体育场馆绩效评价的困境及对策范文

摘要：采用实地调研、专家咨询等研究方法，对江苏省体育场馆绩效评价体系进行研究。主要结论：存在绩效评价公平问题、评价标准未更新、相关政策嵌入绩效评价的情境有待商榷等困境。提出相应对策：成立独立的绩效评价主体，增加社会公众满意度在绩效评价体系中的权重，采用科学的绩效评价体系。启示：改革背景下亟需完善绩效评价制度建设；增强社会公众在绩效评价中的主体地位；场馆补助政策应与有效的绩效评价相挂钩。

关键词：体育经济；体育场馆；两权分离；绩效评价

1研究背景

体育场馆的发展是一个地区体育产业发展的重要纽带，体育场馆的利用率体现了当地体育产业发展的活力。2016年，包括国家发改委在内的24个部委联合了《关于促进消费带动转型升级的行动方案》明确指出对行政机关所属体育场馆，通过引入社会资本和现代公司为基础的运营机制等措施，推广“所有权属于国有，经营权属于公司”的分离改革模式。该改革方案随后被写进我国《体育产业发展“十三五”规划》，在规划中，江苏与浙江、重庆一起被国家体育总局选为三个试点省市，开展场馆所有权和经营权分离的试点改革工作。2017年初，江苏省体育局出台《体育场馆运营管理改革试点方案》对改革的试点工作做了针对性的部署。场馆经营权改革的推进将对体育场馆的运营管理水平提出新的要求，在兼顾社会公共服务职能的同时要创造更多的经济效益，这为体育场馆运营的绩效评价提出了新的挑战[1-2]。场馆运营市场出现大的结构调整，经济基础决定上层建筑，因此有必要建立适当的场馆绩效评价体系来考核。

2江苏省体育场馆运营情况

截至2017年12月，省内13个设区市中12个市成立体育产业集团（或公司）并负责本级体育场馆的运营。全省有46.3％的县市通过成立体育产业公司运营或委托专业公司进行管理，基本形成了公司化运营体育场馆的新格局。

2.1两权分离情况通过为期两个月的实地调研，访问体育场馆管理人员，并咨询省体育产业指导中心及各市体育局相关领导，根据《体育建筑设计规范》JGJ31-2003的体育场馆规模分级标准，在江苏省的大中型体育场馆中，筛选出体育馆座位数在6000以上或体育场座位数40000以上的已投入使用的体育场馆，得到涉及10个地级市共17个大型体育场的产权及经营权归属情况，见下表。根据调查结果，在17个大型体育场馆中，纯企业化运营的场馆达到12个，公司化运营的比例为70.6％，其中民营企业运营的有两家（海安县体育中心和南通体育会展中心），其余的大型体育场馆也在不同程度上向企业化进程过度。由数据对比可知，大型体育场馆在两权分离改革进程中的企业化运营比重明显优于中小型体育场馆，体育场馆两权分离趋势可见一斑。

2.2绩效评价现状场馆的绩效评价可以视为场馆所处的情境变量与评价方式、评价主体与被评价对象动机等因素之间的交互作用。由于实施的对象有个体与整体之分，且整体与部分存在辩证关系，本文论述的体育场馆绩效评价主要针对区域内的整体。体育场馆运营主体向企业化转变，然而，大多数场馆都缺乏绩效评价机制与内部考核准则，以期探寻提高运营效率的途径。从形式上看，体育场馆的绩效评价尚未引起足够的重视，以往在事业单位自主运营模式基础上的主管部门考核形式仍在施行。体育场馆运营单位每年度向本级体育主管部门报告对外开放时间和免费低收费情况、商业经营开发情况、体育赛事活动及非体育类活动举办等情况，体育主管部门结合场馆的年度财务报表及上报资料组织专家评审。场馆运营绩效受运营的目标、运营的过程、运营的效果共同影响，当前评价机制重结果、轻过程，即重视运营成果，忽视运营过程；强调评价结果，轻视评价流程。从绩效评价体系上看，现有的体系主要包括综合功能、基础设施、基本管理、运营效益、支撑条件和特色创新6个方面[3]，涉及面较广，定量指标与定性指标相结合，以静态指标为主、少动态指标，由于上报数据模糊，造成部分指标可操作化一般，权重分布较分散。在已形成多元运营模式的基础上，还缺乏一套普遍适用全省乃至全国的绩效考核评价体系，呈现不同模式下的场馆真实运营质态和发展风貌，最大限度地释放场馆的运营活力、提高员工的积极性，使其作为引导体育场馆提升公共服务能力的外部动因。

3困境

3.1绩效评价公平问题评价公平包括程序公平与结果公平。程序公平主要表现在评价过程受行政干预，在分权背景下，国有企业改革和政府职能转变的不断推进，市场在资源配置中的决定作用日益明显。但部分场馆仍反映主管部门行使政策指导、场馆监督职能的同时，在绩效评价的具体事务上又常出现所谓的“越权”和“失权”。当前在场馆绩效评价过程中还普遍存在上报单位的绩效评价数据失真，有些场馆管理方在绩效评价中既当“选手”又当“裁判”等情况。场馆绩效评价重结果，轻过程，忽略了绩效评价过程的重要性，场馆运营方虚报、瞒报场馆运营开放情况没有得到切实解决，政府和场馆经营者尚未建立起一套适应市场经济体制的场馆绩效考核评价体系。绩效评价结果公平问题。特定的职权结构决定了上级主管部门对评价结果的主导地位，因而评价者的正直品质、对工作内容的熟悉程度、个人的知识结构等因素很大程度上影响了评价结果的公正性与准确性[4]。不可避免的造成评价结果与现实有偏颇，评价缺乏信度与效度的保证，由于没有把握场馆的真实业绩和实际公共服务状况，出现了场馆运营的社会效益和经济效益等结果评判不客观、不公正的情况。

3.2评价标准尚未更新绩效评价体系的价值在于绩效评价所产生的经济、社会收益高于投入成本。而目前江苏省部分地区的绩效评价标准落后于改革实践，不但没有起到推动场馆运营的效率提升的作用，在评价标准上还限制了场馆的运营活力。目前江苏省体育场馆免费低收费开放综合评价的指标维度包括场馆类别、场馆座位数、收入合计、支出合计、户外公共区域及户外健身器材免费开放成本支出、是否满足基本公共服务要求、综合评价得分、综合评价核心指标得分。其中，是否满足基本公共服务要求、综合评价得分、综合评价核心指标得分3项指标按照国家体育总局关于大型体育场馆运营管理综合评价体系的有关规定进行评价考核。体育场馆属于准公共产品，具有非排他性和不充分的非竞争性，体育场馆的首要目标是追求社会效益最大化，由于效用曲线的不一致，是无法用利润来激励场馆运营管理的，公益开放与经营创收之间矛盾加剧。以前置指标为主，缺少滞后指标。前置指标主要体现场馆的历史绩效，包括营业收入、赛事活动数量、活动人次等指标；滞后指标体现场馆的未来发展潜力，包括场馆的智能化水平、经费自给率、组织学习培训时长等指标。场馆的价值创造具有时滞效应，即联带的作用和社会价值会有延迟性，而绩效评价中的盈利性、流动性、社会效益、成长性等指标之间具有替代关系，过于注重前置指标，具有时滞效应的滞后指标没有引起足够的重视，那么势必会抑制场馆的创新活力。场馆运营管理实施企业化改革过程中应重点注意场馆的公益性必须坚持、政府责任必须履行、正确认识企业盈利问题、注重场馆运营人才培养和改革前后政策的衔接等方面的问题[5]。因此，对于场馆绩效评价标准因倾向于场馆的对外开放情况和社会公众对场馆满意程度，避免直接干预场馆运营方的经营管理。

3.3嵌入绩效评价相关政策的情境有待商榷竞争均衡配置高度依赖初始配置，但由于体育场馆存在资源禀赋差异，无论是场馆的地理位置，经济区域，社会环境，人口基数等初始分配都存在不平等的客观现状，最终形成的竞争均衡配置虽是帕累托最优配置，但依然极不公平。在这种情况下，政府自由放任体育场馆运营的结果依然是不公平的。根据福利经济学第二定理，调整交易者预算约束后，任意的帕累托最优点都是竞争均衡[6]。政府对场馆预算约束的调整极其关键，目前我国对大型体育场馆有中央和地方财政资金补助，补助资金分为补贴资金和奖励资金，江苏省还实行了公共体育场馆体育消费券的激励措施，这两者属于政府的转移支付和政府购买。只有“转移支付”而没有“等价所得税”会破坏市场的竞争机制，相关场馆补助政策的评价标准“一刀切”，依据场馆的性质、类型来发放财政资金，造成事业单位运营的场馆存在“大锅饭”思想，倚老卖老，缺乏创新性和积极性。政府转移支付作为体育事业收入再分配的一种形式，其作用毋庸置疑，但在体育场馆两权分离体制改革背景下，同时产生了上述负面影响，如何消除这些负面影响，加强绩效评价考核的普遍适用性，在不改变公平竞争机制的条件下，做出合理有效的绩效评价考核，是当前需要解决的问题。

4对策

只有通过授权给运营方更多的自主权，才不至于使体育场馆偏离企业化运营发展的初衷，绩效考评的目的不是控制而是监督、导向[7]。注重场馆运营公众服务质量和社会公众满意度的提升有利于挖掘大型体育场馆隐性价值驱动因素，实现场馆绩效的帕累托改进。

4.1成立独立的绩效评价主体成立独立的第三方场馆运营绩效评价主体。绩效评价主体是影响绩效评价的重要部分，如果评价主体选择不恰当，绩效评价结果的准确性、客观性、公正性就会受到影响[8]。目前的江苏省大型体育场馆绩效评价主体主要来自场馆所属管理部门的自评，即大多数场馆评价考核的主体与客体是同一的，它违背了绩效评价考核的独立性原则，也产生不公平的影响。首先，第三方评价机构对于资料的搜集可以绕过上级主管部门，具有独立性，一定程度上保证了数据来源的可靠性；其次，独立的绩效评价机构运用科学的绩效评价理论与方法，无论是评价过程还是评价结果，都更具有说服力，对于评价结果的反馈也将产生积极的影响；再者，独立的第三方机构有足够的实地调研时间与精力投入，对于绩效评价的成效具有前瞻性，有益于绩效评价指标与评价标准的修定，同时可以根据不同的场馆补助政策来调整相应的评价体系。由于省内大中型体育场馆数百个，成立区域性的、独立的、有权威性的场馆绩效评价机构，既能充分发挥资源优势，又能形成公平、高效的绩效考评，加强专业性，可以全面反映评估对象实际状况。

4.2增加社会公众满意度的权重增加社会公众满意度在绩效评价体系中的权重，克服静态指标的局限性，充实动态指标，增强绩效评价的互动性。以江苏省十佳场馆评定标准为例，总分100分，分为5个维度考核，分别为公共服务（20分）、经济效益（20分）、社会效益（20分）、运营团队（10分）、综合评价（30分）。以上各维度的评定信息均来自场馆填报的资料与数据，无一例外的都是静态指标。社会公众对体育场馆的满意度包括了场地开放程度满意度、公共体育活动服务满意度、消费服务满意度、配套设施满意度及信息化程度满意度等方面，对于相应维度的静态指标都有替代作用，还切实解决了绩效评价的实效性问题。增加社会公众满意度的评比可以促进场馆与民众之间的良性互动关系。尽管目前大多数场馆绩效评价体系中有顾客满意度这一维度，但其所占比重不高，二级指标更是模糊不清，标准不一，可操作性不强。社会效益是社会主义制度下体育场馆追求的首要也是最终目标，体育场馆具有显著的外部效应特征，能够为当地社会带来美好生活的环境。增加社会公众满意度的权重可以反映社会效益在绩效评价中的重要性，同时突出社会公众对体育场馆的期望，建立健全公众偏好显示机制，是实现体育场馆有效供给的重要前提。

4.3采用科学的绩效评价体系场馆绩效评价体系应由第三方绩效评价主体、考评目标、考评工具、涉及体育场馆的评价客体和评价结果的反馈等环节共同构成的系统。第三方评价主体能确保场馆信息的真实性与准确性，高效的绩效评价必定以明确的考评目标为准则，加之科学的评价方法、完善的评价指标和可操作化的评价标准，对体育场馆进行多维度多视角的量化评价，提高场馆绩效评价系统的正规化程度。学界目前用来构建场馆绩效评价体系的方法包括德尔菲法、经济增加值、平衡计分卡、模糊理论、结构方程模型、公众满意度等[9]。基于平衡计分卡的绩效评价体系平衡了财务指标和非财务指标，前置指标和后置指标[10]，能够有效解决经济效益与社会效益之间的矛盾。国内学者借助平衡计分卡对于公共体育场馆绩效评价程序基本形成共识，体育场馆运营的市场化趋势使得平衡计分卡在其绩效评价中的全面性得到有效发挥。

5启示

5.1改革背景下亟需完善绩效评价制度建设随着新时代社会主义市场经济的不断深入发展，所有权与经营权改革进一步分离，根据委托理论，体育场馆产权方要面临道德风险和逆向选择。没有规矩，不成方圆，政府、国有资产机构等需要通过绩效评价考核制度，完善激励和约束机制，降低成本，尽量避免道德风险，并最大限度发挥其预期收益或效用[11]。在场馆市场改革的同时，确保制度建设稳步推进，政府部门需要不断对相关制度进行完善，对绩效管理措施、指标评价、绩效监测等一系列文件与制度进行完善，以此来进一步对体育场馆绩效评价工作进行约束，确保绩效评价的有效性与合理性，也为第三方评价机构提供法律保障。考虑到我国公共体育服务供给不平衡的现实矛盾，在结合国家场馆改革愿景的前提下，因地制宜，务实于地方场馆的现实处境与问题，实际解决场馆的政策诉求。

5.2增强社会公众在绩效评价中的主体地位公共体育场馆是国家的场馆，也是人民的场馆，就应该强调“以人民为中心”。加大社会公众满意度的权重既体现了人民当家做主的地位，也是贯彻落实党的报告发展思想，体现人民意志，保障人民权益。社会公众对体育场馆的满意度包括了场地开放程度满意度、公共体育活动服务满意度、消费服务满意度、配套设施满意度及信息化程度满意度等方面。体育场馆绩效评价应该走出依靠上级主管部门单方面考核评定的窠臼，充分发挥组织控制（绩效评价的规则与制度）与社会控制（第三方认定与社会公众满意度评价）之间的替代效应作用，在绩效评价中减少不必要的硬性指标控制，转向注重社会公众满意度，一方面，反映了人民对体育场馆运营的期望，激发体育场馆创新服务管理，促进体育场馆实现有效供给。另一方面，改变单一的由上级组织考核评价的困境，加强体育场馆绩效评价的外部监督，杜绝数据“造假”，真正实现上级监管，人民监督。

5.3场馆补助政策应与有效的绩效评价相挂钩摒弃固有的思想，认为中央和地方财政补助资金等政府转移支付是填补场馆经营亏损的空缺、维持场馆正常运营的“良药”。实践过程中，只依据场馆的性质、类型作为免费低收费场馆补助的标准会破坏市场的竞争机制，引致资金利用不明，致使部分场馆缺乏创新性和积极性。国家体育总局在2018年提出研究完善有关补助政策和办法，完善绩效评价方式，建立百姓受益人数、群众性赛事举办情况与开放补助直接挂钩的制度。将补助资金主要用在支持群众日常健身和组织体育赛事活动上，才能促进场馆资源利用的良性循环[12]。绩效评价作为绩效管理的中间环节，起到承上启下的作用，既评定本轮计划制定与实施的成效，又反馈到下一轮绩效计划的安排。有效的绩效评价结果能够体现场馆的公共服务能力和社会效益，场馆补助政策的目的在于提升场馆的公共服务水平、满足人民群众对公共体育服务的需求，要想政策落到实处，必须以有效的绩效评价为依据，公平、有效的绩效评价结果有利于为国家、省对大型体育场馆补贴（奖励）政策的延续或调整，以及为“政府购买公共体育服务”提供数据支撑和决策参考。将有效的绩效评价结果与预算资金安排、财政补贴或奖励、政府购买公共服务等经费安排、人员考核与晋升等挂钩，才能激发场馆公共服务活力，创造良好的社会效益。

作者：郑文林1；朱菊芳2 单位：南京师范大学体育科学学院