困境儿童的救助模式与路径分析范文

［摘要］“困境儿童”解困首先要改变理念———从家庭责任到家国共同责任;从立法层面建立单独针对儿童的法律法规，并由专门机构负责实施。“困境儿童”救助模式一般分为三种:机构救助模式，家庭救助模式和社会救助模式。救助的路径是依托社区建立“困境儿童”福利干预和保障机制。建立“困境儿童”信息保障信息中心;根据不同的“困境儿童”情况，设计解困方案;救助方案须关注“困境儿童”的利益;帮助困境家庭解困;建立对于“困境儿童”监护者和监护机构的评估。

［关键词］困境儿童;分类救助;模式;路径

现实生活中，有时会看到儿童合法权益由于没有父母的监护，或者父母不愿意、无力或不负责任等各种原因，导致监护权虚置，从而使得儿童处于生活中的困境。儿童是国家与民族的未来，本应该享受幸福的童年，但由于各种原因，身处困境的孩子们不能和正常孩子一样享受生活中的快乐。所以，国家、社会和公民有责任伸出援助之手，帮助处在困境中的儿童，特别是从制度和法律层面加以保障。近年来，关于“困境儿童”的事件不断报道，反映出通过社会政策和法律制度来保护儿童的合法权益的迫切性。2013年6月民政部推出对困境儿童“分类型”、“分层次”和“分区域”的救助，此次对于“困境儿童”的分类救助，显示出我国儿童救助理念的重大改变，开始从对孤残儿童的单一关注转向对全体儿童全面权益的保护，这是我国儿童福利理念的重大进步，标志着我国儿童福利事业开始从孤残式向普惠式儿童福利时代的迈进。2016年国务院颁布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》通知，针对“困境儿童”生存发展中面临的突出困难和问题，进一步明确了救助原则、体系和方法。所以，对于“困境儿童”救助模式和路径的研究具有重要的现实意义。

一、“困境儿童”的救助理念困境儿童救助

首先改变理念———从家庭责任到家国共同责任的转变。我国传统观念属于家庭亲权中心主义，认为儿童成长和抚养只是家庭的责任。家庭成员，无论是成年家庭成员还是儿童、老人等遇到困难时，只有依靠家庭来获得支持，而家庭以外的社会支持渠道几乎不存在，政府和社会仅是在家庭出现危机或遇到通过自身努力无法克服的困难时才会干预［1］。但是，现代社会的变迁往往导致家庭结构、稳定性和功能发生变化，当由于各种原因家庭无力、放弃甚至拒绝抚养时，如果国家处于缺位，会使儿童连最基本的生存权都得不到保障［2］。所以，面对社会变迁所带来的巨大改变，应实现从“传统儿童福利”到“积极儿童福利”的转变［3］。“困境儿童”社会支持包括来自家庭、政府及福利机构提供的福利津贴和一系列支持性服务项目，从而有效抵御孩子在成长过程中面临的风险，使孩子在困境时能够从经济与精神上均获得国家的强有力支持。现代社会中，儿童养育不仅是家庭的责任，也是社会和国家的责任。理念的贯彻需要法律上加以落实。从法律制度上讲，我国形成了以《中华人民共和国宪法》为指导，《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国母婴保健法》和《中华人民共和国收养法》等一系列涉及儿童生存、保护和发展的法律体系［4］。虽然我国已经建立起对未成年人保护的法律体系，但由于分割在不同的部门法中，导致各个法律无法形成有效的制度合力，难以解决儿童在生活中面临的问题。所以，制定一部专门针对儿童的法律显得尤为重要。

二、“困境儿童”的救助模式

1．机构救助困境儿童救助模式一般分为三种:

机构救助模式、家庭救助模式和社会救济模式。机构救助模式是“困境儿童”救助中最为常见的模式，也是最为基础的救助模式。部分“困境儿童”面临紧迫救助问题，为了尽快避免遭受伤害，最为便捷的方法就是把“困境儿童”送到“困境儿童”专门机构中。目前没有专门的“困境儿童”救助机构，一般是依托儿童福利院接收困境儿童。机构救助模式对于儿童救助发挥不可替代的作用，我国当前的儿童福利院数量和服务质量都远不能达到最大限度救助困境儿童的需求，因此必须扩大儿童福利院的规模和数量。以地市为单位，建立覆盖全国的“困境儿童”收养网络，实现全国性的覆盖机构救助全覆盖。机构救助模式有其不足。第一，儿童福利机构相对封闭，外界难以了解内部的情况，所以缺乏相应的监督机制。对此，儿童福利机构内部运作应逐渐公开和社会化，并积极引进第三方机构的评价机制。第二，封闭式的集中供养，导致孩子与社会隔离，感受不到亲情的呵护，距离、自闭和陌生往往成为一种常态。第三，机构集中供养导致供养孩子过多，工作人员往往一个人面对十几个孩子。这种模式只是初步满足了供养儿童的生存需要，无法有针对性地满足孩子的个性化发展，对于孩子的心理健康也无暇顾及。为充分发挥机构救助模式的作用，必须提升福利院的待遇，招收年轻、专业的护理人员，改变单一的救助模式，从生存型的救助到融护理、医疗、康复、心理辅导和特殊教育为一体的“困境儿童”救助模式。机构中的“困境儿童”往往有身体上的残障和疾病，国家应该建立针对病残儿童的社会保障体系，使其能够得到优质的医疗资源。

2．家庭救助家庭救助是现代社会中儿童救助的重要模式。

从世界通行做法来看，家庭寄养优于机构收养，而家庭收养又优于家庭寄养。机构收养模式中，孤儿或残废儿童集中在一起，孩子不能感受到外部的交流，尤其缺乏来自家庭的亲情关爱，极容易导致心理不健全发展。而家庭救助模式中，孩子能够感受到来自家庭的温暖，通过与家庭成员的交流学会与人交往的技巧，学习到与人相处的基本常识，感受到来自家庭的归属感和亲情的呵护，增强社会适应能力，这对于孩子的健康成长，特别是孩子心理的健康有着不可替代的作用。家庭救助模式中的不足在于对救助家庭的选择。在领养家庭的选择中应充分考虑亲缘、地缘和家庭类型的匹配。［5］一般而言，困境儿童的监护人选择应先考虑在亲属中选择，并且考虑临近安置，充分体现延续儿童原有的生活轨迹这一保护原则。同时还应该充分考虑困境与家庭类型的匹配。Constantine按照家庭内部组织结构、思维方式和处理问题的方式，将家庭个性分为四种类型:封闭式家庭(Closedfamilies)、无章式家庭(Randomfami-lies)、开放式家庭(Openfamilies)和共享式家庭(Synchronousfamilies)。［6］困境儿童安置过程中要充分考虑家庭因素，避免不同寄养和收养家庭定位不一致。困境儿童家庭寄养和收养要建立风险筛选、干预和评估机制。家庭收养最大的危险来自于家庭虐待，为了防止家庭暴力和虐待的发生，必须建立风险防控机制，切实解决困境儿童家庭收养寄养中的风险。首先是风险筛选。在困境儿童家庭安置中，针对困境儿童可能面临的受虐风险，政府在安置前采取的措施主要是通过一些标志性的变量来筛选备选收养人，化解可能的风险，防患未然。儿童虐待干预机制既要重视处理环节，还要关注事前评估和事后反馈。针对容易发生儿童虐待的家庭，发挥社区干预机制，定期由社区工作人员或社会工作者提供咨询等服务，提高家庭的认知水平，也应通过各类家庭互动活动，增加亲情交流，尽量避免儿童虐待现象发生。在家庭虐待事件的处理中要充分考虑儿童虐待案件的特殊性，不能将儿童虐待处理等同于家庭暴力中成年人受虐待事件。儿童缺乏自我保护能力，家庭虐待往往是监护人所为，所以具有隐蔽性、没有举报者、施暴者无法处理等特点。同时，缺少具体的虐待标准，导致无法量刑。中国目前儿童防虐体系缺少反馈环节，没有反馈体系，难以形成良性互动，在改变过程中缺乏互动，不利于虐待家庭的回归。解决上述问题，把加强教育和举报制度设计相结合，预防、处理和反馈相结合，建立收养家庭虐待防范体系。

3．社会救助

社会解困模式是充分发挥社会机构和社会力量帮助困境儿童走出困境，鼓励各种社会机构和社会组织投资和关注困境儿童事业，以各种方式帮助困境儿童走出困境。社会解困模式形式具有多样性。首先是解困行动的多样化。如社会助养，是把儿童福利院的孩子与社会上的家庭结成对子，每周或每月把孩子带回家，让他们感受到家的温暖。探索发展小规模居住型儿童养护机构。集中五六个儿童的养育，在尊重儿童的自主性，确立基本生活习惯的同时，培养儿童丰富的人性，支援儿童的自立，建立收养型集体之家。还可以采取志愿助医行动、社会助学和社会助教等等的活动。各地应积极探索建立医院的困境儿童助医行动，由各地公立大型医院与“困境儿童”建立帮扶关系。其次，“困境儿童”社会救助资金的多元化。目前，最为困扰儿童福利事业的是资金的缺乏。应从多个方面筹集资金，建立以政府为主体的，涵盖企业、个人的多方筹资渠道。政府加大财政投入力度，按照每年民政部门统计的“困境儿童”数量，实现每人的资金到位发放。从福利中建立儿童困境专项资金，鼓励个人、企业和社会捐赠，对于企业的捐赠给予税收优惠政策。大力发展针对“困境儿童”的各种基金，包括公募和私募基金。鼓励各种社会组织和企业对“困境儿童”的帮助，建立各种形式的募捐，对于捐赠的财产予以税收优惠。特别是建立医疗和教育专项基金，医疗和教育是“困境儿童”急需解决的两个重要问题。探索实行建立儿童城乡一体的重特大疾病医疗保险。并把医疗保险适用于患重大疾病和重度残疾儿童的医疗救助、慈善医疗救助、残疾儿童康复训练资助。

三、“困境儿童”的救助路径依托社区建立困境儿童福利干预和保障机制。

社区是我国现代城市管理的基本单位，困境儿童的工作主要在社区工作的基础上开展，所以，应建立以社区为基础的，及时、高效的社会支持与干预机制。首先要解决“困境儿童”的排查工作。为此，民政部门先期应通过各种媒体进行宣传。“困境儿童”不同于孤残儿童，传统的观念认为“困境儿童”不属于要救助的对象，认为“困境儿童”解困全部是父母的责任。要改变这种观点和意识，必须进行先期的宣传工作。积极宣传“困境儿童”的救济工作，转变公众对孩子监护只是父母责任的认识，提高公众对周围困境儿童的关注意识，特别是对于严重伤害儿童合法权益违法行为予以关注，及时举报，营造关爱困境儿童的良好氛围。其次，抓紧建立困境儿童信息中心。困境儿童信息中心对全国“困境儿童”进行统计和整理，内容不仅包括原来的全国孤儿数量的精确统计，还要包括各种形式的“困境儿童”，实时更新。在各地统计的基础上，进行全国范围内困境儿童的普查工作，详细了解困境儿童所面临的问题和数量，根据统计结果进行分类施救。第三，根据不同的困境儿童情况，设计解困方案。针对不同的困境儿童建立不同的福利保障体系。首先，“困境儿童”享受作为普通儿童所享有的福利，如现在国家推行的免费教育。其次，作为“困境儿童”所特有的福利。福利体系具有针对性，如孤残重病儿童、流浪儿童和困境家庭儿童分别规定所享有的福利，不仅有物质货币形式福利，而且要有针对医疗、住房、替代性机构服务等方面的福利，上述福利要有严格的标准。救助方案必须以“困境儿童”利益最大化为原则。对困境儿童进行救助应以家庭监护为主，家庭是孩子成长的最佳环境，任何的方式都不能代替家庭收养的作用。第四，帮助困境家庭解困。建立全面覆盖无力抚养儿童家庭的社会保障制度。在困境儿童中，相当一部分是家庭无力抚养儿童，无力抚养的原因在于孩子的残疾，在对孩子的治疗过程中，家庭已经竭尽全力、无力负担，不得不放弃孩子。这种放弃也是对孩子父母极大的心灵折磨和伤害。病残儿童最后的照顾方式就是在家庭，一旦建立覆盖全国的病残儿童保障体系，就能在较大程度上减少家庭的负担。落实医疗救助政策，筹措资金将困难家庭、重度残疾家庭儿童纳入医疗救助体系，对因病致贫、因残致贫的家庭按政策给予医疗救助，设立财政补贴专项基金帮助困难家庭中的残疾儿童和重度残疾儿童康复训练。借助福彩公益金资助特定大病如脑瘫、先天性心脏病、唇腭裂患儿手术康复，出台重度残疾人家庭扶助政策、残疾儿童特殊教育政策、残疾人就业能力培训等政策，切实帮助困境家庭走出困境。最后，建立对于“困境儿童”监护者和监护机构的评估。由于儿童心智发育尚未成熟，无法有效保护自己的合法权益，国家应加强对“困境儿童”监护人和抚养机构的监管，切实维护好“困境儿童”的利益。建立儿童成长档案，成长档案的建立包括孩子的身高、发育以及心理测试结果等，通过此种方法来监督领养人和监护人对于困境儿童的照顾情况。建立动态的全程覆盖的困境儿童评估机制，由第三方机构实施评估。第三方机构由专家、儿童家庭所在的社区工作人员、社区工作者等组成，独立对儿童情况进行评估。建立与评估结果相挂钩的资金监管方式。实现对孤儿基本生活费的动态管理、实时监控，保证国家财政资金及时、准确发放，公平、有效使用。

参考文献:

［1］张秀兰，徐月宾，构建中国的发展型家庭政策［J］．中国社会科学，2003，(6):84－86．

［2］刘继同，中国社会结构转型、家庭结构功能变迁与儿童福利政策议题［J］．青少年犯罪问题，2007，(6):10－12．

［3］满小欧、王作宝，从“传统福利”到“积极福利”:我国困境儿童家庭支持福利体系构建研究，东北大学学报(社科版)，2016，(2):173－176．

［4］蒋新苗．中国残疾儿童收养的法律机制透析［J］．中国法学，2009，(6):118－120．

［5］陈云凡．中国儿童福利制度之缺失———四川地震孤残儿童收养与保护政策分析［J］．中国青年研究，2008，(12):30－33．

作者：王琪 单位：青岛科技大学法学院副教授