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社团企事业组织及个人的宪法解释

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《河南财经政法大学学报》2016年第一期

摘要:

与《中华人民共和国立法法》只能推论出社会团体、企业事业组织以及公民有提出法律解释的建议权不同,有关专家起草的《中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)》明确规定这些组织及个人有宪法解释的提起权,其第十一条规定了个人请求的条件,即宪法诉愿制度;但这并非赋予他们在具体审查性解释和抽象审查性解释中的提请权。准司法化应是我国目前宪法解释的发展方向,通过司法途径将民间的活力纳入国家机关体系,是克服官僚主义的根本之道,也是激活宪法实施制度最简便、最有效的措施。

关键词:

社团企业事业组织及个人;宪法解释;抽象审查性解释;具体审查性解释;宪法诉愿

我国《宪法》第二条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”关于人民行使权力的途径,该条第二款规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”《宪法》第六十七条规定宪法解释权属于全国人大常委会,这是“人民行使国家权力”的一种方式,但人民并非授权于国家机关后就万事大吉,更不能从此就被排除在国家事务之外,因此《宪法》第二条第三款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”为此宪法还规定公民对国家机关的工作有“批评、建议权”(第四十一条)。社会团体、企业事业组织以及个人是我国民主与法制建设的重要社会力量,是“人民”的主要构成部分,因此宪法由国家某个机关来解释是必要的,但同时应赋予人民中的团体、个人依法享有参与权,如当某个宪法条文直接涉及他(她)或他(她)们的自身利益时,当他(她)或他(她)们“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”时,他们应该享有宪法解释的提起权。在韩大元教授等起草的《中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)》(以下简称《专家建议稿》)中,明确规定社会团体、企业事业组织以及公民有宪法解释的“提起权”,这一规定为公民提供了一条新的权利救济途径,有利于更好地“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化”①。宪法和执政党文件中的一系列保障人权的原则性规定应当具体化,应当落实到现实生活的各个领域,而不能仅仅停留在指导方针的层面。

一、社会团体、企业事业组织及个人应享有宪法解释的提起权

《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第四十六条在规定法律解释的提起者时,没有规定“社会团体、企业事业组织以及公民”有权提出法律解释的权利,甚至连建议权也没有,但《立法法》第九十九条第二款规定:“社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”①。由于违宪审查、违法审查与宪法解释、法律解释紧密相连,“社会团体、企业事业组织以及公民”既然有审查规范性文件的“建议权”,也就应该有法律解释和宪法解释的“建议权”。因此我们可以从《立法法》第九十九条第二款的规定中“推论”出社会团体、企业事业组织以及公民有提出法律解释的“建议权”。与《立法法》第九十九条第二款只能“推论”出社会团体、企业事业组织以及公民有提出法律解释的“建议权”不同,在《专家建议稿》第三章“宪法解释请求的提起”中,第七条(请求解释的主体)明确规定社会团体、企业事业组织以及个人有宪法解释的“提起权”:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织和个人,可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”但在随后的第九条第一款“抽象审查性解释的请求主体”中,只有“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会,60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团”,没有“各社会团体、各企业事业单位组织和个人”;在第九条第二款中,“社会团体、企业事业组织以及公民”只有规范性文件审查的“建议”权;在第十条“具体审查性解释的请求主体”中,第二款规定:“当事人认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触,向人民法院书面提出的,而人民法院(或法官)认为确实存在抵触的,应裁定中止诉讼程序,提请最高人民法院,由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”“当事人”可能是有关国家机关,如行政机关、军事机关,也可能是公民个人、社会团体、企业事业组织,但当事人在此享有的也是一种建议性质的请求权———“当事人”向人民法院书面提出解释请求时,只能向在审人民法院(或法官)提出,在审法院(或法官)“认为确实存在抵触的”,由他们向最高法院提出,最高法院向全国人大常委会提出的请求才是正式的宪法解释提起权,而“社会团体、企业事业组织以及公民”作为当事人在此过程中提出的解释请求只具有建议的性质。因此《专家建议稿》第七条(请求解释的主体)规定的“各社会团体、各企业事业单位组织和个人”的宪法解释提起权在随后的第九条和第十条中都没有落实,这两条落实的都只是社会团体、企业事业组织以及公民的“建议权”②。真正落实了“个人”宪法解释“提起权”的,是《专家建议稿》第十一条(个人请求的条件):“任何人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害,穷尽所有的法律途径仍得不到救济时,可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”这才是真正的宪法解释提起权。但这一条只落实了“个人”而没有包括第七条规定的“各社会团体、各企业事业单位组织”。第十一条为个人请求的条件,但条文中使用的是“任何人”这一概念,因此这个“任何人”似乎不能包括“法人”,而仅仅是指自然人。笔者建议将“个人请求的条件”改为“社会团体、企业事业组织和个人请求的条件”③。

如果第十一条只规定“社会团体、企业事业组织和个人”,意味着不包括国家机关,这是否违反平等原则呢?的确,诉讼中的当事人权利应当具有平等性,赋予国家机关当事人以特权进而歧视社团或个人当事人是违反平等原则的,反之进行反歧视也是不平等的。但这里只规定“社会团体、企业事业组织和个人”的提起权并不构成歧视,因为国家机关拥有“社会团体、企业事业组织和个人”所没有的抽象审查性解释的请求权———当一个国家机关受到另一个国家机关和国家工作人员的侵害,通过具体的法律诉讼途径仍得不到救济时,它们可以直接或间接地通过“抽象审查性解释”的途径向全国人大常委会提出解释宪法的请求,如“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会”可以直接请求全国人大常委会解释宪法;其他国家机关也可以通过上述机关间接地请求全国人大常委会解释宪法,如地方各级法院可以通过最高法院、地方各级检察院可以通过最高检察院、地方各级政府可以通过国务院、军队系统可以通过中央军委,市辖区、县、州、设区的市和较大市的人大及其常委会可以通过省、自治区、直辖市的人大及其常委会,向全国人大常委会提出宪法解释的要求①。依据《专家建议稿》第十一条的规定,这种提起权以“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”为前提,即个人(还应包括“社会团体、企业事业组织”)作为“当事人”向人民法院书面提出解释请求后,如果在审法院(或法官)不认可其提起内容,而不向最高法院提出,或提出了但最高法院认为没有必要向全国人大常委会提出,在穷尽这些法律途径后仍得不到救济,才可以向全国人大常委会提出解释宪法的请求。这种提起权实际上是在判决后才能行使的权利,即走不通“在审法院———最高法院———全国人大常委会”的途径,且诉讼结束之后,他们才能向全国人大常委会提起宪法解释的请求。如果是判决前(案件还在审理中),即使走不通“在审法院———最高法院———全国人大常委会”的途径(如申请被法官驳回),但只要判决尚未作出,案件仍然在审理过程中,就不能说“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”,通过诉讼对权利进行救济就还有可能。如果在诉讼过程中,当事人走不通“在审法院———最高法院———全国人大常委会”的途径,也能向全国人大常委会提请解释(走“当事人———全国人大常委会”的途径),那么规定“在审法院———最高法院———全国人大常委会”的程序就成为多余,同时还可能造成对法官独立判案的干扰。也就是说,当当事人的宪法解释申请被法官驳回时,当事人的权利有两种可能,一是权利得到救济,如法官认为当事人的权利不需要启动宪法解释机制也可以被救济,在这种情况下当事人胜诉后不能(一般也不会)再提起宪法解释,因为当事人的权利已经通过法律途径得到了救济②;二是权利未得到救济,此时当事人只能在案件结束后提起宪法解释,在此对“穷尽所有的法律途径是否得到救济”的理解可能因人而异,但只要当事人认为自己的权利未得到救济,包括法院认为当事人的权利已经得到救济,但当事人自己认为没有得到救济或只得到部分救济,当事人都应有提起宪法救济的权利,总之权利是否得到救济,在此应以当事人的理解为准③。《专家建议稿》第十条为“具体审查性解释的请求主体”,第十一条为个人请求的条件,二者应是并列关系,至少应排除包容关系,即第十条的“具体审查性解释的请求主体”不包括第十一条的“个人请求的条件”,这与德国模式颇为相似。正如韩大元教授指出的,第十一条(个人请求的条件)“类似于有些国家实行的宪法诉愿制度”[1]。那么,“具体审查性解释的请求”和“宪法诉愿”有何区别呢?笔者认为,首先,“具体审查性解释的请求”是在司法的一般性权利救济中求助于宪法,“宪法诉愿”是在“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”之后求助于宪法④;其次,“具体审查性解释的请求”发生在诉讼过程中,“宪法诉愿”发生在诉讼结束后⑤;再次,“具体审查性解释的请求”是在审法官提出的(当事人在其中只有建议权),“宪法诉愿”是“社会团体、企业事业组织以及公民个人”提出的⑥。

二、社会团体、企业事业组织以及个人提请权的限制

“社会团体、企业事业组织以及公民”不论是作为“具体审查性解释的请求主体”所拥有的建议权,还是在宪法诉愿中所享有的提起权,当他们行使这些权利时,是否会过于积极而产生副作用?笔者认为,只要将“社会团体、企业事业组织以及公民”提出的宪法解释限于具体诉讼的相关性,其副作用就会大大降低①。不论是宪法解释还是法律解释,大多属于被动解释,表面上看主动权在提起人手里,只要有人依法提起解释,解释机关就要纳入法律程序,但“纳入”法律程序包括“接收请求书、受理请求书、决定解释”等多种情形[2],当有权提出宪法解释的组织或个人提出宪法解释的请求时,解释机关固然必须纳入程序,但仍然可以作出不予受理、无须解释的决定,在此解释机关有权不认可解释的必要性而拒绝解释,如《专家建议稿》第十四条第二款规定:“法律委员会认为没有必要解释宪法的,应予驳回,并将驳回理由书面告知提请解释的请求人。”②第十五条规定:“全国人民代表大会法律委员会审查后认为确有必要解释宪法的,应当提出书面意见,提交全国人民代表大会委员长会议讨论决定。委员长会议认为需要解释宪法的,应启动解释程序。”“委员长会议作出解释或不解释宪法的决定后,法律委员会应书面告知提请解释的请求人。”③实践中也有过全国人大法制工作委员会面对解释请求而不予解释的例子,如1985年山西省人大常委会请求全国人大常委会对宪法第九条第一款中“滩涂”的定义作出解释④,全国人大法制工作委员会的回复是:“河滩地定义,由于情况各不相同,可以具体情况具体解决,以不用援引和解释宪法条文的办法来解决这个问题为好。”⑤有时候全国人大法工委将有关权力下放给地方,由地方自己解决,如1988年湖北省人大常委会法制委员会曾请示全国人大常委会:“我省制定省人大议事规则,可否规定省高级人民法院和省人民检察院有向省人大提出议案权?”这实际上是要求对《地方组织法》第十八条作扩大性解释⑥,全国人大法制工作委员会的回复是:“省人大议事规则是否可以规定省高级人民法院和省人民检察院可以向本级人大提出议案,法律没有规定,可由省人大决定。”

[3]只有在有关提起人提起、常委会也认为需要解释时,才会对有关宪法条文作出解释,因此,赋予“社会团体、企业事业组织以及个人”宪法解释的提起权,仅仅是可能启动宪法解释,这只是宪法解释制度中的一个环节,至于宪法是否需要解释、怎么解释,这些权力仍然是由国家机关掌握的(不论是立法机关还是司法机关或专门机关,都是国家机关)。将“社会团体、企业事业组织以及公民”的宪法解释提起权限制在具体案件方面,当事人对宪法解释的要求只有在诉讼中或诉讼后针对该案件才能提出,这是对宪法解释提起条件的合理限制,可以避免政治力量对宪法问题的过分侵扰,有利于防止宪法解释的泛化⑦。“社会团体、企业事业组织以及个人”除了在宪法诉愿制度中有宪法解释的提起权之外,是否还应有具体审查性解释,甚至有抽象审查性解释的提请权?《专家建议稿》对此是否定的,笔者也认为不必。具体审查性解释的提起权属于在审法官,作为当事人的“社会团体、企业事业组织以及个人”在诉讼中只有建议权,这样的设计可以防止当事人过于频繁地提出宪法解释请求。德国《基本法》第100条第1项规定:“法院如认为某一法律违宪,而该法律之效力与其审判有关者,应停止审判程序。如系违反邦宪法,应请有权受理宪法争议之邦法院审判之;如系违反本基本法,应请联邦宪法法院审判之。各邦法律违反本基本法或各邦法律抵触联邦法律时,亦同。”该条规定强调的是“法院如认为”,即中止诉讼程序、移送案件至有关宪法法院的权力属于在审法院。德国《联邦宪法法院法》第80条也规定“具备基本法第100条第1项规定之要件时,法院应直接请求联邦宪法法院裁判。”即直接请求联邦宪法法院裁判的也是法院。如在“无期徒刑与人的尊严”一案中,向联邦宪法法院提起违宪审查的是“弗奥廷地方法院第九刑事法院”;在“公务员忠诚案”中,将《公务员忠诚法令》提交到联邦宪法法院审查的是州行政法院。韩国也是如此,其《宪法》第111条规定宪法裁判所审判的事项中,排列第一的就是“法院提交的某项法律是否违宪的事项”;在“刑罚标准不统一的违宪问题”一案中,就《韩国刑事诉讼法》第331条但书的合宪性向宪法法院提出违宪审判请求的是“审理该案件的法院”;在“《韩国律师法》第15条的违宪决定”一案中,被告人提出《律师法》第15条的合宪审查申请,“受理该案的法院接受其申请”后,进而向宪法法院提起违宪审查请求[4]。

至于抽象审查性解释,可能更多地涉及政治问题,如我国宪法序言中的“马克思列宁主义、毛泽东思想”是否可以扩大解释为包括“邓小平理论”“三个代表”(后者应是前者的延续和组成部分),宪法序言第10自然段中的“劳动者”是否可以包括“建设者”(二者是包容而不是并列关系),等等,笔者曾撰文指出这类“修宪”是多余的,只需对其做扩大解释即可,今天看来对其进行宪法解释也是不必要的,它们是政治理论问题而不是宪法问题。德国的抽象解释大多也涉及政治问题或主权问题,如在“政党公共资助案”中,黑森州政府对联邦国会以法律形式通过的1965年度《预算案》第1条(对不同政党的财政援助)向联邦宪法法院提出抽象性审查,其中涉及政党与国家财政、政党国家化等政治问题;在“联邦军队核武器装备民意测验案”中,联邦政府对两个州制定的《与核武器相关的住民调查法》向联邦宪法法院提出抽象性审查,以阻止在社会民主党指导下推进的住民调查计划的实施[5]。

如果“社会团体、企业事业组织以及公民”有抽象的宪法解释提起权,往往不太可能是一个社会团体、一个企业或事业组织,更不可能是一个公民提起,而是需要若干社会团体、企业事业组织的联合或一定数量的公民联合。鉴于我国长期以来缺乏公民运动的实践积累,倒是有群众运动、农民暴动、义和团起事的传统,目前又处于改革的艰难时期,社会矛盾加剧,因此这一模式可能是弊大于利的,条件不成熟的,至少是可以暂缓的①。而“社会团体、企业事业组织以及个人”通过宪法诉愿提起的解释请求,实际上把宪法解释限制在了法律问题、具体问题、与自身利益相关的问题上,限制在了非常具体的宪法秩序中,其对体制的变革是一点一滴地展开的,避免了对政治问题、对宏观框架等国家体制问题大手笔的一次性解决。风卷残云的社会变革是极有魄力,极其痛快,也非常激动人心的,但我们习惯的这种传统政治思维及其模式代价太大,效果也不好(往往“成果”不稳固),新时代要求我们学习一种新的政治思维———用法律解决纠纷、构建制度,有些问题可以用司法而不一定用政治的手段解决,它是缓慢的、温和的、理性的、蚕食的。它特别需要的是耐心(可惜我们现在最缺乏的就是耐心),急躁的改革往往不利于改革,甚至会最终葬送改革,不论是权力人还是普通民众都需要节制自己的欲望,政治上的任性代价往往十分惨重。

三、我国宪法解释的方向

由立法机关做出的立法解释比较符合立法原意,但与实践有一定距离,不如法官的司法解释及时、有针对性,立法机关的立法解释和司法机关的司法解释并存的体制有着内在的矛盾性,二者之间的界限很难划清,在我们有限的法律解释实践中其弊端已经有所显现。如1985年最高检察院研究室曾请示全国人大常委会:“被宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑期间有违法行为,但又构不成犯罪,不能撤销缓刑,可否对其实行劳动教养?”全国人大法制工作委员会的回复一方面肯定了最高检察院研究室的意见:“对被宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑期间有违法行为又构不成犯罪,需要劳动教养的,可以实行劳动教养。在劳动教养期间,继续依照刑法有关规定,对犯罪分子执行缓刑。”同时承认这类问题不属于自己解释的范畴:“这一问题属于司法解释问题,以上意见提供最高人民检察院参考。”又如1987年最高法院研究室请示全国人大常委会:“被告人(女)在羁押期间自然流产,是否视同怀孕妇女,不适用死刑?”全国人大法制工作委员会的回复同样将解释权推给了最高法院:“刑法规定,审判的时候怀孕的妇女,不适用死刑。对于被告人在羁押期间自然流产的是否适用这一规定,属于适用法律问题,请最高人民法院定。”①

现行体制下立法解释与司法解释的界限不清,可能是制度设计本身造成的,因为解释(不论法律解释还是宪法解释)都应是与具体案件或事件相结合的,而立法机关的解释恰恰与具体案件结合得不够紧密。在目前体制不做大调整的情况下,我们所应当做的是,在立法机关解释体制中尽量多参入司法因子,不仅加强法院在宪法解释中的作用,而且赋予“社会团体、企业事业组织以及公民”有具体审查性解释的建议权,在宪法诉愿中有宪法解释的提起权,准司法化应该是我国目前宪法解释的发展方向。有学者认为,宪法解释权和立法权“两者的属性有着根本的区别”,如果混同二者,有溯及既往、违反中立之嫌,同时还会导致职权配置的混乱[6]。我们确实应该正视解释权和立法权(包括制定和修改法律)在权力属性上的区别:立法权是制定抽象规范之权,是为“今后”定规则,解释权是解决具体条文的应用问题,是对已经发生的“当下”的纠纷如何裁决的判断;立法权是主动行使之权,何时立法、怎么立法、立什么法,都由立法机关自己掌控,解释权是被动之权,一般由解释者之外的组织或个人提出解释请求后,解释者才做解释,一般不宜主动解释。而具体性、被动性都是司法权(而非立法权)的特征,司法权具有具体性,一事一议,一案一判,就事论事,不易导致大范围的变革(不像立法权是针对某“类”行为而言的);司法权具有被动性,不告不理,如果宪法解释是准司法化的,就应由全国人大常委会之外的组织或人员提起,全国人大常委会受理后进行解释,一般不宜由解释机关内部的成员主动提起②。

司法的不告不理原则,还意味着不告不理的“告”也应具有广泛性、平等性,即对原告的资格不做身份限制,不论是国家机关,还是“社会团体、企业事业组织以及个人”,只要涉及自身利益,符合有关程序规定,就应当赋予其宪法解释的“提起权”(只是提起的形式有所不同)。在我国、在当下,规定“社会团体、企业事业组织以及个人”在“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”后有权提出宪法解释,具有特别重要的意义,因为他们可能实际上成为我国宪法实施制度最有力的推动者。宪法解释应具有广泛的社会参与性,体现出开放性、包容性,而不应仅仅局限于纯粹的公权力范畴(如《立法法》规定的法律解释那样),它应当是公权力、私权利对宪法实施的共同参与。宪法解释不仅与国家干部有关,而且与广大群众有关,让人民群众参与国家事务,体现了人民民主的宪法原则,也是贯彻落实十八届四中全会《决定》提出的“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”的途径之一③。当宪法解释与“社会团体、企业事业组织以及个人”的权利和利益息息相关时,他们维护自身的正当权利和利益是宪法赋予的基本权利,天经地义,具有天然合理性和正义性。利益是调动人们积极性的最有效方式,是推动人们改进制度的最大动力,将这股来自社会的活生生的极具生命力的能量引入宪法实施、宪法解释机制,才能更好地启动宪法保障制度,才可能使宪法具有鲜活的生命力量④。如果宪法解释的提起权被国家机关垄断,由于公职人员在其中没有利害关系,就很可能只是按部就班地履行职责,缺乏生气与活力,缺少民间那种为自身权利而斗争的强烈诉求,以及由此而激发出的勇气、韧性和智慧。立法机关可能在法律制定、法律修改、法律解释、宪法解释的自由裁量权中打转转,自娱自乐,甚至只图自我方便⑤;其他国家机关也不一定积极行使法律解释或宪法解释提起权,权力的本性使我们不能过多地寄希望于他们有维护公民权利的道义自觉。如我国《选举法》中的“预选”程序,1979年《选举法》是有规定的,1986年修改《选举法》时却删去了这一内容,之所以如此,是“因为一些地方提出,将选民集中起来比较困难,预选增加了工作量”[7]。地方人大把“增加工作量”作为删减选举中民主程序的理由,很具有中国特色,许许多多的国家机构(不限于政府)都是因为“增加了他们的工作量”、给他们带来麻烦和困难而要求减少或实际上已经自行减少其工作程序的①;当然这其中也可能包括中央国家机关对直接选举中的“预选”易出乱子、难以控制的担心。受传统政治文化的影响,我国许多国家机关工作人员行使权力时只图自己省事、上级满意,为此不惜损害公民权利,悖逆民主,可见推动国家民主法治建设的基本动力在民间,而不在官方(开明的官方表现为能够及时回应民间的诉求)。将民间的活力纳入国家机关体系,是克服官僚主义的根本之道(让人民监督政府),也是激活宪法实施制度最简便、最有效的措施②。

参考文献:

[1][2]韩大元.宪法解释程序法的意义、思路与框架[J].浙江社会科学,2009,(9).

[3]王汉斌.王汉斌访谈录———亲历新时期社会主义民主法制建设[M].北京:中国民主法制出版社,2012.320.

[4][5]韩大元,莫纪宏.外国宪法判例[M].北京:中国人民大学出版社,2005.69-71、201-204、329-333,442-445、477-481.

[6]蒋惠岭.中国宪法解释制度的三个基础理论问题[N].人民法院报,2014-12-04.

[7]《选举法》历次修改回顾[J].复兴论坛,2010-03-08.

作者:马岭 单位:中国青年政治学院 法学院

河南财经政法大学学报责任编辑:杨雪    阅读:人次
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