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中西方社会公共安全的研究

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《江苏警官学院学报》2015年第二期

一、本研究对“社会公共安全”的概念界定

按照对社会安全事件的分析,并结合我国对公共安全的四个方面的分类,围绕社会治安与犯罪预防等相关事务,应对社会公共安全作相对狭义的理解。本研究认为,社会公共安全是与国家安全、政治安全、经济安全、信息安全、食品安全、生态安全等相并列的公共安全的一种。社会公共安全是指在一定社会共同体内,基于对犯罪活动的有效预防控制及实现良好的社会治安秩序,使社会公众免于遭受生命、健康、人格尊严或财产方面的侵害,并能获得较高程度的安全感和可靠的安全保障。社会公共安全涉及在一定社会共同体内,是与公众的生命、健康、人格尊严、财产等与社会治安秩序相关的安全,其实质是对法定的以生命和公私财产为核心的安全利益的维护和保障。

二、西方安全与社会公共安全研究路径

国外对于社会公共安全的研究总体分布于多个学科领域,且多自成体系,主要包括以下几方面视角的研究。

(一)基于宏观社会冲突与社会秩序的安全研究社会秩序理论一直是社会学研究的核心问题。西方社会秩序理论中的基本线索之一是:构成社会秩序的各个结构之间的关系如何,是冲突为主还是一致为主?冲突范式是西方社会秩序理论的研究范式之一,主要注重社会结构内部的冲突性,强调社会异质性对于社会秩序的自我调节、整合或者社会秩序的变迁所起的作用。如刘易斯•科塞(LewisCoser)将社会冲突分为现实性冲突和非现实性冲突、亲密关系的冲突、内群体冲突与外群体冲突、意识形态的冲突等,他指出,“许多通常被看作是对社会有破坏作用的过程,如暴力、抗争、越轨和冲突等在特定条件下,同样也可以看作是在加强着社会体系的整合基础,同时也在加强着社会体系对环境的适应能力。”①弗朗西斯•福山(FrancisFukuyama)在其著作《大分裂:人类本性与社会秩序的重建》中认为,西方社会在工业化社会向后工业化社会的第三次浪潮中经历了大分裂,这期间西方世界的犯罪率在升高,作为社会合作最基本单位的家庭出现了破裂,而人们对他人、对公共机构、对政府的信任在下降,这打破了原有的社会秩序和社会规范。②社会冲突与社会秩序的研究不直接涉及安全问题,却为安全问题的研究提供了宏观背景和思维基础,是对安全研究的思想基础。

(二)国际关系领域的安全研究国际关系领域对安全的研究主要集中在对安全观的研究上,安全观研究分为以下几种视角:一是以伍德罗•威尔逊(WoodrowWilson)为代表的理想主义安全观,主张以集体安全模式取代以往的均势模式来寻求国际社会的安全与稳定,强调规范主义和律法主义。二是以汉斯•摩根索(HansMorgenthau)为代表的现实主义安全观,认为保持权力均衡是国际安全与稳定的基本因素。三是新自由主义安全观,特别是近年来以基欧汉(Keohane,R.O.)和奈(Nye,J.S.)为代表的新自由制度主义安全观提出“复合相互依赖”的安全理论,主张影响国际安全的因素不仅是政治因素,还有经济、社会、生态等多方面因素,国家间的共同利益尤其是国际安全只有通过制度下的安全合作才能够得以实现。四是建构主义安全观,把认同作为安全的一个重要变量进行考察,如哥本哈根学派的“语言——行为”(speechact)安全分析认为,如果人们知道谁能够、在涉及什么问题和条件下“制造”安全,就可能调整行为主体间的互动,并抑制“安全困境”;同样,一个行为主体适应其他行为主体对一种“真正”威胁内容构成的认知,也塑造着国际体系内的安全互动。新自由主义安全观和建构主义安全观都强调了安全领域的互动与合作的重要性,是安全协同研究的思想源泉之一。

(三)基于犯罪预防的社会公共安全研究国外学者基于犯罪预防的社会公共安全研究,其代表性的研究路径有零容忍警务政策、安全节点治理模式、多中心治理与第三方警务等。第一种路径:纽约警察通过处理轻违法行为来应对和控制犯罪的零容忍警务政策。这一政策以破窗理论(BrokenWindowTheory)为基础。由美国政治学家威尔逊(JamesQ.Wilson)和犯罪学家凯林(GeorgeL.Kelling)于1982年提出,它主要表达这样一个思想:即一栋建筑物的一扇窗户玻璃破烂后,没有及时维修,就会暗示,这栋建筑物没人关心,与这栋建筑物一起的街道也无人管理,从而纵容更多的人去砸烂这栋建筑物更多的窗户玻璃。破窗理论生动地揭示了社会失序与犯罪行为之间的一种潜在相联关系。这一理论引用到犯罪学上,得出这样一个结论:某一社会失序的蔓延必然会导致犯罪的滋生和猖獗。根据这一推理,人们又得出这样一个理论:维护社会秩序与解决犯罪问题同样重要,严肃处理小偷小摸等轻微犯罪行为能够预防更多的严重犯罪。从这一理论出发,针对纽约市严重的社会失序与犯罪活动猖獗的现象,美国纽约警察局提出了零容忍警务政策。它的基本含义是:通过对各种轻微犯罪(特别是公共秩序犯罪)和违法犯罪活动决不容忍,坚决打击,即通过在警务工作中加强对日常侵犯行为的控制和管理,有效防范更为严重的犯罪类型的产生。在策略层面上,对轻微犯罪和社会失序行为方面,要有更加灵活的执法手段。英国学者诺曼•丹尼斯(NormanDennis)认为,实践零容忍政策的指导性原则是“防患于未然”,确保这种控制不要有任何程度的侵犯性;通过上述两种方式减少轻微犯罪,将有助于预防更严重的犯罪。①第二种路径:英国学者约翰斯通(Johnston,L.)和希林(Shearing,C.)提出了安全节点治理理论。他们认为“社会”的一般性概念,从理性治理(即作为政府干预的对象和机制)的角度看,将逐渐被更为中心消解的概念“社区”所取代。作为这种发展模型的一部分,他们认为政府提供安全的权力减少了,在很多情况下,政府现在只是诸多提供安全角色中的一个。节点治理的核心思想认为,国家在安全治理上所扮演的角色正在发生根本的改变,公共警察机构的功能正逐渐变成收集和分析从其他机构得来的信息并把这种信息发布到警务网络系统的其他节点上。②这一路径重新审视了国家与社会在安全供给领域的角色和关系,提出了新的安全治理模式。第三种路径:多中心治理与第三方警务研究。较有代表性的包括基于都市警察服务的多中心治理研究。奥斯特罗姆(Ostrom)等将警察服务当作公共经济的产业,从多中心治理的框架对警察绩效进行评估,认为制度安排会对警察服务绩效产生影响,与较大规模的生产者相比,小规模、直接服务的警察服务生产者效率往往更高。③洛林•梅热罗尔(LorraineMazerolle)、珍妮特•兰斯莉(JanetRansley)提出通过改变第三方日常行为的活动方式实现犯罪控制的第三方警务,并认为,“在第三方警务中,许多合作伙伴是人为锻造出来的且主要是用于犯罪控制的目的,这种合作伙伴关系在本质特征上是松散的、偶然性的,紧紧围绕遵守规则和解决当前面临的犯罪问题这个中心展开活动。”④上述主张为社会公共安全协同供给提供了基础性理论设想。以上三种路径都主张,伴随风险社会的出现,基于犯罪控制与预防社会公共安全供给的责任不仅归国家一方,而要由社会多方共同承担,而在社会公共安全供给中的发起者、多方协作的方式、进程、焦点等方面有所差异。

三、中国学者对社会公共安全研究的不同视角

国外对于社会公共安全的研究路径对我国的研究具有十分重要的借鉴意义,但由于政治制度、行政体制和警察职能的差异,我国的安全研究还要结合自身的体制和环境特点加以分析,相关理论的运用要注意本土化的适应性问题。我国学者对公共安全及社会公共安全的研究主要有以下五种视角:

(一)对维护社会稳定的研究维护社会稳定是社会公共安全供给的重要方面,我国学者对维护社会稳定的研究主要从以下两个方面展开:一是从政治学视角对社会稳定的类型及地方政府维稳困境的研究。学者们普遍认为,当前中国压力维稳的模式存在成本扩大化、价值预设与行为结果的背离等困境,需要改革当前的维稳方式,“国家的政策取向应当从压力维稳型向改革维稳型解决模式转变,维稳成本向改革成本转移,变被动改革为主动改革。”⑤二是从管理学视角对社会稳定风险评估体系的研究。学者们认为,当前中国需要加强对于重大事项的社会稳定风险评估的制度建设。虽然全国范围内已经建立起相关制度,但主要是围绕项目或决策的合法性、可行性、合理性、安全性等内容实施评估,这种做法不够科学严谨。应以风险为核心设置评估指标,将风险与政府风险控制能力分别评估,在此基础上确定实际风险值。①当前从量化视角考虑风险评估指标体系的研究是相关研究的发展趋势。

(二)风险社会下社会公共安全事件或群体性事件应对研究风险社会下社会公共安全事件或群体性事件的应对研究近年来呈现明显的上升趋势。近年来,对社会公共安全事件或群体性事件的研究总体呈现高涨趋势,且对公共安全的关注维持在较高水平。对于社会公共安全事件或群体性事件的研究,近年来国内学术界主要从内涵、特点、原因、对策等几方面进行了分析探讨。对策措施的研究中包括许多对农村、城市或某一类型的具体对策研究,宏观对策分析中较有代表性的有:有学者认为首先要以积极推进党内民主和基层民主为主要手段,加强地方政府的责任性和回应性;其次积极推进政府职能转换,调整政府与市场、社会及政府与企业、公民的关系;再次要建立利益表达和协商机制。②此外,还有学者从当代群体性事件的后果出发,对群体性事件后果性质评估的“肯定论”与“否定论”分别进行综述,认为我国目前群体性事件后果研究相对稀薄,国内研究迫切需要注重界定抗议行动的后果、拓展抗议行动结果的研究方法、探寻抗议后果的因果机制等问题。③近几年对社会公共安全事件或群体性事件的研究呈现以下特征:一是对网络群体性事件的研究呈现上升趋势,学者们分别从公共管理、公安工作、传媒、信息技术、传播学等不同视角进行研究。二是研究的视角呈现多学科趋势,学者们从风险社会下政策冲突、社会资本、群体行为模式、协商民主等众多领域研究社会公共安全事件或群体性事件问题。三是对社会公共安全事件或群体性事件的性质评价研究出现了争论,出现了“肯定”与“否定”两种不同立场,特别是将群体性事件与社会抗争、民主转型、政府政策、社会变迁等问题联系起来,这无疑扩展了对群体性事件分析的视野。四是出现对社会公共安全事件的量化模型研究。以往群体性事件或社会公共安全事件主要以定性研究为主,近两年有学者尝试进行了实证研究或模型研究。如有学者提出在对社会公共安全事件进行概念界定和突变分析的基础上,构建社会公共安全事件的尖点突变模型,指出社会公共安全事件发生过程是连续性和突发性的统一,突跳值大小决定了社会公共安全事件的危害程度,政府应针对控制变量进行政策研究。④

(三)城市公共安全与危机管理研究近年来,对于公共危机管理综合性研究呈上升趋势,学者们纷纷对危机及与危机管理相关的概念进行界定,对公共危机类型划分、公共危机的诱因、研究领域和范围以及公共危机管理体系(机制)的构建等进行了分析,并形成了“制度论”、“公共关系论”、“经验论”和“全面整合论”等不同分析视角。但从公共安全的角度出发的危机管理研究主要集中于城市范畴,主要从社会管理与公共服务的视角,对我国社会转型期的城市安全管理现状加以评价,并提出城市公共安全资源的整合及公共安全管理机制的完善路径,并尝试构建城市公共安全相关模型。如有学者运用可靠度理论,探讨系统可持续发展指标的量化及其模型建立;以Logistic修正模型为例,提出了系统评价预测研究的方法论,共同构建城市公共安全可持续发展理论的基本框。⑤

(四)社区安全问题研究社区安全问题的研究主要涉及社区安全的治理机制、评估体系和安全建设等领域。中国80年代开始社区警务改革,并于2004年在全国大中城市全面实施社区警务。我国学者借鉴西方社区警务的理论与实践,就社区警务的合作、预防、服务的内涵进行了界定,并就社区治理与社区警务、社区警务的模式与工作机制、社区警务与犯罪控制等问题进行深入探讨。有学者认为,我国社区安全建设中存在政府唱独角戏的弊端,需要调整府民关系,具体来说,要促使政府从社区安全建设主导者逐步变成引导者,最后成为监督者和评估者;同时整合各类社区安全建设方案,从而减少基层管理者承担的“运动式”的工作任务。①有学者采用实证研究的方法,探索城市社区安全评估模型的建立。通过采用在指标权重赋值基础上的多指标综合评价方法,遵循科学性、标准化、实践性、发展性、可行性原则构建城市社区安全评估模型,对制约社区安全状态负面指标决定的静态安全状况与促进社区安全正面指标决定的动态安全状况进行综合评估。评估模型指标(因子)权重采用专家调查法确定,指标(因子)水平采用标准化方法确定,并可在定量评估的基础上进行定性等级评估。②有学者以治理机制为分析视角,对台北市内湖社区安全促(协)进组织的发展历程进行了描述,着重对其在社区安全治理机制建设上的表现及作为进行了实证分析,提出以内湖社区为代表的台湾社区安全治理机制重视横向维度的建设,这值得大陆地区在开展安全社区建设活动中参考借鉴。③

(五)公共安全管理综合模式研究这类研究从总体上较少。有学者提出了进一步改进中国各级政府综合公共安全管理的对策应重点关注完善安全信息共享体系;公共安全管理的纵向、横向与综合协调机制;建立发展规划的风险评价制度;鼓励非政府组织参与建立社区综合公共安全管理体系;建设区域综合风险防范关键技术示范基地等思路。④在社会治安供给领域近期较有代表性的研究是聚集于在社会转型过程中保持社会稳定的社会治安综合治理,着重研究其组织网络,认为在充分吸纳社会主义市场经济条件下新兴社会和市场组织资源的基础上,建构起比较有效的组织化调控体系,是中国社会实现平衡转型的关键所在。此外,有学者借鉴西方的相关评价体系,从“脆弱性——能力”的视角构建公共安全评价框架,提出区域公共安全综合评价核心指标体系应包括:脆弱性指标(包含暴露性和敏感性指标、易损性指标)和应对能力指标(包含基础设施、管制能力、社会防御和经济能力四个方面的二级指标)。⑤这些研究对于我国公共安全服务供给模式、社会治安的供给现状、社会治安综合治理的政策发展等进行了较好的梳理,关注社会公共安全供给的协同机制,则是值得进一步深入研究的领域。

四、当前公共安全与社会公共安全研究的主要进展与不足

社会公共安全研究涉及面广,目前这一领域的研究取得了以下进展:一是公共安全及社会公共安全领域在近年来受到多学科的普遍关注。近年来,以政治学、法学、社会学、管理学、公安学为代表等,许多学科为与社会公共安全问题相关的基本理论问题,如风险社会理论、协商民主理论、危机管理理论、社会冲突理论、治理理论等提供了较为完整的分析框架和理论体系,这些为社会公共安全研究向纵深发展提供了前提和基础。二是基于犯罪控制与预防的社会公共安全研究出现多元化视角。基于犯罪控制与预防,社会公共安全理论研究出现了零容忍警务、安全节点治理模式、情报主导警务、多中心治理与第三方警务、问题导向警务、社区警务等多元化研究视角或实践战略,为社会公共安全领域研究向纵深扩展奠定了基础。三是出现了对社会公共安全问题的量化研究。在社会公共安全评价体系的研究中,一些学者开始运用数学分析模型,尝试设计社会公共安全的评价指标体系,或进行定量评估基础上的城市社会公共安全系统研究。这些量化研究成果为寻找中国社会公共安全供给之路提供了有益借鉴。

综合上述文献,随着近年来公共安全事件频发,公共安全问题得到学者们的高度关注,对于公共安全问题的研究在近年来呈现上升趋势,但总的来说,目前国内外对公共安全供给问题尚没有形成系统化研究,研究主要呈现以下不足:一是对公共安全的研究较为零散,重应对轻系统性研究。对公共安全的研究涉及政治学、法学、社会学、管理学、公安学、管理科学与工程、国际关系、安全技术等多个学科和研究领域,目前的研究很大程度上仍然是以如何应对安全事故、安全矛盾关系、安全事件等这一思路为主,从安全问题的源头出发进行涉及多学科系统性的研究总体较少。二是对社会公共安全的研究缺乏定性与定量结合的本土化理论与实证研究。中国的社会公共安全研究目前主要还是以定性研究为主。从政治学、社会学、公安学进行研究居多,从管理学视角的研究主要集中在危机管理和安全合作两个方面。定量研究总体较少。且社会公共安全领域研究运用国外的理论较多,尚未形成有中国特色的本土化系统理论体系。三是研究的深度与广度不够。公共安全问题涉及多领域多学科,公共安全中对于国家安全、信息安全、食品安全等领域的研究相对较为成熟。但就社会公共安全而言,以往的研究主要集中于行政法学、犯罪学、警务与治安管理实务研究的视角。系统性研究主要以社会公共安全事件或群体性事件研究、公共危机管理研究为主。研究的局限性在于:对社会公共安全事件或群体性事件的研究多是政府本位的分析,对公共危机管理的研究主要是宏观意义上的风险治理与危机管理研究,缺乏从社会公共安全这类安全问题出发的专业化、类型化研究,这些都限制了对相关问题的研究深度和广度。

作者:钱洁 单位:江苏警官学院公安管理系

江苏警官学院学报责任编辑:杨雪    阅读:人次