海岛保护法律制度完善研究范文

【摘要】2010年《中华人民共和国海岛保护法》的实施，为我国海岛的开发、建设、保护以及管理提供了法律依据，该法明确了“生态保护优先”的立法原则，改变了海岛生态保护制度无法可依的局面。该法承载了多元的立法目的，体现出对海岛生态资源系统的合理开发、有效保护，海岛的开发与保护自此进入了科学规划、合理开发、永续利用的新时代。但现实中海岛的无序开发、不合理利用所造成的生态破坏的形势依然十分严峻，海岛生态环境治理仍是个难题。亟需转变生态利益为中心的立法理念，引入生态风险预防原则，建立科学的海岛生态损害赔偿机制及健全海岛公众参与制度，以更好地保护海岛及周边的海域生态系统，维护国家海洋权益。

【关键词】海岛保护法；生态安全；风险预防原则

一、海岛保护立法对生态安全的影响

海岛作为一个特殊的海洋资源与环境的复合区域，兼具海洋和陆地的双重生态系统特征。岛屿是国家管辖海域划界的重要依据，由海岛形成的岛链是一国国防安全的前沿，是国家天然的海防屏障[1]。海岛又是一个相对独立和封闭的生态系统，蕴含着丰富的资源、能源，是人类环境的一个重要组成部分。海洋生态安全是非传统安全因素的重要组成部分，海岛生态安全关系到国家安全与环境生态安全，是捍卫国家海洋权益、保护海洋环境的重要依托。

（一）国家安全方面海岛与周边海域共同形成海岛生态系统，是一国重要的海上疆域，具有重要的国防、政治、经济及生态价值，加强海岛保护是实施国家海洋战略的重要保障，也是拓展国家海上空间的重要平台。海岛与陆地一样，可以拥有邻海、毗连区、专属经济区和大陆架，具有海洋划界的政治价值及保卫一国领土的军事价值，其所蕴含的丰富自然资源如石油、天然气及新型能源等亦具有巨大的经济价值。特别是很多海岛（如南海海域）位于争议海域，权属存在争议，因此，与陆地疆域相比，海上疆域的安全形势更为复杂。《海岛保护法》从立法的地位将对海岛的保护提升至法律层面，使得海岛的开发利用由无序无度的开发状态转向有规划的开发和利用。但由于很多海岛远离大陆，尤其是一些有争议的海岛，仅仅宣示主权却不进行实际开发及进行有效的管理，宣示意义很难起到实质的效果，导致一些海岛被其他国家采取既定事实的方式占据，使我国与周边邻国在一些海岛的权属上产生纠纷，甚至将问题复杂化、国际化，不利于维护国家主权和海洋权益[2]。

（二）环境安全方面海岛一般都远离大陆，四周被海水包围，每个海岛都是一个相对独立的地理单元，形成了各自独特的生态环境。但由于其周边被海水包围，是一个相对独立和封闭的生态系统，生态环境脆弱，易受气候条件、地理因素以及人类开发利用活动的干扰，一经破坏，修复难度较大。近年来，一些地方对海岛特别是无居民海岛的开发和利用呈现出无序、规划乱象的状态，填海连岛、炸岛炸礁、采石挖砂、乱围乱垦等活动大规模改变着海岛的地形、地貌，在海岛上倾倒垃圾和有害废物，砍伐红树林，采挖珊瑚礁，滥采、滥捕海岛珍稀生物资源等活动，使海岛资源破坏严重，海岛及其周边海域生态环境恶化。海岸线侵蚀严重，生物多样性降低，部分海岛面积日益缩小，我国海岛正以惊人的速度消失，严重影响了我国领海基点的安全，给国家造成军事、经济上的巨大损失。因此，海岛保护必须坚持生态优先、保护优先的原则，充分重视海岛的生态环境保护，立足生态发挥海岛的资源价值，在坚持生态保护的前提下合理开发与利用，实现协调发展、永续利用海岛可持续发展的目的。

二、海岛生态保护立法的不足

（一）立法理念的定位不准海岛四面被海水包围，岛上的生态系统相对独立，与陆地相比，岛上的物种多样性较小，物种之间的联系容易遭到破坏，而一旦岛上一个物种灭失，整个海岛生态系统的平衡将被打破，对其生态安全造成威胁。任何一个环境要素的改变或消亡，都会影响到与之相联系的其他生态环境要素的功能。如前所述，海岛作为一国领土的重要组成部分，除了具有生态价值、经济价值，还具有重要的国防和军事价值。因此，环境生态立法就要体现整体性的立法目的，遵循物物相关的原则，采取综合性的生态管理理念。《海岛保护法》作为一部综合性的海岛保护及管理法律，确立了海岛保护科学规划、保护优先的原则，本质是平衡和协调人类利用海岛的多重利益，如海岛的生态利益、主权和领土利益以及经济利益[3]。长期以来，我国对海岛保护重视不够，尤其是无居民海岛的管理采取放任的态度，导致海岛开发利用较为随意，没有进行科学的规划，由此也造成海岛自然资源的严重破坏。《海岛保护法》的立法目的就是基于保护海岛及其周边海域的生态系统，保持其系统的完整性和平衡性，通过对海岛生态系统的保护提高海岛的生态价值、经济价值、国防价值，以更好地实现海岛的开发利用为人类服务，体现的仍然是一种以人类利益为中心而非生态利益中心主义的立法价值，立法理念尚未从人类中心主义转换为环境本位主义，这种立法理念的导向远不能满足对海岛生态的有效保护，也滞后于对环境生态要素整体保护的绿色可持续发展理念的要求。

（二）立法原则需要重塑《海岛保护法》采取的是保护优先原则。保护是一种事后的救济手段，是与开发行为相对应的，是为了避免开发行为造成的环境生态损害，目的在于限制、制止环境侵害行为。对于环境生态要素来讲，侵害行为固然是一种破坏环境生态的行为，是显性的，而允许的开发行为对于环境生态系统来说，存在生态风险损害的不确定性，同样有可能转变为侵害行为，破坏海岛生态系统的整体平衡，可能导致物种栖息地的破坏，从而打破物种之间食物链的平衡，这是一种消极、隐性的破坏行为。然而，按照保护优先的立法原则，后一种合理的开发行为是《海岛保护法》所允许的，且科学规划、合理开发以及永续利用的原则都是以海岛生态损害的确定性为前提的，如果海岛生态损害后果不确定，那么面对不确定的损害风险如何事先规划？如何合理利用？面对这种不确定的行为，现行海岛保护法的三项原则就束手无策，因此，要实现对海岛生态的有效保护，必须重塑海岛保护的立法原则，引入环境保护的风险预防原则。

（三）海岛生态损害赔偿制度缺失《海岛保护法》是一部综合的海岛保护单行法，政府在海岛生态治理、生态保护中起主导作用。海岛的保护规划、开发利用，尤其是无居民岛的开发规划都是由政府制定、审批的，海岛的执法监督也是由海洋局的海岛保护处进行的，整部法律侧重海岛的行政保护，这对海岛的有序开发、科学规划固然是有力的，对于海岛的生态保护也能起到有效的事前审批、事中监管、事后惩罚的实际效用。但是对于破坏海岛生态的行为，如何通过民事上的损害赔偿得到救济和修复，该法中并未体现。2017年，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，正式将检察机关列入提起公益诉讼的主体之一，赋予检察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼的职责，涉及到生态环境和资源保护等领域内造成的国家利益或者社会公共利益发生的损害。现实中对于海岛的损害行为除了污染海岛环境外，更多的是破坏海岛的生态资源以及直接损害岛体的行为，比如对于海岛上动植物物种、植被的破坏、炸岛炸礁等，特别是无居民岛，这种损害行为如何从民事上获得生态损害赔偿，无法修复的如何替代修复，赔偿范围、赔偿标准等问题如何计算，都是目前立法的缺失内容。

（四）海岛保护公众参与不足公众参与是在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制[4]。公众参与是弥补由于行政权的膨胀和管制的加强而造成的“民主赤字”所必需的。为了弥补行政权的膨胀对公民民主权利挤压所造成的“民主赤字”，必需将民主的理念引入行政管理体系[5]。海岛保护中最突出的问题是海岛的生态保护与海岛开发、利用过程中所产生的经济需求之间的矛盾，需要在规划、开发过程中平衡不同用岛主体的利益。海岛是当地居民赖以生活的区域，在海岛环境治理过程中也必须引入公众参与到海岛的保护、建设中来。对于有居民岛来说，海岛生态的破坏主要是由于居民对海岛资源的过度开发、利用所致，因此，既要提高当地居民的环保意识，又要让当地居民直接参与海岛的保护工作中来。对于无居民岛，行政执法的监督力量有限，也应依靠公众的监督弥补行政能力的不足。目前，海岛保护中，政府与公众之间的联动机制尚未形成，公众参与保护的制度尚未形成。

三、海岛生态保护立法的完善

（一）引入生态风险预防原则风险预防原则要求在面对不确定性的环境损害风险时，在没有充分证据证明损害是否发生的情况下，应积极采取措施来预防可能发生的生态损害后果[6]。海岛生态系统作为海洋生态系统的一个重要组成部分，与海洋生态系统相依相存、相互作用。对于人类给环境造成的损害，目前的科学认识尚停留在局部认识判断的基础上，对环境要素的整体风险预测缺乏科学、准确的预判。对于海岛环境的污染、岛体的破坏、生物物种资源的破坏等生态损害是不可逆转的，损害风险的范围和结果具有广泛性和潜伏性。而面对这种不确定性的损害，事先的科学规划、合理开发的原则是无法应对的，只有提前预防才能起到对海岛生态保护的实效。因此，必须引入风险预防原则，这是科学规划、合理利用的前提，只有在提前采取避免损害发生可能性的预防措施后，才能进行下一步的科学规划，若海岛生态损害风险已经发生，后续的规划和利用既不科学也不可能合理，更谈不上永续发展的可能性。因此，要实现对海岛生态的有效保护，就必须引入环境法领域的风险预防原则。

（二）健全公众参与的保障机制政府在海岛保护中的角色必不可少，但政府在环境治理方面有其局限性，光靠政府的力量进行环境治理是不够的，应当吸纳公众积极参与环境保护。海岛的生态保护不仅仅是政府的责任，公众作为海岛环境的直接利害关系主体，更需要公众的参与。当地渔民对于海岛的环境最为熟悉，可由岛上渔民担任民间岛长，加强海岛的生态保护。海岛环境治理也可效仿当前水环境治理的“河长制”，建立“岛长制”，通过环境行政责任制加强海岛生态管理，同时引入公众参与，整合行政机关和民间力量，形成公众与政府的互动。由渔民担任海岛民间岛长，定期出海巡护，负责海岛卫生清洁、生物物种资源的保护管理，监督破坏海岛生态环境的行为。利用公众的力量搜集海岛生态资源信息、监督海岛开发利用情况，发挥民间力量的作用，既可以引起公众对海岛保护问题的重视，减少自身损害海岛生态环境的可能性，更能充分调动参与海岛环境治理的积极性。目前三沙市西沙群岛的七连屿已经尝试民间岛长的实践，应进一步明确民间岛长的职责，赋予其相应的权利，使其成为海岛保护的有力助手。

【参考文献】

[1]齐连明，张祥国等.国内外海岛保护与利用政策比较研究[M].北京：海洋出版社，2013：4-5.

[2]黄国恩.我国海岛生态安全问题研究：国家海岛保护法律——从香港海岸公园及海岸保护区法律中得到的启示[J].榆林学院学报，2011（1）：55.

[3]汤坤贤，廖连招，陈鹏.我国海岛开发开放政策探讨[J].海洋开发与管理，2012（3）：23-25.

[4]王锡锌.行政过程中的公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008：2.

[5][美]托马斯•雅诺斯基.公民与文明社会[M].柯雄，译.沈阳：辽宁教育出版社，2000：13.

[6]邓纲.风险预防原则及其适用[J].统计与决策，2008（18）：186

.作者：李巍 单位：海南政法职业学院