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森林资源产权立法化的趋势和发展

2018/12/11 阅读:

摘要:林权是林业资源管理的核心概念。在理论上,林权在经济学范畴和法学范畴里具有不同的内涵和类型。经济学范畴里的林权就是一组“权利束”,包含各种森林资源收益权利。法学范畴里的林权可以说一项财产权,包括若干森林资源所有权和用益物权。我国林权构建已历时近40年,这一过程不管是从制度构建还是从改革实践来看,森林资源产权立法化——林权构建是从以所有为核心向以利用为核心的转变。随着形势发展变化,林权构建虽然取得重大进步,但是依然任重道远。

关键词:林权;森林资源产权立法化;财产权;用益物权;集体林权制度改革

1引言

近数十年来,林权逐步成为林业理论界和实务界一个热词,森林资源产权立法化成为林业管理的大动向。从我国情况来看,在长期的计划经济背景下,林权这个词几乎无人谈起,似乎不需要林权这个概念①。随着改革开放带来的形势发展,林权成为林业管理工作的一个关键概念,同时也是林业理论研究的一个关键概念(张蕾,2007;文彩云,2008;刘璨,2015)。不过,问题在于,人们虽然接受林权这个概念,但是对林权界定众说纷纭、莫衷一是,尤其是在林权立法化过程中,各方争议多、分歧多、对立多。为此,很有必要从林权进行比较全面的解析,以能够比较准确地把握其本质特征,有利于加快推进森林资源产权立法化工作。

2历史背景

从20世纪70年代开始,森林资源产权问题逐步引起各界关注,根本原因在于森林资源的价值不断凸显。姑且不论国有森林资源,仅就集体森林资源而言,其价值凸现体现主要在3个方面:一是林业“三定”,初步建立起森林资源产权利益与产权者的归属关系。二是林业税费减免,初步实现了森林资源产权利益的弹性恢复。三是经济社会改革发展,尤其是林业产业发展,初步构建了森林资源产权利益的市场机制。特别是进入21世纪以来,随着集体林权制度改革全面推进和不断深化,森林资源产权综合效益不断凸显,出现林业改革发展的大趋势和林业管理实践的两大动向:林业资源配置从按计划分配为主到以市场调节为主的转变,林业发展动力从以行政驱动为主到以权利赋予为主的转变。

2.1林业“三定”随着改革开放启动,林业迈开改革步伐,党中央、国务院相继推出林业重大改革举措。1981年,中共中央、国务院颁布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》(中发〔1981〕12号),在集体林区实施了以“稳定山权林权,划定自留山和落实林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”政策,广大农民分到了自留山,承包了责任山,经营林业积极性充分调动。随后,1985年,中共中央、国务院又颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,在集体林区实行了“取消木材统购,开放木材市场,允许林农和集体的木材自由上市,实行议购议销”的政策,形成了对林业经营的利益驱动。但是,由于种种原因,不少地方出现农民急于变现而大肆乱砍滥伐的现象,有的农民甚至说“砍光卖光,再跟县长去逃荒”,集体林区森林资源遭受严重破坏。对此,1987年,中央中央、国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理,坚决制止乱砍滥伐的指示》(中发〔1987〕20号),提出要“集体所有集中成片的用材林凡没有分到户的不得再分”“重点产材县,由林业部门统一管理和进山收购”。此后,林业“三定”工作就停止了向前推进的步伐,直到进入21世纪后集体林权制度改革的全面启动。

2.2“明晰产权”“承包到户”2003年,中央中央、国务院颁发了《关于加快林业发展的决定》(中发〔2003〕9号),明确提出深化林业体制改革,进一步完善林业产权制度,尤其是对自留山、承包山和集体统一经营管理的山林分别作出规定。2008年,在充分总结福建、江西等地改革经验的基础上,中央中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号),决定在全国范围推进集体林权制度改革,明确提出“明晰产权”“放活经营权”“落实处置权”“保障收益权”作为改革的主要任务,围绕主要任务提出了完善林木采伐管理机制、林权流转机制、公共财政支持机制、林业投融资机制和社会化服务体系建设等措施。这当中尤其是出现非常有意义的政策创新:一是林业税费减免。这次改革结合中央免征农业税的优惠政策,将原来紧捆住林业发展的大大小小约20种税费调减,浙江等地方在减免税费上更为彻底,不仅减免其他税费,还率先将育林金调减为零。二是林业经济扶持创新。林权抵押贷款,森林保险得到推开,林业补贴试点启动,成为农村财政金融政策中具有重要历史意义的突破。三是林业新型经营主体出现。林农家庭成为真正意义上的林业经营者,以家庭为主要单位的集体林经营模式带来了科技服务、合作组织、市场服务、林权交易、产业发展等新发展。

2.3“三权分置”“规范流转”在完成改革主体任务之后,集体林权制度改革进入新的发展阶段,挖潜和释放改革综合效益成为主要目标,而深化林权构建成为其中重中之重。近年来,中共中央办公厅、国务院办公厅陆续印发重要文件①,均提出深化农村土地制度改革,坚持农村土地集体所有,实行所有权、承包权、经营权“三权分置”,放活土地经营权。一些地方率先开展“三权分置”改革实践,浙江省丽水市探索建立林地经营权流转证制度,将林地承包权和经营权分离,北京市在房山区等18个县级单位也开展集体林地“三权分离”②改革试点,在保持集体所有权不变的前提下,把林地承包经营权分为承包权和经营权,保留农民的林地承包权、流转林地的经营权,利用经营权流转引入社会力量去科学经营和适度规模地经营林业。从实质上说,“三权分置”与“规范流转”直接相关,即在明确与身份权相关的承包法律关系不变的情况下,规范和推动经营权流转。总之,从上述“两个转变”的大趋势和大动向来看,森林资源产权的立法化是贯穿其中的一条主线。《森林法》及其1998年修订中均对林业产权制度进行规定,规定林权包括所有权和使用权。随后数年,国家陆续颁布的《土地法》《农村土地承包法》和《物权法》中也有相关规定。其中,《农村土地承包法》规定除了特定情况之外,承包林地可以继承、可以流转、不得收回、不得调整;《物权法》和2017年《民法总则》明确规定了林权的类型,尤其是林地承包经营权成为一项新的用益物权,具有非凡意义(国家林业局集体林权制度改革领导小组办公室和国家林业局农村林业改革司,2010;王泽鉴,2001a、2001b)。森林资源产权立法的过程,是从资源利益到财产权过渡、从侧重所有权到侧重用益物权的过程。但是,在森林资源产权立法化的过程中,林权是否失去了其本来的面目?这是本文要着力探索和回答的一个根本性问题。

3林权的理论基础

在揭开林权的面纱之前,有必要讨论一下森林资源产权的理论基础:我们为什么需要森林资源产权?回答这个问题,要追溯到林权的理论基础。林权的理论基础,在国际社会对森林资源的共同认识的文献——《关于森林问题的原则声明》①中有充分阐述,表1中是阐述森林资源产权理论前提比较集中的几段。从表1中可以看出,森林可持续经营涉及环境和发展的问题和机会,解决森林可持续的产权方案包括2个侧面:一是森林是具有高度特殊价值的自然资源,且由森林资源所有者和利益相关人——国际社会、主权国家和权利人对森林资源的特殊价值进行估值。二是价值的实现性和排他性需要在各国各地区构成的空间和人群代际构成的时间进行权利和责任的配置和承续。据此,这样我们可以看到关于森林资源产权的新谱系,包含着与传统法学范畴的财产权体系不太相符的权利内涵和类型。之所以有如此不同,一方面这是经济社会发展给森林资源产权带来的权利形态演化,另一方面这是经济学范畴的森林资源产权制度安排,而不是法学范畴的制度安排,二者没有全面对接完成之前必然造成林权核心内涵上的认识分歧。经济学-法学范畴里产权、财产权和物权内涵的区别如表2所示。事实上,从经济学-法学范畴来看,不仅森林资源如此,几乎所有的自然资源,其“产权”(或者财产权:Property)和“所有权”(Ownership)都是含糊不清的概念。人们对它们的认识视角和界定也略有不同。一般来说,产权并不是某物本身而是与该物相关的持有或者实施活动的一系列权利,也就是常说的“权利束”(BundleofRights)。故而经济学和法学对权利的立场有很大不同:经济范畴的权利是追求的目的,而法学范畴的权利则是达到追求的目的的手段(ChristineStewart,2004)。但是,在森林资源产权立法化的过程中,经济学范畴的产权理论主张具有很大的影响力,甚至掩盖了法学范畴的物权理论影响。从经济学范畴来看,构建森林产权制度安排的理论基础就在于解决林业效率绝对低下、资源配置绝对无效的问题。林业“三定”期间集体林区普遍发生了乱砍滥伐。集体林改之前,老百姓常说的“集体林、干部林、群众收益等于零”,可以认为是效率低下、资源配置无效的有力脚注。那时候,有关部门请了不少经济学家到福建、江西等地考察林改,基本上都认为解决集体林森林资源产权问题是改革的关键和核心。在经济学范畴里讨论森林资源产权理论基础,很有必要关注和分析一下制度经济学的主张,主要是以科斯为奠基者的制度经济学流派的主张。这一流派的产权理论发端于对制度涵义的界定,通过对产权的定义,对由此产生的成本及收益的论述,从法律和经济的双重角度阐明了产权理论的基本内涵①。但是理论假设与实践情况总是存在格格不入的一面。虽然产权的基本内涵在理论上能够界定,但是对于森林资源产权的基本内涵在实践中分歧不少。究其原因,就是林权这一概念在经济学和法学的两种语境中来回游离,在理论和实践中造成很大的认识混乱,最终产生分歧。从法学范畴来看,“林权”这样的概念不能说是一个严谨的法律概念,更不可能是一个原概念。不妨从历史渊源来考察一下。从历史渊源看,在大陆法系或者民法体系(CivilLawSystem)和英美法系或者普通法系(CommonLawSystem)里,财产权或者所有权的概念在原始取得和权利性质上均有不同。罗马法是大陆法系的基础,罗马法对所有权的性能规定是以绝对支配为主要特征的完整所有权形态,受到最为全面的法律保护。有时候,所有权本身与实际占有完全分离,本权依然是本权,占有仅仅是占有。可以说,罗马法并没有对所有权从权能强弱程度进行区分。相反,作为普通法系的主要渊源,英国法对所有权并没有做出如此抽象的规定,简要来说,所有权不过就是一组“权利束”,由法律规定所有权的强弱程度和对实施相关权能的行为限制。英国法对所有权有3点核心权能——不限制使用者的权利,不限制处置行为的权利,以及不限制受益期限的权利,而三点核心权能实际上都能够进行量化,并直接或者间接取决于法定的资格。简言之,英国法上的所有权“不过是法律允许的利用和处分的权力组合”②。在司法实践中,普通法关心的是争议各方更有资格依法占有(Seisin);而罗马法就看谁拥有绝对所有权。但是,现代民法体系已经抛弃了罗马法里的绝对所有权理念。整个19世纪,民事法律科学进入昌盛时期,个人自治(Individ⁃ualautonomy)高度发达,而私人财产则提供了基础制度安排。到了20世纪,因为介于二者之间的各种组织或者团体蓬勃发展并得到法律认可,国家与个人、公法与私法之间的分野逐步模糊。如:无权处分原则(“Nemodatquodnonhabet”)在罗马法和英国法都有规定,但是现在民法体系则设立无权处分原则不得对抗善意第三人(“Bonafide”)。同时,个人财产权或者所有权的绝对支配状态也有所制约,国家所有权与个人所有权在事实上是无法进行面对面的对抗(Vis-à-Vis)。我国以本国实践和传统为基础,兼采各家之长,构建起具有中国特色、符合国情的财产权/物权制度体系,尤其是在用益物权的创设上。我国林权创设也是如此,主要立足于本国实际,同时既有英美法系财产权的特点,也有大陆法系物权的特点。总而言之,林权虽然算不上严谨的法律概念,但也算得上有成熟理论支撑的法律概念。从性质和特征上,林权是表现为一组“权利束”的财产权,其特殊之处的在于:在权利理念上既以利用为中心但又以所有为基础;在权利内容上既有量的差别又有质的差别;在权利客体上既有集合物、集合财产又有单一物、单一财产,符合“一物一权主义”;在权利实现中既有个人性又有社会性。可以说,林权什么都是,同时什么都不是。从林权的构建实践中,可以更清楚地看到林权的性质和特征。

4林权的构建实践

我国林权的构建实践从20世纪80年代起至今已历时近40年,这一过程可以从制度构建和林业改革来考察。

4.1制度构建从制度构建上看,关于林权的法律规定,主要集中体现在森林法、农村土地承包法和物权法中。当然,宪法、民法总则以及土地管理法、担保法等其他法律也有相关规定,本文在论述中会涉及到,但不作专门讨论。关于林权的若干主要法案及具体条款,详见表3。综合这些法律规定,林权制度构建主要包括3个方面内容。一是关于林权的类型。宪法和物权法均对森林所有权进行规定,但林权的内涵主要见于森林法第3条。从这一条可以推导出林权的10种具体类型:国有森林所有权,国有林地所有权,国有林木所有权,国有林木使用权;集体森林所有权,集体林地所有权,集体林木所有权,集体林木使用权;个人林地使用权,个人林木所有权,个人林木使用权。当然,这里的个人应该包括法人和自然人了。二是关于林权的用益物权化——农村土地承包经营权。根据农村土地承包法第16条,同时结合物权法第125条规定,从中可以推出一个结论:林地承包经营权不同于森林法规定的10种林权具体类型,而是一种新的林权具体类型。事实上,农村土地承包权就是我国创设的新型用益物权类型。可以说,林地承包经营权主要是集体所有林权衍生出来的新型用益物权,其权能包括占用、使用、收益和流转,也就是说林地承包经营权的处分主要是流转。三是关于林权流转。从森林法第15条规定来看,林权流转的权利类型包括森林所有权、林木所有权和林地使用权,流转方式主要是转让、作价入股、出资和合作。农村土地承包法在第二章第五节对家庭承包获得的承包经营权的流转问题进行专门的规定,其流转方式主要包括:转让、转包、出租、互换或者其他方式流转。这里所指的其他方式是兜底条款,应该包括第49条所规定的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”承包经营权流转方式,以及森林法第15条所规定的流转方式。综合起来,林权流转方式:转让、转包、出租、互换、抵押、作价入股、出资合作7种方式。每一种流转方式,均产生不同的法律效果,也就是产生具有不同内容或者不同主体的法律关系。除了以上3个方面内容之外,林权制度构建还有相关配套的内容,主要包括森林资源资产评估、林权登记管理、林权流转服务(比如林权流转涉及到的合同鉴定、价格指导等)。林权配套体系建设完善对于林权核心制度构建具有十分重要意义。

4.2改革实践林权发展是与林业改革密切相关,尤其是集体林权制度改革。集体林权制度改革里所言的林权是指林地承包经营权和林木所有权,改革主要任务是明细产权、承包到户,也就是通过改革,作为集体经济组织成员,农民获得了林地承包经营权以及林木所有权。林木所有权相对比较简单,而林地承包经营权是依托于集体林地所有权和基于农民作为集体经济组织成员这一身份而获得一项新的用益物权,其意义相当于物权的初始获得(Grandfather⁃ing)。放活经营权、落实处置权、保障收益权等以及现在推行的“三权分置”改革活动,一定程度上说就 是围绕这次改革所产生的林地承包经营权。在林权管理的实践中,林权证一般只登记四种类型——林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权。有趣的是,在一些改革先行地区,对农民发放林权证的时候,有的填写林地使用权,也有的登记为林地承包经营权,当然是后者符合改革赋予的物权性质要求。随着集体林权制度改革全面深化,改革已经不仅限于林权本身,但这不意味着林权构建工作已经完结了,恰恰相反,而是任务更加繁重。首先,“三权分置”改革正在推进,林权变化如何管理。其实,“三权分置”可以说集体林权制度改革的内在逻辑,农民基于集体经济组织成员的身份而获得承包经营权,包括承包权和经营权;改革后亟需提高生产经营的组织化程度,必然要求推动适度规模经营活动,经营权甚至承包权必然流转——这也是改革所强调的落实处置权的应有之义。但不管怎么改革,林地所有权是不允许改变的。可见,从物权构建的角度看,集体林权制度改革就是林权从所有关系为核心向以利用为核心的转变。其次,农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革中,林权变化又如何管理。在林改中,有的地方已经出现“三变”改革探索,主要就是给农民发放股权证,当时国家对之保持谨慎允许态度,但要求要做到“四有”——有决议、有方案、有凭证、有收益。现在,一些地方“三变”改革走到公司化运作的阶段,集体林权和农民林权变成公司资产之后,需要在公司治理结构上有体现股权和控制风险的组织安排。再次,对林权流转带来的新问题如何管理。比如,林地“返租倒包”问题:林改后,集体经济组织统一租回农户承包的林地,然后统一向外承包,继续解决集体经济组织、农户、第三方之间多重法律关系的平衡问题。有的地方探索出“林保姆”的组织模式,是不错的一种选择。最后,“托管造林”等林权管理的配套制度建设问题。林业经营项目的投资回报率十分稳定,回报周期较长,有效挤兑明、具有国际影响力的林业碳汇交易体系,才能真正实现林业生态产品多元化补偿目标。林业碳汇交易筹备未央,来路可喜,去途犹长。

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作者:吴柏海 余涛 余琦殷 单位:国家林业和草原局经济发展研究中心

森林资源产权立法化的趋势和发展

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