生态利益的法律制度思考范文

一、生态保护与环境保护之辨析

无论是学界或实务界，将“生态保护”和“环境保护”相混淆的情形时有发生，甚至认为两者浑然一体，无所区分。笔者认为，“生态保护”和“环境保护”在保护的内容、对象和范围上有所不同，应当在保护制度的理论探讨前作出明晰的鉴别。首先，从保护内容上看，生态保护主要是以生态系统为中心，关注人类行为活动对生态系统间的协调性和可持续性的影响状况，以恢复生态系统间的物质、能量、信息交换的平衡为重任。环境保护以保护和改善生态生活环境为基础，但更以防止污染和其他公害为紧迫的任务，没有对自然资源的保护机制。其次，从保护对象上看，生态保护是以生态要素为生态系统，即动、植、生物与其生存环境之间的生态平衡，包括自然资源和自然环境，主要关注物种灭绝、植被破坏和土地退化等生态危机。环境保护的对象是环境，包括自然环境和人类生活环境，偏重于生活和劳动环境里的工业污染和破坏。其三，从保护范围上看，生态保护主要是指单纯的自然环境和影响生态系统发展的各种生态因素，如气候条件、土壤条件、地理条件等。而环境保护中的环境却更为复杂，包括自然生态环境和以人类为中心的生活环境，涉及各种天然的和经过人工改造的自然因素。

二、构建生态保护制度之动因分析

生态保护作为生态利益反向供给的重要方式，其兴起和发展不仅是人类社会对经济发展模式的再认识，也是人类探索生态文明的生产、生活方式的重要举措。生态保护是人类社会探索与生态环境可持续发展关系的创新，是在尊重自然规律和梳立生态理念的前提下，破解生态危机与环境恶化的重要实践。

(一)构建生态保护制度是生态伦理的衍进与发展生态伦理通常是指人类与其生存于其间的自然环境以及生命物类之间的关系伦理。生态伦理是人类对其与自然关系的伦理性认知，即相互依存的自然规律和共存共荣的生态足迹，显示出人类伟大的生存智慧。生态伦理是新时期的生态文明哲学，是人类在地球家园中如何与其他物种同舟共济、共同繁荣的必修课。具体而言，生态伦理的内涵表象为人类与生态系统的相互依存和共存共荣。一方面，人类生命与生态系统发生着千丝万缕的联系，其间存在着各种物质、能量和信息的交换，这种生命物质间的相互渗透和彼此互补具有整体上的协同性。另一方面，人类在积极获取生态利益的同时，利用自身技术创造了先前环境所没有的物质，改变了环境形态，造成了环境污染。与此同时，环境作为人类生存的绝对要素，对人类的生产和生活发生了不为人类所乐见的生态灾难。生态伦理确立了以生态利益为中心的价值观念，唤醒了人们对地球家园的情感、良知和责任意识，体现了人类对其他生命物种的尊重，规范了人类开发利用自然的行为，对于缓和人与自然之间的生态需求矛盾，进而实现可持续发展产生了极其重要的影响。生态保护制度是生态伦理的衍进与发展。生态环境不仅关乎人类的生存，而且关乎人类的可持续发展。然而，人类社会步入工业化以来，在错误的自然观、价值观的引导下，人类对生态资源的掠夺性开采和环境污染造成了物种灭绝、土地沙化、温室效应、森林锐减、草场退化等严重后果，极大地破坏了自然界的生态平衡。环境污染和生态破坏已成为人类生存与发展面临的极为严重的全球性问题。全球性的生态危机促使人类树立起人与自然和谐发展的新型价值观、生态伦理观，要求人类实行以生态修复和生态建设为中心的变革，生态保护的意识和行动成为人类践行生态伦理观最鲜明的表征。而且，生态伦理思想为生态保护提供了道义上的支持和应有的价值向导。生态伦理并不反对人类对生态资源的开发利用，但其开发利用应以承认并尊重生态环境和生态资源的生态价值为前提，并着眼于人类的可持续发展。生态保护具有保育生态资源、保障生态安全、保持生态条件等作用，是建设生态文明的物质基础和实现生态伦理的重要前提。

(二)构建生态保护制度是生态管理的善治与流变生态管理是指运用生态学、经济学和社会学等跨学科的原理和现代科学技术来管理人类行动对生态环境的影响，力图平衡发展和生态环境保护之间的冲突，最终实现经济、社会和生态环境的协调可持续发展。［5］目前，我国生态管理的研究与实践主要集中于生态系统管理和区域生态管理。一方面，生态系统管理是研究生态系统的物质循环、能量流动、生态承载力等内容，以此评估生态质量和生态效率。根据我国的生态环境特点和国情，采取多种管理形式，保护生态系统的稳定与平衡。另一方面，区域生态管理是以城市、乡镇、乡村等为划分标准，用生态学理论对该地区的生态问题提供决策支持、科学依据和管理方法。根据不同地区的生态环境特点，通过对各种生态资源的统筹安排，有效管理规范人群的生态行为，改善区域内的生态结构，使人类的经济活动对生态影响降至最小的状态，从而实现区域的可持续发展。总之，生态管理是对生态系统管理的可持续发展方式，也是人类对生态环境从被动适应到主动治理的转变。生态保护制度是生态管理的善治与流变。生态保护的各项政策、制度、措施以及相关的规划、计划的实施效果在很大程度上取决于生态管理体系，通过完善生态管理的组织体系、监督管理制度以及改进管理方法和工具等，才能推进环保事业的顺畅发展。而且，笔者认为，生态管理主要是国家运用行政、法律、经济、科技与教育等手段，通过全面规划、综合决策、颁布政策法规、制定规划和各项标准，实现生态目标的综合活动。生态保护是以保护人类赖以生存和发展的生态环境及生态系统为重任，最终体现了保护人类的生存权和发展权，涉及每个社会主体的切身利益。我国日益严峻的生态危机现实，要求生态保护行动迅速变为强大的国家意志，依靠强有力的国家机器发挥统领作用，举全社会之力维护生态系统的平衡和稳定。因此，政府在预防和禁止人们损害生态环境、优化生态资源配置、改善生态环境质量、提供生态利益方面负有不可推卸的义务和责任。生态保护是实现生态管理目标最为直接的手段，也是对生态环境和资源柔性治理的有效方式。

(三)构建生态保护制度是生态责任的重构与履行生态责任是指追求人与实现自然生态平衡和稳定或人与自然的自然性和谐作为价值目标的特定责任，其本质反映的是人对自然的一种责任关系。

生态责任的内涵包括生态治理的义务或职责，以及对没有切实履行生态保护或对生态破坏的相关责任主体实行严格问责的制度。人类为了满足经济的持续增长，肆意过度地开发利用生态资源，造成生态环境恶化的主要原因是人类对生态环境的不友好行为。严格地说，社会任何一个主体都对全球生态环境的恶化和破坏负有一定的责任。然而，保护生态并不是不允许人类利用和开发其生态资源，而是为了更好地促进经济与自然协调发展，使人类利用生态系统的自然修复能力，获取可持续的生态利益。生态责任主体具有多元化表征，主要包括政府、企业和公众。由于生态环境和资源具有公共物品的属性，这就决定了政府生态责任是其政治责任和社会责任的逻辑延伸，并在承担生态责任中扮演了重要而关键的角色。由于企业向社会提供产品和服务时，必然消耗生态资源，对生态环境造成一定程度的破坏和污染，因此企业也应当承担生态责任。公众既是生态资源的消费者，又是生态环境的污染者，还是政府生态管理体系中的实施者与监督者，必然在承担生态责任方面处于主体的地位。生态保护制度是生态责任的重构与履行。生态保护既是一种管理方法，又是一种社会责任，还是一种历史使命。生态保护不仅关系到个人的经济利益、政治利益和生存利益，更关系到国家的生态利益，甚至关系到国家的生态安全。国家生态安全是一个国家的军事安全、政治安全和经济安全的载体，是社会稳定的重要基础。无论是个人还是国家，都存在着对生态利益需求的现状，而对生态需求的满足建立在生态资源存量的基础之上，唯有坚持生态保护原则，正确处理生态保护和经济发展的关系，才能不断改善生活质量，不断提高人类的生态福利。虽然生态责任的履行结果最终表象于停止侵害、恢复原状、经济赔偿等方式，但是该制度的目标是有计划地防治生态破坏和恶化、控制环境污染、保护人类健康。生态保护与生态责任在目的与宗旨上具有一致性，前者是对后者的塑造和价值实现。

三、构建生态保护的强制制度

生态利益是人类一切利益中最基本的利益。没有生态利益，物质、经济等其他一切利益就没有了存在的现实基础和源泉。为保障人类分享生态利益的可能与实现，适应市场经济条件下的生态保护强制制度亟待创新，以推动我国环保事业的健康发展，实现经济、社会、资源和生态的可持续发展。

(一)绿色消费制度绿色消费是指在消费行为中注重产品对环境的影响，并通过购买环境友好的产品以取代会对环境造成损害的传统产品。传统的消费生活方式以过度消费为特征，对生态环境和生态资源造成了巨大的破坏，同时也忽视了人的社会心理和精神需要，阻碍了人的全面发展。而绿色消费作为一种可持续的消费方式和价值理念，它在满足人们健康合理的消费需求的同时又符合生态生产的发展要求，为人与自然和谐相处的模式树立了典范。绿色消费者体会到人对生态环境的依赖，对大自然怀有一种感恩的伦理情怀，要求人们按生态保护的要求，既要做到选择未被污染或者有助于公众健康的绿色产品，又要做到对消费品的包装物、废弃物的环保处置，还要做到转变传统的消费观念和消费模式，崇尚自然、追求健康，注重环保、节约资源和能源，实现可持续消费。绿色消费以生态经济为出发点，以满足人们的生态需求为基本准则，以保护消费者健康权益为宗旨，将经济、生态、社会文明有机地统一起来，是一种理性消费、公平消费、可持续消费。绿色消费制度可以使消费者把遵循制度的强制行为转化为一种自我约束的行为习惯，使绿色消费成为社会所崇尚的、具有伦理性和普遍性的消费活动。但该制度的不完善是阻碍我国绿色消费发展的重要原因之一。因此应对我国现有的相关法律制度进行整合、优化，以促进绿色消费。首先，完善与绿色消费有关的税收制度。绿色税收是以实现保护生态环境目的而专门征收的税收，对不同产品根据其对生态环境的友好程度设计出差别税率，特别是将对环境造成严重污染和破坏的产品列入具有较高生态保护税收含量的税种。其次，完善政府采购制度。政府采购在GDP中所占比例很大，无疑是发展绿色消费的重要推动力。政府在采购中选择符合绿色认证标准的产品或服务，促进供应商绿色清洁技术的发展，既可降低绿色产品的成本，也可促进生态产业的形成。最后，完善绿色产品认证制度。为避免消费者难以辨认及查询绿色产品，或绿色产品的认证质量参差不齐，严格规定设立绿色认证机构的条件及程序，建立便捷的绿色产品或服务的查询途径。

(二)生态功能区划制度生态功能区划是指依据区域生态环境要素、生态敏感度与生态服务功能等特征的空间分布规律而进行的地理空间分区。生态功能区划以生态保护和可持续开发为理念，系统管理一定区域内的自然地理环境和生态要素，解决生态保护与经济社会发展之间的矛盾，最终实现该区域内生态系统稳定健康的目标。政府在制定生态功能区划之前，既要考虑区域内受气候、地理条件影响的生态系统服务功能，又要顾及区域规划的生态性、协调性和层次性。良好的区域生态保护目标对该区域生态系统的稳定和保护起到关键作用。生态功能区划的最终形成，有利于生态保护决策的科学化、管理定量化、资源开发合理化，同时也可为各级政府在制定生态保护与建设规划、开发生态资源、保护生物多样性等方面提供决策依据。生态功能区划制度能够实现功能区域内生态资源的有效配置，能够反映功能区域内对人类活动影响的生态阀值，能够预测功能区域内生态环境的演变规律。自原国家环保局2008年《全国生态功能区划》文件以来，部级层面的生态规划蓝图已经成形，但地方政府对本地区生态规划的落实并不到位。生态功能区划本是生态保护与建设的一项重大基础性工作，为解决生态环境破坏问题，协调人类与生态环境之间的平衡、和谐发展具有举足轻重的作用。为此，积极构建生态功能区划制度具有实践意义。首先，确立生态功能区划的空间基础。政府应当明确生态保护和建设的重要生态区域，引导相关部门和资源等多方力量，率先在重点区域进行保护和恢复，提高生态治理的效率。其次，确立生态功能区划的科学基础。政府以生态功能区划为依据对建设项目进行管控，对资源开发设定量化标准，并禁止一切不符合生态功能区定位的工程和项目。最后，确立生态功能区划的政策基础。政府应当在充分考虑区域生态环境承载力的基础上，制定出符合区域属性的产业政策、资源价格政策、节能减排和总量控制政策等。

(三)环境责任问责制度环境问责是指对环境污染或破坏的行为主体的责任追究机制。个人和企业所承担的环境法律责任是有明确规定的，而政府作为较为抽象的实体，却没有一个切实的问责制度，可以说是生态保护工作的缺失和遗憾。为此，这里仅着重讨论政府的环境责任问责机制。政府环境责任是指政府为满足社会公众的环境公共需求而承担的环境义务。［9］政府环境责任问责制度是实现政府生态责任的保障，也是维护公众对生态需求日益增长的保证，更是民主理念在生态保护中的融入与延伸。一方面，环境责任问责制度能够全面提高环境行政效率。该制度缩小了公众环境权益与政府环境管理之间的隔阂，公务人员可以倾听到民众的环境诉求，减少工作中的失职、渎职行为，从而提高行政效率。另一方面，环境责任问责制度是行政机关行政管理权的内部监督方式。在生态保护过程中，行政机关对事前的预防、事中的管理和事后的处理均享有充分的自由裁量权，唯有政府本身才最清楚是否履行了生态保护中的法律义务。因此，政府环境责任的问责是一种内部监督机制。

2006年2月20日，监察部、原国家环保总局了我国首个环境问责规定，但该规定因机制不健全并未发挥其预期的作用。责任政府应当有决心将国家公权力置于法律约束和公民监督之下。环境责任问责制度的完善，不仅需要明确问责的条件、主体以及责任体系，而且需要相应的程序规定。首先，明确政府的环境责任。政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。为此，将各级政府规定为生态保护第一责任人，明确其责任和义务，是改变政府环境责任空洞的有效方法。其次，设计政府环境责任问责机制，特别是细化问责制度中的问责主体、问责对象、问责内容、问责程序等规定。最后，建立政府环境绩效考核制。为调动行政官员的责任感和积极性，将其任内的生态保护目标和状况作为衡量政绩的重要指标或标准，使环境绩效考核制实际上与环境行政问责制达到相辅相成的效果。

四、结语

生态资源的经济价值和生态功能体现了公益与私益的集合，应当被法律承认和肯定，成为环境法的法益。生态利益是环境法调整的基础，也是环境法调整的对象。所有的生态问题都是制度性环境问题，生态问题的根源是制度的失灵，生态问题的根本出路有赖于在可持续发展思想的指导下实行制度变迁，构建相关强制制度。我们必须把社会经济的发展建立在生态系统的良性循环的基础上，这是实现人类可持续发展的必由之路。

作者：黄锡生任洪涛单位：重庆大学法学院