民用无人机监管的困境及对策范文

摘要：我国民用无人机产业近年来呈爆发式发展，在促进产业转型升级，提升经济发展质量的同时，也存在着立法与监管严重滞后，导致诸如扰乱航空秩序、威胁公众安全、侵犯隐私等负面事件频发。如何应对其潜在的系列隐患，在消除隐患和产业发展之间寻求良好的平衡点，成为当前亟待解决的一大难题。民用无人机立法与监管应牢牢把握无人机产业发展方向，紧密结合当前应用实际情况，理清基本问题，成系统的建立健全监管体系，并付诸行动，以确保无人机产业良性发展。

关键词：民用；无人机；监管

一、当前我国民用无人机使用中问题严峻

（一）扰航事件频发根据中国民航部门公布的数据，2015年全国共发生无人机干扰民航飞行事件4起；2016年发生23起；2017年此类事件愈发频繁，在四川、重庆、云南、浙江等多地机场接连发生了无人机扰航事件，数量上更是触目惊心，例如仅成都机场，2017年4月14日至30日期间，17天就发生了9起“无人机扰航”事件，直接导致100余航班备降。无人机扰航事件带来的严重后果让空管部门十分头疼，加强监管势在必行。

（二）威胁公共安全1.无人机抗磁场干扰能力弱无人机的飞行原理基于三维稳定的陀螺仪，陀螺仪易受磁场影响，导致事故频发。无人机在磁场干扰较高的场所飞行，不得不考虑的一个因素就是信号受干扰而导致飞机失控“坠机”，严重威胁公共安全的问题。据报道，2018年5月1日夜，某市耗资千万的千架无人机表演活动，因受信号干扰使无人机队的表演杂乱无序成“乱码”，表明了目前我国民用无人机的抗干扰能力还不够强，是飞行中威胁公共安全的一个重大安全隐患。2.无人机驾驶员操作不当无人机驾驶员在飞行中的不规范操作，是当前威胁公共安全的一个最主要因素。在飞行过程中，驾驶员或操作错误、或滥用功能，导致无人机飞行失控，严重威胁公共安全。据报道，2017年5月19日，一无人机爱好者在国内某著名景区操控无人机飞行时，无人机突然撞向一名游客导致发生该游客眼睛角膜破裂眼球严重损伤的悲剧。3．无人机产品标准缺失当前我国无人机产品强制标准缺失，尚无强制性的无人机分类国家标准。如对无人机飞行中的垂直高度、遥控距离、飞行速度、飞行轨迹精度、禁飞区等技术标准都缺乏统一的强制性标准，对电子围栏功能要求、失控保护功能要求、避障功能要求等缺乏统一的标准，导致对无人机的飞行监管效率低下，“无序”飞行现象普遍。

（三）暴露国家机密无人机由于小、快、灵，隐蔽性强,且具有一定载荷的特点,加之可随意购买使用,随意改装，能轻易飞到一些敏感地区，摄取机密信息。如操纵无人机航拍军事管制区域、原子能研究中心、政府部门等敏感区域，引发严重后果。例如，据《大理日报》新闻网报道2018年4月4日报道：3月20日16时，一外国男子在紧邻某部队营区的大理大学用无人机进行拍摄，对我国家安全构成威胁。所幸群众及时报警，大理州国家安全局干警及时制止，检查并排除嫌疑，避免了严重事件出现。诸多类似实例表明了在缺乏严格监管的情况下，无人机侵入敏感区域是一件轻而易举的事。

（四）侵犯公民隐私民用无人机的广泛使用在飞行安全的问题上又衍生出了隐私安全的问题。由于监管无力，无人机被用于如偷拍、监视、骚扰等负面事件，因为易于逃避法律的惩处而必然增多。从无人机技术应用及发展趋势来看，民用无人机可以通过搭载高清摄录仪、红外热成像仪、GPS定位、人脸识别系统等多种功能设备承担更多更复杂的数据收集和监视任务，存在着非法拍摄、骚扰他人，以及侵犯商业隐私等多方面的隐私威胁。

（五）成为新型犯罪工具1.操纵无人机实施暴力袭击成为现实可能无人机有一定负重能力，嫌疑人可以利用无人机携带爆炸物品对目标实施远程袭击，并且无人机经过改装也可以成为攻击性武器。虽然我国暂时还未发生此类案事件，但操纵无人机实施暴力袭击已经成为现实可能。若对无人机监管不力，对公共安全存在极大的潜在威胁，让人防不胜防，即使控制无人机，也会因为不易锁定嫌疑人而导致嫌疑人得不到应有的惩罚。2．利用无人机走私贩毒现象日益频繁多起案例表明，不法分子利用无人机实施犯罪已经成为一种新的犯罪形式，并且侦查与监管难度都相当大。例如，据人民日报2018年3月30日报道，深圳海关等多部门日前破获了首例利用无人机走私的特大走私手机案。该团伙利用无人机携带线头，在线路上运送走私货物，几十秒可运送一趟装有10多台手机的包裹，从午夜至凌晨，最多可走私入境约1.5万台手机，此次共抓获嫌疑人26名，涉案金额约5亿元。

二、民用无人机立法现状

在国家立法层面，当前规制无人机飞行的法律依据有《民用航空法》和《刑法》。此前多起无人机扰航事件而被追刑责的，主要的法律依据有，《民用航空法》第五十八条：禁止在依法划定的民用机场范围内和按照国家规定划定的机场净空保护区域内从事包括“饲养、放飞影响飞行安全的鸟类动物和其他物体”在内的活动；第七十四条：民用航空器在管制空域内进行飞行活动，应当取得空中交通管制单位的许可。《刑法》第一百一十四条、第一百一十五条规定的以危险方法危害公共安全罪或者过失以危险方法危害公共安全罪。随着民用无人机产业的爆发式发展，中国民航局于2009年颁布了《民用无人机空中交通管理办法》，对民用无人机飞行活动进行管理，规范了空中交通管理的办法；2013年颁布了《通用航空飞行任务审批与管理规定》，规范了通用航空飞行任务审批与管理；2017年颁布了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，规定最大起飞重量为250克及以上的民用无人机实施实名制登记注册，意味着无人机将正式进入“贴标飞行”时代。一系列规章制度的出台也表明了相关部门对无人机的监管逐渐细化。

三、当前我国民用无人机监管困境

（一）监管法律不完善1.高位阶法薄弱目前我国用于监管民用无人机飞行的《民用航空法》和《刑法》，两部法律规制无人机飞行的法律条文极少，并且在实践操作中关联性不强。在《民用航空法》中，仅第十部分有六条针对通用航空的原则性规定，而民用无人机则没有具体的法律条文支持,以至于对无人机的很多执行规定只能参照通用航空的规定类比而定，但因无人机的特殊性，有的适用于通用航空范畴，有的却无法适用，当民用无人机在数量上出现了爆发式增长而引发多种问题时，粗略的法律规定已不能有效应对当前无人机的实际问题。而《刑法》则仅仅涉及了无人机违法使用导致严重后果的处罚规定上。这使得在很多方面无高位法律可依、无具体规则可循，法律空白问题突出。2.低层级法效益低下民用无人机是个系统化的产业，要规范管理，需要成系统的对整个产业各环节加以规范。虽然近几年来，中央相关部门和地方政府陆续出台了一系列政策性、临时性文件，旨在通过细化规则并结合各地具体情况加强对无人机使用的规范管理，但事实表明低层级法效益低下，一些主要问题仍没得到解决。一方面，由于制定政策的主体多，各种政策文件几乎是以一种碎片化社会管理的方式体现的，杂乱无序，大大降低了管理效率。另一方面，目前出台的这些政策文件基本都是体现在对无人机飞行活动的管理上，而在生产、销售以及飞行配套环节上标准滞后、条文模糊，这样头痛治头脚痛医脚的方式只能导致民用无人机管理治标不治本。

（二）监管实践操作难度大1．监管主体权限不清在传统的空域权力划分中，军方统管空域，民航部门管理包括大型无人机在内的民用航空器，体育部门管理航空模型。但在实际工作中，随着越来越多种类繁多、功能各异的无人机出现，管理主体权限开始变得模糊不清了。如，市面上的很多小型无人机，对它属于航空器还是航模的界定还存在争论，航空器由民航部门监管，而航模属体育部门监管。在具体监管工作中，民航局及各地空管局、体育部门无执法权，对于无人机使用中出现的一些违法犯罪行为无权依法处罚，而具有执法权限的公安机关仅负责对违法行为的事后处理，对事前和事中管理却未被授权，也没有专门针对低空空域执法的专业执法力量，势必造成监管脱节、权责不明的局面，随着无人机产业的进一步发展，管理上愈发突出的监管主体权限不清问题已经成为影响无人机产业良性发展的关键因素。2.监管制度僵化按照我国目前的飞行器管理制度，空域使用必须经过空中交通管制委员会批准，且飞行申请必须由单位提出，不接受个人申请，每次在管制空域内飞行时，还要在飞行前1天15时前向管制单位提交申请，批准后第二日方可以实施。这些规定造成了即使是一次简单的飞行任务，也要繁琐的审批程序，于是，无人机“黑飞”便成为常态。关键在于，多数时候即使是“黑飞”，又有多少“黑飞”得到合理干预了呢？“黑飞”、“乱飞”行为没有得到相应处理，其结果不言而明。诸如此类的规定缺乏实际可操作性，监管效力弱也就显而易见了。

四、我国民用无人机监管对策

（一）实施立法监管1.完善三级立法规制结合当前我国民用无人机监管中存在的诸多问题，实施有效监管必须成系统立法规制，形成具有前瞻性的、完善的三级立法规制。在高位阶法层面，《民用航空法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等高位阶法应紧密结合当前民用无人机数量上爆发式增长的特点对民用无人机产业的各个环节有针对性的制定、细化法律条款，让无人机产业的每一个环节都有法可依，是实施监管的前提条件。在行政法规层面，需要相关部门全面把握无人机产业的发展趋势和监管部门的工作需求，对生产、销售、飞行使用等完整环节，以及驾驶员、飞行空域、飞行规则等各方面进行系统立法规范；此外，各地还要根据各地实际情况，制定和完善有关无人机管理的各类部门规章和地方性规章。通过系统立法规范，完善三级立法规制，细化监管内容，从而引导和保护民用无人机产业的健康发展。2．细化监管内容（1）生产环节，建立生产企业准入制度：其一，建立民用无人机生产企业的准入机制。组织专家团队对民用无人机生产企业的生产质量、科研能力、售后保障等进行全方位的生产许可审定，对于符合标准的企业颁发生产许可证，其生产的无人机产品方能进入市场，严禁不具备生产资质的企业进入民用无人机生产领域，以防出现山寨机难以监管的局面。其二，制定民用无人机相关技术标准。对生产企业生产的无人机的相关功能以及技术参数进行明确规定，加强行业生产标准和质量标准的建设，并强制对民用无人机核心部件进行全国统一的电子编码，早日形成权威的统一标准。（2）销售环节，实行销售审查制度。在销售环节，组建专业监管机构建设统一数据库对销售环节实施监管。授权某行政部门组建无人机监管机构，严格监管销售过程，严格审查购买人个人身份、年龄、住址、用途等，公司则还需提供相应的营业执照和公司法人身份证件等资料，将相应的信息实时输入无人机数据库中，通过整合大数据掌握相关购买者信息，对符合规定要求的购买者方能允许对其销售。如果是购买可用于融合空域的无人机，购买单位还须具备空管部门的飞行活动授权，取得民航规定的相关资质，本单位具备拥有无人机驾驶证的操控员，并且在空管部门和公安部门同时备案。（3）使用环节，完善飞行监管体系：一是完善注册备案制度。在完善民用无人机注册备案方面：国家要加快建设并完善民用无人机的注册备案制度，对民用无人机数量、参数、类型以及驾驶员身份信息进行全面掌握，建立全国无人机数据库，授权专管部门受理注册备案登记和日常管理。在完善驾驶员注册备案方面：细化规章制度进一步明确无人机使用者的资质和责任。目前的持照飞行模式，是由国家相关部门授权给某机构（如民航局授权给AOPA，国家体育总局授权给ASFC），经过培训、考核，取得无人机驾驶资质。在此基础上，当前的无人机监管需要进一步细化规定，将此项权赋予某一行政部门统一管理，要求无人机驾驶员必须经过具有培训资质的专业培训机构系统培训，熟悉无人机相关法律规定和飞行知识，熟练掌握驾驶技术，经考试合格后才具备飞行资格。二是简化审批程序。当前的无人机飞行审批程序繁琐，效果往往适得其反，无人机使用者常因其繁琐而“黑飞”现象普遍。对于无人机飞行的审批应将有效监管和简化程序结合起来，明确审批部门，明确审批事项，简化审批程序，实现规范有序飞行。三是科学划设禁飞区。根据国际民航组织和各国空管对空域管制的规定以及对无人机的管理规定，无人机必须在规定的空域中飞行，科学划设禁飞区是监管的重要问题。无人机准飞区域和禁飞区域的划设，应充分考虑无人机飞行可能带来的正负面影响，科学划设。民用无人机禁飞区与准飞区都应该在相关条文中进行明确的界定。对于准飞区，可以设置类似交通标志允许无人机飞行的标志。对于禁飞区，着重考虑涉及国家安全、公共安全等重点防控目标区域设置禁飞标志。如有在禁飞区飞行，可以通过明显的特殊标识或通过技术处理来告知、阻止民用无人机驾驶员的违规飞行行为。四是无人机飞行不良后果应对。针对民用无人机飞行中出现的事故处理，应当将相关的处理措施进一步的具体化、法制化。处理条例应由国家层面的法令、主管部门和地方政府的管理条例以及相关协会的行业准则和操作指南共同构成。对于无人机在飞行中发生的不同程度的侵害事件，要详细制定具体的处理条款。如仅涉及民事的侵害事件，依据相关事故处理条款划分责任，明确赔偿事宜；如涉及违规违法行为，依据处理条款明确实施何种处罚，处罚内容根据情形可以分为警告、罚款、扣分、吊销执照、行政拘留等内容；如行为涉嫌刑事犯罪的，应当根据刑法相关条款对其追究相应的刑事责任。同时明确具体的调查流程与规范方法，以及相关争议的解决方式等等。并可通过参考车辆管理方法，强制性或大力提倡为无人机购买保险，降低使用者事故处置成本，作好风险预防。

（二）明确监管主体及其监管职责民用无人机的监管应该贯穿整个无人机产业链，从生产、销售到使用中的各方面等都需要明确而细致的监管。除了传统的军方、民航部门、体育部门外，还应将公安、工商、安全监管部门等纳入监管系统，依据部门职责明确分工，形成监管主体明确、职责清晰的监管系统。在生产、销售环节，经济和信息化部门、质检部门协同管理无人机研制生产者及其产品；工商部门负责无人机生产经营者的登记注册，以及监管规范生产和销售，并联合公安部门对违规违法生产和销售行为予以打击处理。使用环节，在政府统一领导下，空军负责飞行空域的管控；民航部门管理无人机飞行，包括统筹区域飞行计划、负责飞行审批、实施飞行过程监管等，保证无人机安全规范飞行；公安机关负责查处违法违规飞行；安全监管部门将民用无人机安全管理纳入安全生产综合目标考核；协会负责自律和引导等等。通过分工与协作，促进军方、民航、地方建立无人机管理协同机制。

五、结语

无人机作为热门的新兴产业，监管与保护同行，要在消除隐患和产业发展之间寻找平衡点，将是一项极具挑战性的工程。完善对我国民用无人机的监管不是一蹴而就的，是需要长期而系统、多部门协作配合完成的工作。在未来的监管过程当中，立足于无人机特性，加快把散落在各个环节上的法律法规、部门规章以及地方性规章整合起来，建设成系统性、规范性的监管体系，对生产、销售、使用整个链条的各个环节全方面有效监管，查漏补缺，消除监管死角。让法律为民用无人机产业健康发展护航，让民用无人机产业健康发展为社会经济发展贡献力量。

参考文献：

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[5]马旭辉．无人机管控须对症下药．中国民航报．2017-03-16.

作者：陈思信；刘欣