想和行动,要从客观存在的情况出发分析问题,提出解决问题的方法对策。从世界司法发展总体趋势看,加强司法程序公开已成为共识。从我国司法程序公开实际看,改革开放以来,我国经济生活日趋复杂,利益结构更加多元,产生纠纷的概率大增,各类矛盾和纠纷比以往更加集中反映到人民法院受理的各类诉讼案件中。高度发达的现代传媒技术,使得来自社会的影响压力无处不在,信息网络时代的来临,又使这种复杂性有增无减。如何在开放、透明、信息化条件下的复杂社会环境中排除各种干扰和影响,积极稳妥地推进司法程序公开工作,进而将司法程序公开作为新形势下加强人民法院司法公信力建设的具体方式和实现途径,对人民法院来说是一个巨大的考验。在当前的司法国情下,推进司法程序公开是一项长期复杂的系统工程,必须结合司法实际,不能超越现有阶段和司法实际,要进行深入细致的调查研究,有序推进司法程序公开。深入实际开展调查研究,有助于全面把握当前我国司法程序公开的客观实际,从而使思想认识适应不断变化的客观情况。

(二)尊重司法规律原则规律是事物发展的必然轨迹与趋势,包括自然规律和社会规律,具有客观性、稳定性、必然性、普遍性等特征。司法规律是社会规律的重要范畴,是司法活动所蕴涵的必然趋势和特征。目前,可以把司法规律理解为司法职权的配置规律、司法活动的运行规律、司法制度的演变规律、司法管理的规律、司法保障的规律等。①司法规律是客观存在的,并不以人们的意志为转移,但人们却能够通过实践认识它、利用它。应当说,司法规律由于受到诸多因素的影响而表现出来许多差异性,但是从人类司法活动发展过程来看,司法规律存在一些共有特征,也就是司法的一般规律。比如,司法的中立性、公正性、程序性、终局性、权威性等。作为司法活动的司法程序公开自然应当遵循司法的一般规律。当然,司法规律除了具有一些共有的特征外,由于各国政治制度、司法制度等方面存在的差异,也必然会表现出一些不同的特性,司法规律是普遍性与特殊性的统一。我国司法规律除了具有司法的一般规律外,还具有其自身的特有规律和特定属性。在我国,党的领导、人民当家作主和依法治国的统一,是社会主义民主政治的重要特征。发展社会主义民主政治,最根本的是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辨证统一。中国特色社会主义司法制度是政治性、人民性和法律性的统一。因此,我国司法程序公开除需要遵循司法的一般规律外,还需要遵循中国特色社会主义司法的基本规律。由于我国经济发展不平衡,法治发展不平衡,司法程序公开的创新发展也存在不平衡。与政府信息公开相比,我国司法程序公开显然要落后于立法信息公开、政府信息公开。全国人大常委会多次实行面向全社会的开门立法,立法程序公开在立法法实施后取得了很大成效。《政府信息公开条例》实施以来,政府信息公开取得重大进展和明显成效。而司法程序公开虽然起步较早,取得了一定成效,但是存在的问题和困难也不容忽视。司法程序公开程度总体与经济发展水平相适应。资金和技术是推进司法程序公开工作的重要物质保障和手段,数字化法庭、信息化系统和门户网站建成之后的升级、设备的维护等都需专门的技术力量保证和经费投入。由于物质保障和科技支持力度不同,经济发达地区司法程序公开水平相对较高;而在经济欠发达地区,司法程序公开水平则相对较低。对于司法程序公开范围和方式的选择,选择性公开、形式公开、当事人和公众不关注的内容公开相对较多,全面公开、实质公开、当事人和公众想要了解的内容公开仍需加强。司法程序公开应当尊重司法规律,并且要在法治轨道上运行,否则最终会影响司法公信和司法权威。当前大量司法程序公开的创新措施不过是借助现代科技手段对传统公开事项的延伸而已,并没有真正触及司法权的运行规律。

(三)维持利益平衡原则公正、效率、秩序、安定等都是法的价值目标,司法程序公开蕴涵了法的多重价值,其中有些价值是相互冲突和矛盾的,必须对这些冲突价值进行平衡和选择。在司法程序公开中,不同行为主体的价值目标和要求还是存在一定差异的。司法是社会公平正义的最后一道防线,公正自然是司法的根本性价值目标。但是,如果仅仅强调司法公正的一元化价值,就容易走向极端,忽略甚至否定其他价值取向。同样,仅仅强调效率、秩序、安定价值的一元化取向,也莫不如此。当前,在我国利益主体多元化和利益差别扩大化的情况下,司法程序公开是一个多元利益主体之间的博弈过程,在司法程序公开中要综合考量所涉各种利益关系,通过建立利益协调机制对相互冲突的权利或利益进行权衡与取舍,正确处理好公共利益与个人利益、人身利益与财产利益、生存利益与商业利益的关系,并固定在相应的制度和规则中。“这要求个人利益与社会整体利益应维持一种基本的平衡和协调关系,社会成员和社会在主张和行使各自的权利时,应适当限制在一定范围内。”①由于我国法律和司法政策关于司法程序公开的规定过于抽象和原则,导致信息权利边界呈现出模糊性和交叉性,容易成为一些法院隐瞒或者遗漏重大司法信息的借口,导致在权益保护的利益平衡过程中给司法程序公开造成很多不确定性。因此,合理确定司法程序公开的程度尤为重要。司法程序公开的利益平衡机制必须适应社会利益多样化的新情况,既要平衡和协调公共利益与个人利益之间的关系,又要认真考虑和平衡不同范围的公共利益,从而在充分平衡各种利益的基础上,最大程度回应司法程序公开要求。

(四)推进公众参与原则公众参与司法活动是现代民主的重要形式,也是现代司法发展的必然趋势。随着我国社会主义民主法制的不断进步,公众参与作为一项重要的民主权利在法律上被确定下来并不断加以完善。并且,公众参与的范围、形式、方式、途径等也随着国家经济社会的发展被法律和政策规定下来。当前,公众参与方式有了明显的变化,由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展,由被动参与向主动参与发展,由间接参与方式为主向直接参与和间接参与并重发展,由借助传统媒介参与向借助网络参与发展。②司法程序公开的公众参与是社会主义司法文明和司法民主的必然要求,是对司法公正性的直接监督,又是对法律公正性的再认识,充分体现了社会主义司法制度的人民性特征。应当看到,我国司法程序公开尚未得到社会公众的广泛认同,究其原因,很重要的一点就是公众对司法程序公开的参与度不够。引导公众合法、负责、理性、有序地参与司法活动,是深化司法程序公开的要旨所在。应当说,司法程序公开的基本动力主要来自法院推动和公众参与两个方面。并且,司法程序公开的最终实现还需依赖社会公众的参与。当前司法程序公开与公众司法信息需求之间存在着错位,由于司法程序公开缺乏总体设计和程序规定,对于公开信息的内容、阶段、对象带有一定的主观性和不确定性,导致公众对司法程序公开不关心,而社会公众关注的案件和司法信息,法院往往未能及时回应和引导。实践中,个别媒体对司法审判监督的过度行使,一些当事人和公众要求法院提供更多的旁听席位,否则不参加庭审,以及对司法暗箱操作的大量责难,凡此种种均表明司法程序公开还不够主动,司法程序公开的动力还不够足。应当看到,公众参与同人民法院对司法程序的主动公开密切相关,没有法院的主动公开,公众参与几乎是不可能的。③因此,人民法院对司法程序的主动公开与公众参与有着正相关的关系,司法程序主动公开程度直接影响公众参与司法活动的广度和深度。

(五)坚持法治标准原则坚持以法治思维和法治方式推进司法程序公开。正如古希腊思想家亚里士多德所言:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的遵从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”④因此,法治应是立法、执法、司法与守法的协调统一,对于司法程序公开也不例外。司法程序公开的思维意识会直接影响司法程序公开的有效开展。审判公开是一项宪法原则和基本诉讼制度,最高法院围绕司法公开下发了一系列司法政策性规定。客观地说,这些年来围绕司法程序公开的法治思维尚未形成,无论是作为公开主体的人民法院,还是作为公开对象的当事人和社会公众,以及对司法程序公开进行的监督均不同程度地缺乏法治思维。换言之,没有真正从法治思维的角度看待司法程序公开,进而导致司法程序公开带有明显的人治色彩。一些法院甚至认为司法程序公开是法院的权力,“想公开什么就公开什么”;一些当事人借助司法程序公开对法院审判施加压力,提出诉外要求;一些新闻媒体逾越新闻宣传与司法审判的必要界限,没有在法治轨道上对司法程序公开进行监督。解决当下司法程序公开面临的困难和问题,关键在于要从法治思维的角度出发寻找解决问题的办法和路径。司法程序公开必须有一套制定良好的制度规范,而这套制定良好的制度规范又能得到普遍的遵从,这样才能在司法程序公开中体现法治的要求。

二、司法程序公开创新与发展的关键环节

司法程序公开的创新发展涉及司法工作的诸多环节,在内容上包含法院工作方方面面,在对象上包括当事人和广大社会公众,在目的上是要通过加强公开来接受司法监督、实现司法公正、赢得司法公信、树立司法权威。我国司法程序公开可以从司法规则公开、司法过程公开、司法结果公开三个关键环节展开。

(一)司法规则公开司法规则主要包括最高人民法院的司法解释、高中级法院出台的指导性意见、司法工作流程及其相应要求等。针对审判实践中的新情况、新问题,最高法院通过司法解释或司法政策,细化立法中的原则性条款和幅度过宽条款,规范选择性条款和授权条款,统一法律适用标准。最高法院所作的司法解释或司法政策对地方各级人民法院和专门人民法院具有法律约束力。经最高法院审判委员会讨论决定,向社会公开发布的指导性案例,下级法院在审判类似案件时应予参照。为进一步提高司法解释和司法政策的质量,适应形势发展变化,保证国家法律统一正确适用,最高法院及时清理已过时或与新法产生冲突的司法解释,避免引起歧义或规则冲突。最高法院制定、修改、废止的司法解释、司法政策以及指导性案例都做到了对社会公开发布。司法规则公开要求法院便于当事人和社会公众知晓法院工作流程及其相应要求,通过宣传栏、公告牌、电子触摸屏或者法院网站等形式,公开各类案件的立案条件、立案流程、法律文书样式、诉讼(执行)费用标准、缓减免交诉讼费程序和条件、当事人权利义务及相应风险等内容。对于司法解释,则应在出台前向社会公开其草案内容,广泛征求意见和建议。对于地方法院制定的带有司法解释性质的文件,应当自行清理。凡是与法律、法规及司法解释的规定相抵触以及不适应经济社会发展要求的司法解释性质文件,应当予以废止;对于司法实践中迫切需要、符合法律精神又无相应的司法解释规定的,通过高级人民法院向最高人民法院提出制定司法解释的建议或者对法律应用问题进行请示。地方法院应当及时将司法指导性文件的清理情况向社会公布。对于高中级法院出台的不带有司法解释性质的司法文件,虽然其不被裁判文书所援用,但因其对司法实践的具体指导作用实然存在,故也要通过适当的方式予以公布,以便公众知晓最新的司法动向,也便于公众对地方法院司法文件进行监督。

(二)司法过程公开司法过程公开属程序公开,是实现公平正义的重要保障,其要求是将个案的程序性事项依法向当事人及其委托代理人公开。围绕司法过程公开,目前需要关注的是庭审直播公开、合议庭评议案件公开以及审委会讨论案件公开问题。1.庭审直播公开。庭审公开是审判公开的核心,是司法公开的关键。关于庭审公开的形式,最高法院在《关于司法公开的六项规定》中已明确规定法院可以通过庭审视频、直播录像等方式满足公众和媒体了解庭审实况的需要。但是,该规定并未明确庭审直播案件的范围。实践中,围绕庭审直播是常态化还是选择性直播存有较大争议。应当说,庭审直播公开有其优势,但缺陷也很明显。其优势主要表现在:一是庭审直播扩大了司法程序公开的空间范围,不特定多数人可以借助电视、网络、微博等途径直观、动态、全面地了解案件审理全过程,有利于社会公众对司法过程进行监督。二是有利于提升司法公信力,实践中我国司法机关的公信力不高,一个重要原因是司法不够公开。通过庭审直播,将诉讼参加人的诉讼活动置于公众的视野之内,能够提高审判的公正性,增强公众对司法的信心。三是庭审直播的过程也是法制宣传教育的过程,有助于公众借助庭审直播学法、用法、守法。我国庭审直播在目前不宜作硬性要求,而应该有所选择,对于社会关注、教育意义明显、有积极作用的且属于公开审理范围的案件可以纳入庭审直播的案件范围。①实践中对于庭审直播只要能做到扬长避短,其社会效果和社会影响力还是非常明显的。2.审委会讨论公开。在我国,审判委员会是人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织形式,有权决定提交其讨论的重大疑难案件的裁判。但是,由于审判委员会不同于合议庭,它不直接开庭审理案件。审委会讨论案件公开的优点在于:一是有利于实现对审委会委员发表意见的现场监督,提高审委会讨论案件质量。二是有利于将审委会委员回避制度落到实处,由于审委会讨论案件公开,监督符合回避制度要求的审委会委员回避。三是有利于抵御外部压力,公开审委会委员发表的意见,有助于减轻法官承受的外部压力。四是有利于提高社会对司法裁判的信任和理解,消除对司法不公的质疑。审委会讨论公开的缺点在于:一是审委会委员在当事人和律师参加下发表意见会有所顾虑,影响委员充分发表意见。二是由于担心被外界炒作,委员在发表意见时容易人云亦云。三是法官职业保障尚未完全建立,委员发表对当事人不利的意见时,如何避免被打击报复也需要引起重视。通过对司法过程公开的优缺点分析,可以看出,至少目前对于庭审直播公开应当适度和有一定选择性,要通过创造条件逐步扩大庭审公开直播的范围;对于合议庭评议案件以及审委会讨论案件公开,应当本着有利于公正审判进行考量。对于合议庭评议案件和审委会讨论案件的过程公开,可以比照过程性信息处理。既然司法行为还处于形成过程之中,自然这些行为与成熟的司法裁判行为相比是不成熟的,不确定的,还处于发展变化过程之中,存在变化的可能。一旦把不成熟的过程性信息公开,不仅会影响合议庭成员或者审委会委员充分发表意见,也会因为提前把不确定信息公开,容易形成舆论甚至民众关注热点,甚至容易绑架审判公开。当然,对于过程性信息也不能一概排斥公开。过程性信息公开或者豁免公开都应该符合一定的限制条件和理由。过程性信息强调的是行为过程之中的信息,一旦行为结束,比如法院裁判结果已经作出,原来的过程性信息也就不再是豁免公开的信息。只要司法过程结束,那么对于合议庭成员和审委会委员发表意见都应该纳入公开范围。如果当事人或者公众要求公开合议庭评议或者审委会讨论过程,可以不予支持。

(三)司法结果公开审判结果公开主要表现在法院裁判文书公开以及真实记载和完整体现案件审理过程的案卷公开。通过这种形式的公开,使得法院的审判活动始终处于公众的监督之下。1.文书公开文书是人民法院审理案件的最终产品,记载了案件审理过程、法官的推理思路、法院的裁判依据和最终的裁判结果。文书公开是司法程序公开的应有之意。法院的文书公开,有利于形成一种倒逼机制,法官必须更加谨慎地对待每一个案件的审判,主动提高业务水平,积极提升裁判文书制作水平,不断强化裁判文书说理性。同时,文书公开有利于增进司法公正,抑制司法腐败,通过文书公开积聚社会力量作为抗衡司法干预或法官腐败的有力机制,从而赢得当事人和社会公众对司法的理解和信任。文书公开也能够发挥法治教育功能,有利于培育和养成全民守法的氛围。2.案卷公开法院的卷宗分正卷和副卷,正卷装的是可公开文件,譬如起诉书、答辩书、庭审笔录、判决书等,副卷装的是不公开的内部文件,譬如审理报告、领导批示等。长期以来,在法院的案卷中均采用正卷与副卷分立的做法,当事人及其代理律师可以查阅正卷,而不允许查阅副卷。当事人对诉讼证据材料的知情权在世界范围内一般是受到法律保护的,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,涉及案件的相关证据材料应允许当事人查阅和了解。对于我国而言,由于长期存在的正卷公开、副卷不公开的做法,而副卷内的文件和内容又往往是在法律和程序之外决定案件走向的关键所在,因此公开副卷才理应成为当前我国司法程序公开应当解决的关键问题。虽然人民法院现行的副卷制度是一项重要的工作原则,但是客观分析,这种副卷制度有着一定的负面影响。因此,从我国法治发展趋势来看,有必要将正卷与副卷统一起来,合并成一套案卷,并且在诉讼程序法或相关法律中对特定情形下制作副卷及其不公开的内容作必要的限定。从理论上说,除了涉及国家秘密、商业秘密、未成年人犯罪以及个人隐私等案件需要制作副卷且不对外公开外,对于其他案件一律实行一套案卷。将正卷与副卷统一成一套案卷并对外公开,这或许能成为撬动我国司法改革大门的有力杠杆。

作者:江必新程琥单位:最高人民法院北京市高级人民法院

人民司法杂志责任编辑:田老师    阅读:人次