乡贤参与基层协商民主的实践探索范文

摘要：当前，治理资源不足是基层社会治理面临的最大困境。内生性不足的农村社会亟需引入优质治理资源并进行治理机制创新。浙江省临海市在镇———村级协商民主实践中取得了丰富的经验，构建了三大平台，进行了四种协商的分类和提供四大机制的保障。乡贤作为一种治理主体，对于乡土社会来说有一种外在性，这种外在性是其优势也是其局限和弊端所在。临海市“乡贤+治理”模式经验表明，乡贤参与基层协商民主必须坚持党的领导，必须建立健全制度机制，以更好地发挥其作用。

关键词：乡贤；基层协商民主；村民自治；社会治理

推进农村社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基石，也是全面建成高质量小康社会的重要保障。党的报告鲜明地提出了实施乡村振兴战略的目标任务，2018年中央一号文件明确要求积极发挥新乡贤作用，推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层[1]。发挥乡贤的积极作用，推进基层社会治理现代化是实施乡村振兴战略的题中之义。浙江作为我国改革开放的先行地，在创新基层民主实践方面进行了多种形式的探索，如温岭的“民主恳谈”、天台的“三环五步法”和近年来临海的镇———村协商民主实践等。2016年以来，浙江省开展“万名乡贤帮千村”活动，吸引乡贤回归，在政策保障和落地方面做了大量具体的工作，涌现了许多乡贤回归、乡贤辅治等鲜活案例，为乡贤研究提供了丰富的实践经验。

一、乡贤是推动基层协商民主创新发展的重要力量

（一）治理资源不足已成为当前基层社会治理的最大困境随着城镇化的快速发展，农村的大量人口、资源和财富都流到了城市，治理资源不足是当前基层社会治理面临的最大困境。在农村流出的各种资源中，乡村政治精英的流出对农村基层社会治理的影响最大。留守在村庄的妇女、儿童、老人大不关心村庄公共事务。集体经济衰弱的一个原因是村庄中缺乏让村民凝结在一起的平台。目前我国的农村人口数量为8.8亿左右，以中国经济持续高速发展为前提，即使未来50年内城市化人口速度由30%增至50%，农村仍将有7—8亿人口[3]。可见，在未来很长一段时间里，绝大多数农民依然难以在城市定居，依然要周期性地往返于城乡之间。内生性不足的农村社会亟需引入优质治理资源并进行治理机制创新。

（二）基层协商民主是治理机制的重大创新村民自治作为我国基层民主政治制度的重要组成部分，也是当前农村社会治理的主要形式。村民自治于1982年通过宪法和法律确定下来已有了30多年的历史。村民自治在这30多年的发展过程中不断探索创新，取得较好的经验，但也存在着一些新的问题。如民主选举存在贿选现象，村委会选举过程不规范，存在上头指派，搞等额选举，公开拉票，家族、宗族势力操控选举，当选者的代表性不强等情况[4]。在民主决策环节，涉及村级的重大事务，应该由村民会议或村民代表大会讨论决定的，却由村党支部或村委决定，甚至由个人拍板[5]。总的来说，村民自治中村民的自治主体地位并没有得到充分保障，村级组织行政化倾向较为严重。作为决策形式的协商民主对村民自治问题中民主决策与民主管理欠缺的解决有着恰当的推动作用，无疑是基层社会治理创新的方向。协商民主就是通过自由、平等的公民之间的讨论进行决策[5]，决策过程是民主的。在协商民主模式中，决策是平等的公民之间理性的、审慎的公共讨论的结果。协商民主可以让来自不同阶层的民众平等地参与到公共事务的决策中，自由地表达观点，而且可以倾听和商议不同意见，从而作出有利于公共利益的决策。因此，基层协商民主是对当前治理机制的重大创新。

（三）乡贤是推动基层协商民主的重要力量一般来说，国家、市场和社会是总体性的三大治理资源来源。从实践来看，行政力量的介入和干预对农村社会的改变具有不可持续性。一方面中国国情的复杂和村务的琐碎使得政府在制定相关政策的时候不得不慎之又慎，即便如此也难免“一刀切”的情况发生；另一方面村庄数量之多使得行政成本高，政令下行根本无法如臂使指。市场力量则具有极强的逐利性，关于“资本下乡”的种种弊端，已有很多学者指明。乡贤作为一种社会力量，在情感上与乡土社会具有亲密性，毕竟生于斯、长于斯。在治理能力和治理资源上，能成为乡贤或能被称为乡贤的人在乡村社会中必然具有一定的社会影响力，他们对农村社会的复杂性和特殊性有着天然的耦合。显然，乡贤参与基层协商民主非常必要也十分合适，是推动基层协商民主的重要力量。

二、浙江省临海市“乡贤+治理”模式的主要做法

（一）临海已有的镇———村级协商民主实践

2014年以来，浙江省临海市着力推动基层协商民主建设，在基层协商民主制度设计、制度建设方面进行了探索，如图1所示。

1.搭建三大平台。

一是搭建基层民主协商议事会议平台，体现代表性。建立基层民主协商议事会，从个人品行、社会影响力、服务理念等方面筛选，镇级议事会成员由镇党委聘请，广泛吸收社会各方面人士组成（包括党外知识分子、非公有制经济人士、各基层社团组织负责人以及辖区内部分党代表、人大代表、政协委员、企事业单位负责人、村组织负责人、老干部代表等，与乡贤的选取范围基本重合），人数为30—60人，由镇党委副书记担任议事会主任。村级民主协商议事会在村党组织的领导下开展工作，村议事会成员由村党组织、村委会、村监会和村经济合作社等村级各组织负责人以及部分村民代表和在外代表人士、老干部代表等组成，人数为20—50人，由村党组织书记担任议事会主任。设立“民主日”制度，每月确定一日为村镇事务民主日，每月定期召开基层协商民主协商议事会议。

二是搭建圆桌会商平台，体现灵活性。依托圆桌会商平台，真情请进门、主动走上门，切实加强与协商对象的沟通交流，及时会商解决镇、村群众反映的热点、难点问题。

三是搭建网络互动平台，体现广泛性。顺应互联网新媒体发展和网民参政议政趋势，通过设立网络e政厅、开通微信、建立QQ群等，拓宽社会公众参与民主政治渠道，使社会各界人士利益诉求和意见建议得以充分表达。

2.梳理四种协商类型。

一是决策性协商，主要讨论镇—村两级内相关重大公共事务的决定。二是执行性协商，主要对在执行上级或本级决定过程中遇到的问题进行协商。三是监管性协商，主要指对重大事务如镇、村财务等进行监督管理并开展广泛的讨论协商。四是调处性协商，主要指利用协商的方式对本区域内或村际之间的事务进行调解处理。

3.构建四项机制。

（1）民主提事机制。一是明确重大议题。每年年初，由镇、村民主协商议事会办公室根据镇、村年度工作计划，提出重点议题。二是收集相关议题。通过民主协商议事会议、圆桌会商、网络互动等平台，收集相关协商议题。三是确定协商议题。由镇、村党委根据形势发展需要和实际情况，审核确定民主协商议事相关议题和年度协商计划。

（2）民主议事机制。一是拟定协商方案。由镇、村民主协商议事会办公室根据议题性质，确定协商类型，选择合适的实施平台和协商的对象，制定具体议事方案。二是做好商前调研。按照拟定的协商方案，通过多种方式提前告知参加协商的对象，提供相关议题资料，并支持他们做好协商前的相关调研工作。三是组织协商活动。由议事会办公室组织相关人员开展协商议事活动，协商过程中应最大限度保障参与人的话语权，争取达成共识。协商议事过程由专人负责记录，记录内容要准确详实，协商结果形成文字形式协商纪要。（3）民主理事机制。一是协商结果视情公开。镇、村党组织对协商纪要及时作出是否采纳的结论，对协商一致并采纳的协商结果，原则上按协商议事确定的内容和要求公开，接受群众监督。二是理事过程阳光操作。对于采纳的协商结果，严格按照协商要求执行，制定具体实施办法，明确责任人、完成时间等。三是落实程度及时通报。对于已执行可公开的事项，要以适当形式及时通报落实程度。

（4）民主监事机制。一是落实专项监督。设立专项监督小组，对协商过程、结果和落实情况进行监督。二是开展民主评议。对于涉及重大公共事务的，可运用实施平台采取评议的方式进行监督，并作出相应整改。三要做好解释反馈。对于执行落实过程中出现的问题或因客观原因无法执行落实的，应及时做好解释工作。

（二）“乡贤+治理”模式的具体实践

1.协商民主治理员。在已有协商民主制度的基础上，临海市将乡贤组织作为乡村治理主体之一加以培育。协商民主制度的实施要充分考虑镇—村级协商民主议事会成员的精英性和代表性，使乡贤以协商议事会成员的身份参与基层社会治理。

2.民主选举辅治员。基于乡贤在“视野”和“资源”上的优势，乡贤可以更直接地参与村庄治理。具体来说，一方面，乡贤可以直接参与农村换届选举。由于乡贤在经济、政治等方面有较高的威望，在本村的换届选举中，如果乡贤下决心参选，基本上都会成功当选村干部。如临海Y镇，在2017年换届选举中有40余名乡贤进入农村干部队伍。另一方面，在村级换届选举工作中乡贤可以承担辅治员的角色，在人选举荐、选举酝酿、投票计票等环节，保障选举工作顺利进行，发挥补位、辅治的作用。

3.社会矛盾调解员。乡村的纠纷往往涉及村庄的历史遗留问题或者村民之间的矛盾，调解工作难度大。乡贤由于其特殊的身份，既熟悉村庄情况，又超脱于村庄之外，在解决乡村纠纷中能发挥独特作用。在临海B镇活跃着一支由乡贤组成的“和合顾问团”，他们充分发挥自身威望、对村情熟悉、社会关系广泛等优势，专门调解镇—村两级的矛盾纠纷。如临海乡贤叶姓老师退休后回乡成立村庄纠纷调解工作室，一年接待村民上千人，解决矛盾纠纷数百件，受到广泛好评。

4.乡风文明宣传员。乡贤文化是对中国传统文化的一种传承，又是当代优秀文化的体现。人是文化的载体，一方面从主观来说，乡贤本身就符合社会主义核心价值观的要求，自身有着较高的文化修养和道德品质；另一方面，从客观来说，有着乡贤光环的人回到农村，一言一行必然要对得起“乡贤”这一称呼，这一称号无形中也是一种监督。自然地，乡贤在农村中就起到了乡风文明宣传员的作用。

三、进一步发挥乡贤在基层协商民主建设中作用的途径

（一）坚持党的领导乡贤在乡村社会中起到了很多积极的作用，但也应该看到，也有一些乡贤造成了不良的影响。乡贤的外在性是其优势所在，同样，外在性也是其与乡土社会融入过程中被排斥的原因。由于农村社会内生性不足，自身的治理资源十分有限，所以乡村社会自身是比较脆弱的。乡贤作为一种外来的力量或者资源，由于其本身与乡土社会有着紧密联系，可以对乡村原有的治理格局、治理秩序产生较大的影响，因而容易成为基层社会治理的主导者。如果基层社会治理由乡贤完全主导，即便在短期内可能会取得不错的效果，但从根本上是对村民自治和基层民主的破坏。现在一些地方，乡贤好心干坏事，大干快上留下烂摊子，甚至出现违法违规的现象，应引起我们高度重视。所以，乡贤参与基层协商民主必须坚持党的领导，必须将乡贤和乡贤组织纳入到镇——村级党组织的领导框架内，正确地发挥乡贤的力量。比如临海市提出的坚持“三在前、三在先、三不得”原则。坚持尊重民意、广泛参与、求同存异、增进共识原则，就比较好地在程序上完善了党的领导与乡贤发挥作用之间的关系。

（二）建立健全运行有序的制度机制临海市“乡贤+治理”模式的一条实践经验就是将乡贤放入制度性的规范体系中，从而更好地发挥其作用。基层政府在引进乡贤或者成立乡贤组织时，应对乡贤发挥作用的方式方法有清晰的认识。根据乡贤的外在性，其发挥作用时具有盲目性，更多时候是凭着一腔热情和对乡土的回馈急着做一些事情，在情感上固然是好的，但是就理性和现实而言很有可能碰壁甚至造成不良的影响。这样的结果既不利于推进基层社会治理，也容易挫伤广大乡贤的积极性。因此，应建立健全运行有序的制度机制。临海市建立协商民主制度，规范治理方式、形式、途径等制度，将乡贤资源纳入到基层协商民主制度中去。

（三）明确法律地位任何一种新鲜事物或者社会现象想要获得人们长期的认可都必须在法律的框架内予以明确。目前，县市区乡贤组织得到了民政部门的认可，并注册获得法人地位，有了自己独立的银行账户和登记号码。而乡镇一级的乡贤组织还未明确法律地位，村一级的乡贤组织更无从谈起。法律地位的不明确以及财务管理制度的混乱，使得乡贤组织游走在法律边缘，不利于乡贤和乡贤组织发挥作用。此外，一些乡村的乡贤组织已经事实违法，比如在农村宅基地向乡贤倾斜行为上，在村规民约制定中违反上位法等。对于这样事实违法的行为必须予以纠正。因此，对于经过实践检验并且治理效果好的乡贤组织和乡贤制度，民政等相关部门应予以法人资格的明确，在财务制度上提供应有的条文解释，保障其正常运行，发挥其积极作用。

[参考文献]

[1]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见.[EB/OL].

[2]刘锐.空心村问题再认识[J].社会科学研究，2013（3）.

[3]章荣君.实现村民自治中选举民主与协商民主协同治理的探究[J].湖北社会科学,2016（10）

[4]高新军.村民自治转型：从选举走向治理[J].南风窗，2013（22）.

作者：郑普建 单位：台州市社会主义学院