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民族生态旅游的法治维度

2018/10/16 阅读:

摘要:民族生态旅游是实现民族地区生态脱贫和经济增长的“强劲引擎”,发展民族生态旅游是新时代下民族地区乡村振兴战略的必然选择。然而,理应与法治充分耦合的民族生态旅游,却处于外部法治环境失调、内在理性失范的法治困境中。基于此,实施乡村振兴下民族生态旅游的法治化是首要举措,建构民族生态旅游的法治维度势在必行。统筹兼顾民族生态旅游的法治宏观维度和法治微观维度,基于多维视域下透视分析民族生态旅游的法治,以期助推乡村振兴下民族生态旅游的发展。

关键词:乡村振兴;民族生态旅游;法治维度

党的明确提出实施乡村振兴战略,并作为国家发展战略写入党章,2018年的中央一号文件具体部署了乡村振兴战略,乡村振兴战略的科学内涵是构建产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新时代美丽乡村[1]。新时代下实现乡村振兴战略应立足于我国的基本国情和实践,坚持文化自信和道路自信,根据不同民族的现实情况,具体问题具体分析,避免“一刀切”。当前我国民族区域发展极不平衡,长期以来,民族地区①**一直处于衰落、贫困、落后的境地。如何将民族地区的乡村振兴战略变成现实可行的政策,落实在实际工作中,必须要进行科学地分析和论证。乡村振兴重在产业兴旺,乡村振兴的顺利推进,必须激活乡村社会的内生资源。如何从民族地区的客观实际出发,因地制宜,破解产业发展瓶颈,培育经济发展的内生动力,重构乡土文化生态的内在资源,实现民族地区乡村振兴?民族地区往往是经济落后、资源匮乏、偏远封闭的山区,正是由于如此,保存的原生态民族文化也相对丰富而完整。原生态民族文化是宝贵的文化遗产,也是重要的旅游资源[2]。民族生态旅游作为保护性开发民族旅游的有效模式,民族生态旅游模式更是民族地区培育内生动力、实现精准扶贫的重要举措,它契合中国特色社会主义建设事业的“五大”发展理念和“五位一体”的战略布局。民族生态旅游作为我国民族地区乡村旅游经济新的增长点,发展民族生态旅游有助于优化民族地区农业经济结构,增加民族地区居民的收入,转移剩余农村劳动力,是实现民族地区生态脱贫的重要方式,也是振兴民族地区生态经济,促进民族地区新农村建设的重要战略步骤,更是实现乡村振兴战略的必然选择。新时代下民族地区乡村振兴战略的关键在于提升民族乡村的内生能力,即以民族生态旅游,引领民族地区乡村振兴。旅游法治环境和旅游市场秩序作为衡量地区旅游发展水平的首要标准,决定地方旅游业效率的重要因素。因此,发展民族生态旅游业需要法治保驾护航,旅游法治化是民族生态旅游建设的有效保障。构建民族生态旅游业离不开法治话语权建设,法治作为民族生态旅游实践发展的有力保障,必须要为民族生态旅游注入法治能量,依法治旅兴旅,构建旅游法治良序,助力民族地区乡村振兴。民族生态旅游法治是推进法治中国下乡村振兴的必然要求,更是民族地区人民群众的共同夙愿。但是,如何实现乡村振兴战略背景下民族生态旅游的法治建设,是一个值得学界思考的问题。目前学界对乡村振兴下民族生态旅游的法治问题缺乏深入的研究,亟待我们加强该方面的理论研究,为民族地区乡村振兴提供智识引导。

一、意蕴:民族生态旅游的内涵

(一)民族生态旅游的涵义民族生态旅游是新时代下现代旅游发展的深度模式,它建构在“生态旅游”和“民族旅游”概念内涵以及理论实践的基础之上,提出的新概念。我国的民族生态旅游最早可追溯到1987年贵州朗德苗族生态博物馆的设立,之后陆续成立了梭戛苗族生态博物馆、镇山布依族生态博物馆,它们还曾掀起学界研究民族生态旅游的短暂热潮。目前关于民族生态旅游的概念,学界尚未形成统一的认知。比如在概念术语上,“民族生态旅游”“民族文化旅游”“民俗文化旅游”“少数民族风情旅游”等都有学者使用,这也反映了学者对“民族生态旅游”的称谓存在一定的分歧。民族生态旅游是以民族传统生态文化孕育的伦理—文化生态精神为根基的旅游形态,它构造着生动的“伦理—文化、生态—经济、旅游—文化”互促共荣的民族生态文化旅游图景,并在民族生态旅游中毋庸置疑地扮演着无可替代的角色[3]。笔者认为,民族生态旅游是一种具有弘扬民族生态文化传统、保护地区生态环境、推动生态经济繁荣发展的现代责任旅游模式,它融民族文化、生态经济、文化生态旅游于一体,它根植于民族原生态的文化之中,在生态文化旅游学理论指导下具有教育、引导、规范等功能的旅游活动。

(二)民族生态旅游的品性民族生态旅游主要包含以下5个方面的品性:第一,民族生态旅游是一种生态责任的旅游活动形式,以旅游的方式来保护生态环境、维持生态平衡;第二,民族生态旅游是一种民族原生态文化的传承,以生态旅游为媒介,传承和弘扬优秀的民族生态文化传统;第三,民族生态旅游是推动生态扶贫和经济社会可持续发展的旅游活动,通过旅游反哺社会,实现经济效益,助力民族地区乡村振兴;第四,民族生态旅游是一种寓教于娱、寓学于乐的生态教育旅游模式,它立足于乡土文化,以民族生态旅游的方式警示生态困境,探索人类生态文明的出路;第五,民族生态旅游是保护性开发民族旅游的最有效模式,其旅游活动具有原始自然性、民族民俗的原生态性、生态旅游文化的专业性,它在满足游客“放松自我、回归自然”的精神和心理需求的同时,弘扬民族优秀的原生态文化、普及民族优秀的传统生态价值观,实现民族生态旅游的可持续发展。旅游者、旅游地居民、旅游管理人员共同参与到由该民族生态伦理文化构建的场域,实现了生态经济发展、民族文化传承、民族生态旅游等科学有机的统一。

(三)民族生态旅游的价值民族生态旅游的多维价值建构在民族生态旅游的经济价值、文化价值、生态价值、时代价值的基础之上,民族生态旅游兼顾生态环境保护、民族文化传承与社会经济发展,实现乡村振兴战略下生态环境保护、民族文化传承、生态脱贫三者科学有机地统一,更是实现新时代乡村振兴下经济社会可持续发展的旅游模式。第一,民族生态旅游的经济价值。民族生态旅游,不仅是“绿水青山”和“金山银山”的桥梁和纽带,更是实现“绿水青山就是金山银山”的重要保障,还逐渐以其强大的市场优势、新兴的产业活力、强劲的造血功能、巨大的带动作用,在精准扶贫开发中发挥着生力军的作用。目前,民族生态旅游已成为我国民族地区的重要经济增长点,也是我国贫困民族地区实现乡村振兴的必然选择。第二,民族生态旅游的生态价值。秦远好等学者从实证分析的视角,构建民族生态旅游与生态保护耦合态势综合评估体系,数据结果表明两者交互耦合状态紧密[4]。民族地区优质的自然生态环境为民族生态旅游的生存发展提供生态基础,民族生态旅游为民族地区生态环境注入活力,二者结合形成优势互补。第三,民族生态旅游的文化价值。民族生态文化是民族生态旅游的灵魂,民族生态旅游为保护、传承和弘扬、传播民族生态文化提供载体,二者结合形成良性互动。民族生态文化和民族地区自然生态环境共同构成民族生态旅游业发展的基础资源,民族生态旅游发展促进民族生态文化和民族地区自然资源的保护与利用[5]。第四,民族生态旅游的时代价值。民族地区乡村振兴是一场艰苦而漫长的跋涉,需要生态、旅游、文化、法治的有机结合。当民族生态旅游回归并为乡村振兴提供动力,当法治成为民族生态旅游的底色,乡村就会永远充满生机和活力。

二、耦合:民族生态旅游的法治需求

(一)理论:民族生态旅游与法治的多维互动法治作为一种治国方略和手段,是国家治理现代化的基本表征,法治化是国家治理现代化的必由之路[6]。一个现代国家,必须是一个法治国家;国家走向现代化,必须走向法治化。指出:“旅游是体现人民群众生活水平质量的重要指标,旅游同样需要法治来保驾护航。”十八届四中全会明确提出依法兴旅、依法治旅的战略目标,即重构以游客满意为导向的旅游行业微观监管体系和以产业健康发展导向的旅游经济宏观调控体系[7]。因此,民族生态旅游法治化更是法治中国建设的题中应有之义。Ritchie学者构建Calgary模型,以政治稳定性为主的安全威慑因素作为旅游目的地吸引力的核心要素之一[8];Chao等学者提出改善国内旅游法治环境能促进旅游业的繁荣发展[9];由亚男等学者提出法治文化意识是影响旅游经济的重要变量[10];许陈生学者基于面板数据随机效应Tobit模型的实证结果显示,旅游法治环境等宏观因素是决定地方旅游业效率的重要因素[11]。综上所述可知,民族生态旅游作为旅游的一种模式,理论上民族生态旅游与法治是紧密耦合的、多维互动的,民族生态旅游需要法治为其保驾护航。构建民族生态旅游法治良序,实现民族生态旅游的法治化是民族生态旅游发展繁荣的必然要求。

(二)实践:民族生态旅游的外在法治环境失调旅游法治经济学提出,营造良好旅游法治环境,可规范旅游经济活动,推动旅游经济健康而有序地发展。民族生态旅游作为民族地区实现乡村振兴的有效策略。然而,近年随着我国民族生态旅游业的迅速发展,旅游的发展需求与法治供给的矛盾越来越突出,民族生态旅游资源的公共性与旅游环境承载能力的矛盾愈加明显,旅游乱象和旅游纠纷也愈演愈烈。比如在云贵地区民族生态旅游业快速发展的同时,各类旅游纠纷数量也呈现逐年上升态势,旅游市场乱象不断成为焦点话题。仅以贵州省12301旅游服务热线的话务统计显示为例,其中2014年贵州省共受理有效旅游投诉162件,2015年贵州省共受理有效旅游投诉540件。①*人民网旅游3•15投诉平台2016和2017年旅游投诉数据显示,云南民族生态旅游的投诉数量更是居全国首列,民族地区的民族生态旅游“宰客门”事件更是此起彼伏,接连不断地在全国范围内引起强烈反响。我国民族生态旅游的法治有效供给不足、旅游市场秩序不规范、旅游监管体制机制不完善等问题日益凸显,旅游矛盾纠纷日益多样化,旅游投诉问题逐渐尖锐化。究其根源,是我国民族生态旅游的外在法治环境失调,法治在民族生态旅游的发展中失范,旅游法治的缺失成为我国民族生态旅游健康快速发展的现实困境[12]。(三)运作:民族生态旅游的内在理性失范首先,民族生态旅游的过度商业化导致民族生态文化多样性危机。民族生态旅游实践运行中存在过度商业化的现象,它盲目发展经济导致民族生态文化多样性的削弱,改变乡土社会的人文生态环境和自然生态环境,进而毁灭乡土社会的脆弱的文化基础和基本秩序。可悲的是,许多地方政府、NGO、学者、当地居民都在自觉不自觉地参与这一过程[13]。其次,民族生态旅游资源可持续利用的内在法律困境。一是生态游览权与民族生态旅游资源可持续利用的矛盾;二是生存权与民族生态旅游资源可持续利用的矛盾;三是经济发展权与民族生态旅游资源可持续利用的矛盾;四是民族生态旅游资源的公共性与民族生态旅游资源可持续利用的矛盾。再次,民族生态旅游资源可持续利用的外在法律困境。近年来,民族生态旅游的发展方兴未艾,并日益成为民族地区旅游业的核心生态品牌。然而与此极不协调的是,目前,我国规范民族生态旅游的法律法规极不完善,缺乏相关法律法规来满足民族生态旅游发展的法治需求。

三、出路:民族生态旅游的法治维度

(一)民族生态旅游的法治宏观维度1.民族生态旅游的法治原则。乡村振兴下民族生态旅游与法治保障是辩证统一的、多维互动的。乡村振兴下民族生态旅游是促进法治进步与发展的动力与措施,法治则是实现乡村振兴下民族生态旅游的稳定基础,民族生态旅游离不开法治的护航。首先,健全民族生态旅游资源可持续利用的法律制度,缓解民族生态旅游与法治供给的矛盾。笔者建议,尽快制定《自然生态保护区法》、《民族生态旅游管理条例》等相关法律法规。民族生态旅游资源可持续利用的法律制度应当包括以下内容:民族生态旅游资源开发利用的基本原则与规划制度;民族生态旅游资源开发利用的申请、审批与生态风险评估制度;民族生态旅游参与者的主要权利与义务以及生态损害的法律责任等。其次,创新民族生态旅游市场监管机制,落实旅游法律法规、政策。法律的生命力在于实施,民族生态旅游的法治也是如此。民族生态旅游的法治要坚持跨区域的综合治理,建构旅游市场监管体制的多中心模式,推进政府-市场-消费者之间的良性互动,共筑民族生态旅游的法治基石。再次,民族生态旅游的法治要根植于民族的法文化传统。民族传统法文化中蕴涵优秀的价值观念、思维方式、伦理规范、理想人格、审美情趣等文化基因,所传承的习惯法文化是乡村旅游法治的引导性资源,更是新时代下乡村振兴下建构一元主导、多元共生、创新生长的各具特色的乡村文化生态,夯实乡村民众文化自信的历史根基。2.民族生态保护优先原则。生态利益是随着经济社会发展而出现的具有普遍需求和广泛冲突的新型利益,需要法律的全面保护和调整,并进而成为民族生态旅游法治的实定法益。民族生态保护优先原则是作为一个事前的法律保护原则,协调民族生态保护和经济发展二者之间关系,在指导民族生态旅游关系中,更加注重对民族生态的法律保护,使其成为调整民族生态旅游关系的法律准则。民族生态旅游运作实践是建构在“民族伦理—文化生态”的特定场域,必须以保护民族生态系统为前提。开发利用民族生态旅游资源时必须坚持民族生态保护优先的原则,坚决抵制过度商业化。民族生态保护优先原则应当包括以下内容:一是民族生态旅游在开发利用时,要坚守其根与魂———民族生态文化传统,避免民族生态旅游过度商业化,从而破坏民族文化生态系统,引起民族文化的荒漠化,导致民族地区深层的文化贫困现象发生;二是民族生态旅游要坚持保护性开发,构建科学的旅游生态足迹[14]分析模型来评估生态环境的承载能力,调控游客总量,预防生态环境的破坏;三是民族生态旅游开发要坚持适度性和科学性的理念,坚持保护性开发,配置生态化的旅游服务设施,科学规划旅游景点的布局,合理协调旅游者、当地居民、政府之间的关系,建立健全旅游生态预警制度;四是旅游行为要坚持生态化,旅游参与者要树立正确的生态价值理念,践行生态法治理念于旅游行为实践中。3.旅游生态补偿原则。生态利益衡平是民族生态旅游的应然法治功能之一,民族生态旅游的法治宏观维度理应处理好生态利益与经济利益、资源利益的衡平,生态利益在不同主体之间、不同区域之间的衡平。同时,要以生态利益衡平为出发点和基本方法,着力构建旅游生态利益有效供给制度、旅游生态利益合理补偿制度、旅游生态损害赔偿制度等保障制度,实现旅游利益相关者责、权、利的统一[15]。一方面,民族生态环境(包括人文生态环境和自然生态环境)作为民族旅游地重要的吸引要素,是民族生态旅游发展的核心竞争品牌和重要生态资本;另一方面,旅游活动带来的生态环境破坏,会影响民族生态旅游整体生态服务价值的增值和持续发展以及生态文明建设。因此,在民族生态旅游的实践运作中要坚持旅游生态补偿原则。建立针对民族生态旅游资源所在地原住民的旅游生态补偿制度,要遵循“谁受益,谁补偿;谁破坏,谁赔偿”的理念指导,要明确旅游生态补偿的原则、旅游生态补偿的对象、旅游生态补偿的标准、旅游生态补偿程序与机制等问题。构建现实可行的机制判别旅游生态补偿的利益主体,明确旅游生态补偿的区域以及产权界定情景,科学建构旅游生态足迹分析模型,建立旅游生态补偿标准的共识。探索基于旅游生态足迹研究范式对当地居民进行旅游生态补偿的机制与标准,以期为民族生态旅游的生态开发与管理提供借鉴,推动其健康可持续发展。

(二)民族生态旅游的法治微观维度第一,民族生态旅游的法治社会维度,健全民族乡村旅游综合治理体系,营造良好的旅游法治环境。首先,构建法治、德治、自治的乡村良性互动治理体系。法治是从根本上保障和引领民族乡村社会公平正义的实现,确保良好乡村秩序的建立和维护,以法治为保障,实现乡村旅游治理有序;自治是从根本上保证和支持民族地区自我管理、自我教育的实行,贯彻落实人民当家作主的宗旨,以自治为核心,实现乡村旅游治理有力;德治是从根本上凝聚社会人心和引导社会风气,推行仁爱治天下的理念,以德治为引领,实现乡村旅游治理有爱。其次,民族地区乡村旅游综合治理必须根植于民族的历史传统。新时代下民族地区乡村旅游治理秩序的建构,其关键要以法治与德行为平准,构建以村民自治制度为平台与框架,以公正开放的自治规则为准绳,允许鼓励各权威要素按规则相互竞争,充分调动民族地区乡贤寨老、乡土法杰参与乡村旅游法治[16],比如苗族的“榔头”、侗族的“款首”、瑶族的“头人”、水族的“水书先生”、布依族的“布摩”、彝族的“毕摩”等。新时代背景下的乡村振兴战略必须依靠这些乡贤寨老,他们在村寨治理和民族文化传承中担任着不可替代的角色。再次,民族地区乡村旅游综合治理必须根植于民族的文化基因。在坚持党的领导下,充分发挥村民自治的独立性、自主性,特别是民族地区乡村旅游基层治理,要维护、承认规则,约束、引导、整合诸种权威,据此以共建一种协商共治的格局,运用民族地区乡贤力量重建、增进民众与政治体制的亲和关系助推乡村振兴下民族生态旅游法治,而勿以权力扭曲规则。健全民族地区乡村旅游综合治理体系,要坚持党的领导,完善以“三治”为核心的治理体系,根植于民族地区的文化沃土,立足于我国的乡土人情。此外,民族地区乡村旅游综合治理体系的建构可以激发民族乡村组织活力,促进社会有序运行,推动旅游经济社会协调发展,从而为民族地区生态旅游奠定法治基石。第二,民族生态旅游的法治文化维度,弘扬民族优秀传统法文化,营造良好的旅游法治环境。发展民族生态旅游是实施新时代民族地区乡村振兴战略的需要,旅游法治化是民族生态旅游建设的法治保障,旅游法治作为乡村振兴下民族生态旅游发展的核心践行路径,是实现乡村振兴战略的基石。在新时代背景下民族地区的民族生态旅游法治进程中,从理念到制度,我们并不缺乏可利用的本土资源,我们理应对中国源远流长的民族优秀文化传统充满信心。比如,清水江流域的纠纷化解习俗等。结合民族地区实际情况,因地制宜充分利用民族传统生态法文化资源,不仅有利于探索适合民族地区的生态法治体系建构,更利于推动民族地区由“文化自觉”到“文化自信”的返本开新,促进民族优秀生态法文化的弘扬和传承,从而构建良好的法治环境和生态环境,推动民族地区生态经济的繁荣发展,助推民族地区乡村振兴。民族地区传统矛盾纠纷的化解机制作为民族地区民间法范式的内部行为规则,寓于民族经济社会生活之中,并在维护民族社会秩序中发挥着重要的调节作用。

民族传统生态法文化与我国现代的公共治理之间存在着内在的逻辑关系,法文化传统因素和自然现实因素,决定了以法治多元化互动合作模式发展以生态伦理文化为灵魂的民族生态旅游业是民族地区新时期跨越式发展的历史必然和现实选择。民族传统生态法文化的当代转型与价值重塑是时代主题,也是实施乡村振兴战略下民族生态旅游的应有之义,无论主流文化策略还是本土文化策略的选择,都应当增进边界意识的理论自觉与行动自觉,应当坚持社会主义先进文化前进方向,夯实乡村民众文化自信的历史根基[17]。以奋斗精神为统领,坚持党的领导,立足于民族的风土人情,发挥民族优秀的文化传统,淬炼新时代法治信念,凝聚新时代振兴力量。以的治国理政方略涵养新时代下民族地区民族生态旅游法治理念,传承中华民族多元优秀文化传统,充分调动民族地区的积极因素,构建民族地区乡村旅游治理体系,助推民族地区乡村振兴。第三,民族生态旅游的法治制度维度,健全旅游法治的制度体制机制,为民族生态旅游保驾护航。从法理上讲,每一项制度都承载着一定的价值与功能,法律作为社会制度最重要的载体,发挥着社会关系调整器与社会利益分配器的功能,旅游法治亦不例外。落实旅游综合监管协调机制是民族生态旅游法治的基础,构建旅游纠纷多元化解机制是民族生态旅游法治的关键,旅游政策法律化是民族生态旅游法治的核心。首先,落实旅游综合监管协调机制。坐实旅游综合监管协调机制,要强化不同政府部门机构间的资源信息共享,加强对旅游市场信息的沟通,形成综合监管体制,创新旅游执法形式和管理体制。整合社会资源和行业力量,构建旅游警察、旅游管理、工商管理、交通管理、城市管理、旅游景区、行业协会等部门组织联动的监管机制,实现全天候、全覆盖、多元化的旅游综合监管协调机制,快速高效调处旅游矛盾纠纷,从而构建旅游司法跨区域联防联控机制。其次,构建旅游纠纷的多元化解机制。构建旅游纠纷的多元化解机制,旅游司法要构建以旅游法庭为主导的,提高旅游纠纷司法审判的专门性、专业化,要强化旅游法庭诉讼服务功能和审判管理职能,完善诉讼便民利民机制。完善旅游法庭与旅游纠纷ADR网络机制多维互动,充分发挥非诉解决纠纷机制的优势,实现司法服务前置,让旅游矛盾纠纷诉前化解,同时积极预防旅游纠纷发生,从而维护旅游参与者的合法权益,提升旅游法治满意度,实现以旅游促进生态经济繁荣,推动乡村振兴。再次,加强对既有旅游法律体系的完善和规范,比如加快修改《导游人员管理条例》、《旅行社条例》等相关法规、规章。旅游纠纷非诉制度在设计上必须考虑经济原则和合法性问题,规避制度缺陷影响非诉公正。因此,要完善我国旅游纠纷ADR机制的法律法规,明确旅游纠纷ADR机构及相关人员的职业行为规范。唯有如此,才能逐渐地构建良好的旅游法治环境,以适应方兴未艾的民族生态旅游的发展需求。

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作者:徐燕飞;余贵忠 单位:贵州大学法学院

民族生态旅游的法治维度

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