行政法的效益原则范文

一、行政效益原则的地位

1．行政法原则体系周佑勇教授认为，法律有其共同的价值追求，行政法乃法律之一种，现代法律的基本价值也就提示出行政法的价值。现代法律追求的基本价值是自由、平等、正义（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。行政法虽然有其特定的规范对象和制度内容，但行政法的价值追求并没有特殊性。从总体上或根本上讲，法的基本价值就是正义价值。行政法的基本原则作为法律价值的载体，其承载的根本价值也应当是法的正义价值。行政法的基本矛盾即行政与法的对立统一。划定“行政与法的关系”必然要注入民主法治的现代法律精神，体现行政法的根本价值取向。这就不仅要求行政活动要严格符合法律的规定，即体现法的形式正义，还要求行政活动具有实质的正当性，体现法的实质正义和程序正义。据此周佑勇教授提出了行政法的三项基本原则：行政法定原则、行政均衡原则、行政正当原则。另外，在人们理性精神潮流趋势下，行政效益原则业已成为重要的一项行政法原则。2．行政效益根本论以组织理论为视角，行政法基本原则中，行政效益原则处于最高位阶。国家作为一种社会组织形式，其价值追求是实现社会的整体效益最大化。以一种民法观点来对待国家，国家作为一种社会组织形式，与其他社会组织形式一样是处于平等地位的经济实体。国家为社会提供服务，而社会则回馈国家税务收入。国家与其他社会组织形式一样是向市场提供产品和服务的组织，并从市场交换回自己需要的产品和服务。社会之所以承认国家，是因为它在市场中是必不可少的，并且有了国家则可实现整个社会运行的效益最大。行政法三项基本原则“行政法定、行政均衡、行政正当”均包含有对社会效益实现的价值追求，可以说，行政法效益原则是最根本的行政法原则。

二、行政效益原则的法源性论证

行政法原则的法源性地位，在现行的我国行政法体系中并未得到明确。但是，刑法和民法原则不同，刑法原则和民法原则分别在刑法典和民法典中得到了明确的承认。虽然行政法效益原则的法源地位并未确立，但并不是说我国行政法中没有对行政效益原则的体现。在我国现行宪法、行政法、行政法规中，多处牵涉到行政效益，有的行政法规甚至直接提到行政效益原则。

（一）宪法中的效益条款我国历来注重行政效率，两部《宪法》中有效率（效益）要求条款。《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过）第二章，政权机关，第十八条。《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过）第一章，总纲，第十四条；第二十七条。

（二）行政法中的效益条款《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过2003年8月27日中华人民共和国主席令第七号公布自2004年7月1日起施行）第一章，总则，第一条；第六条；第十条二款。第二章，行政许可的设定，第十三条。第三章，行政许可的实施机关，第二十五条。第四章，行政许可的实施程序，第一节，申请与受理，第三十三条。第六章，监督检查，第六十七条。《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议通过，1996年3月17日中华人民共和国主席令第六十三号公布，自1996年10月1日起施行，根据2009年8月27日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修正）第一章，总则，第一条。《中华人民共和国治安管理处罚法》（2005年8月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2005年8月28日中华人民共和国主席令第三十八号公布，自2006年3月1日起施行）第一章，总则，第六条。第五章，执法监督，第一百一十二条。《中华人民共和国公务员法》（2005年4月27日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于通过，2005年4月27日中华人民共和国主席令第三十五号公布，自2006年1月1日起施行）第一章，总则，第一条；第八条。《中华人民共和国行政监察法》（1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》修正）第一章，总则，第一条；第十八条。以上条款都包含效益原则。

（三）行政法规中的效益条款我国行政法规《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》中，直接规定了行政遵循精简、统一、高效的原则。其他行政法规中，也多有效益条款。《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997年8月3日中华人民共和国国务院令第227号自之日起施行）第一章，总则，第一条：为了规范国务院行政机构的设置，加强编制管理，提高行政效率，根据宪法和国务院组织法，制定本条例；第二条：国务院行政机构设置和编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007年2月24日中华人民共和国国务院令第486号自2007年5月1日起施行）第一章，总则，第一条：为了规范地方各级人民政府机构设置，加强编制管理，提高行政效能，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，制定本条例；第三条：地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。《行政法规制定程序条例》（2001年11月16日中华人民共和国国务院令第321号公布自2002年1月1日起施行）第三章，起草，第十一条：起草行政法规，除应当遵循立法法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。《规章制定程序条例》（2001年11月16日中华人民共和国国务院令第322号公布自2002年1月1日起施行）第一章，总则，第五条二款：制定规章，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。《信访条例》（2005年1月5日国务院第76次常务会议通过，2005年1月10日国务院令［2005］第431号公布，自2005年5月1日起施行）第一章，总则，第七条二款：各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。我国行政法没有法典化，因此，行政法原则具有法律渊源地位是困难的。但是，行政法原则是否可以对行政规则的制定产生拘束力则可以讨论。在行政法体系中，存在着大量的不能作为审判依据，但可对相当人权益产生影响的行政规则。行政规则在没有发生行政性纠纷的情况下，在行政事务管辖范围内是具有普遍拘束力的（组织或个人）行为规范。如若发生行政性纠纷，在英国行政法上，这种行政规则如果合理则不属法院审查范围。但是，作为行政规则制定机关的最高领导机关的行政首府，则完全可就行政规则的制定和实施进行全方位监督。这些行政规则的制定，如果能够遵从行政法原则，则可进一步使法治国的建设具体化、可操作化，也可促使行政规则文件更趋合理合法。

三、行政法效益原则内容的展开

行政法的效益原则，是指行政法律制度体系，要能够实现减少社会成本，增进社会公共福祉，实现社会均衡发展的目标，并在社会公共目标实现的过程中尽可能满足社会成员的个人利益最大化。为了实现减少社会成本、增进社会公共福祉的目标，行政法需要遵循一些更具体的原则，这些原则即行政法效益原则的具体内容。科层组织结构是建立在劳动分工理论的基础上的，分工被认为是效益的原因。所以，为实现组织效益，行政法首先需要遵循明确分工原则。虽然行政绩效本身不是行政管理活动的环节和手段，但它是衡量管理活动客观效果的重要标准，效益高低是行政管理中各种要素组合是否科学的综合反映。甚至可以说，没有绩效评估，就没有组织效益。因此，为实现组织效益，行政法其次需要遵循评估绩效（效益）原则。在分工理论的基础上，行政是政府组织的职能，政府组织享有对社会特定领域的排他性裁量权，因而，行政法需要遵循行政裁量原则。同时，公正裁量是减少社会纠纷的保障，行政法还需遵循裁量公正原则。另外，社会教化是政府组织减少社会协同成本的主要手段，行政法需要遵循注重教化原则。综上所述，行政法效益原则的内容，包括明确分工原则、评估绩效原则、行政裁量原则、裁量公正原则、注重教化原则五个方面。

（一）明确分工原则基于组织理论的行政法效益原则，首先要求国家组织中各组成部门明确分工。国家组织通过宪法和组织法明确授予立法部门、行政部门、司法部门职责权限，尽量避免在国家权力运行过程中各种权力的交错，以减少国家组织的运行摩擦。在立法部门、行政部门、司法部门内部系统中，同样要求以宪法和组织法确立的原则，明确各组成机构的职责权限。国家机构一般是拥有垄断性管理某些社会事务权力的社会最高层级的组织。国家机构垄断的管理权力包括，对外军事权力，政治外交权力；对内维护社会秩序的权力，民主政治建设权力，行政权力，司法权力。政府组织一般是管理国家社会事务中的行政事务。根据政府组织管理行政事务对象的不同属性，可以将政府职能分为七大类，即政治外交职能、公共安全职能、经济管理职能、文化管理职能、公共服务职能、司法行政职能、国防建设职能。1．政治外交职能。即政府机关代表国家进行国际和平交往和利益交涉行为的垄断性职权和功能，是政府机关的一种对外职能。2．公共安全职能。即政府机关代表国家使用暴力进行保障公共安全和稳定社会秩序行为的垄断性职权和功能，是政府机关的一种对内职能。3．经济管理职能。即政府机关代表国家进行宏观经济运行调控行为的垄断性职权和功能，是政府机关的一种对内职能。经济管理职能又可分为三种职能：（1）促进经济发展；（2）保障经济稳定；（3）保护生态环境。4．文化管理职能。即政府机关代表国家进行意识形态建设和主流文化引导行为的垄断性职权和功能，是政府机关的一种对内职能。5．公共服务职能。即政府机关代表国家向社会提供市场无力提供、而成员又必需的公共产品的垄断性职权和功能，是政府机关的一种对内职能。6．司法行政职能。即政府机关代表国家进行与司法组织关联的公共性行政行为的垄断性职权和功能，是政府机关的一种对内职能。7．国防建设职能。即政府机关代表国家进行与军队组织关联的公共性行政行为的垄断性职权和功能，是政府机关的一种对内职能。

（二）评估效益（绩效）原则随着公共管理新理念的产生，政府行政模式发生了转变，传统的行政模式，以政府垄断为基础，社会管理权力高度集中，严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏的非人格化等等是其主要特征。公共管理新理念，主张公共服务市场化、社会化，强调社会管理权力非集中化，公民为本和结果导向等。绩效评估为这些新理念的实施提供了有力的技术支持。这是因为，首先，没有公民满意度的持续调查，公民为本就不能落实。其次，传统行政集权模式，压制了行政主体的积极性和首创精神，最终导致效率低下。公共管理的新模式要求分权，“从等级制到参与和协作”。绩效评估为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段，从而为分权化改革提供了基础。第三，结果导向的管理要求按效果而不是按投入拨款，而按效果拨款的前提是对绩效的科学测定。传统政府管理模式由于不衡量效果，也就很少取得效果。第四，绩效评估对于市场竞争机制的意义，主要体现在两个方面：在公共服务机构与公众的关系上，绩效评估提供了引导公众做出正确选择的信息，从而对公众机构形成压力，迫使它们提高服务质量和效率；在公共部门内部，绩效评估和在此基础上的横向、纵向比较有助于形成一种竞争气氛，同样会起到提高服务质量和效率的效果。第五，绩效评估利于政府建立形象。绩效评估推动公众对政府的了解、监督和参与政府的工作，展示的成果能赢得公众的支持和理解。另外，进行绩效评估的政府姿态，本身就能帮助提高政府的信誉。

（三）行政裁量原则在传统的行政法理论中，禁止授予行政机关以裁量权的控权模式，已不能适应现代社会发展的要求，而被现代承认裁量权的功能主义模式所取代，实际上行政裁量权早已被事实上接受。同时，法治已成为一种社会意识，政府依法治国也成为我们国家建设的重要目标。功能主义模式的裁量权，是从形式法治向实质法治的转变。在功能主义模式下，行政权力在宪法授予的管理权力中行使裁量权。

（四）裁量公正原则中华人民共和国宪法（1982）第三十三条规定：中华人民共和国公民在法律面前人人平等。平等原则也被学者总结为宪法的一项基本原则。自然在行政法领域，行政法律面前必须人人平等。我们理解的平等是一种法律地位的平等。法律地位，即人们在社会法律关系中处于的位置。行政法的平等是一种制度下的平等，对于国家行政制度来说，人人平等，任何人不得超越行政法制度。可见，平等并不是对社会产品和社会权力享有均等的占有权平均。自然人现实的平等是一种人格平等。人的基本权利，无差别的赋予每个可能行使的系统成员。但并不是所有实现的权利都是一样的均等。或者我们也可以认为是一种有限制的平等，某些权利的平等。但行政法律中平等的“人人”并不仅限于自然人，更多的时候则是指公司、独立经济主体的自然人。对待独立经济主体的自然人或公司，在经营生产行为规范方面则更强调公平公正。公平是市场经济的要求，而社会主义市场经济则不止追求平等，而是追求公正价值的实现。公平，指行政主体在对待同类行政相对人时，需要给予同等的竞争机会，不能以不相关的因素为由歧视其平等主体身份。公正，则不仅仅限于公平对待。它是政府组织的精神标杆。行政主体公平对待同类行政相对人时，不可能是绝对的公平。对于竞争优势较弱的行政相对人，为了社会整体效益或者远期利益，可能会有一些政策性倾向。对于行政相对人的法律效益后果，行政主体也不可能实现绝对的均等。政府组织在出现不公平对待的情况下，需能够说明其公正的原因。除了实然法角度的制度规定之外，从应然角度来看，公平公正原则可以满足市场经济的机制要求、实现政治生活的民主，并最终激发社会活力。

（五）注重教化原则亚里士多德认为，关于平等和正义这些问题，要在理论上弄明白谁所抱有的见解是正确的，这实在很困难。然而这类困难，比之更加困难的劝人遵守正义，那就微不足道了；人们要是其权力足以攫取私利，往往就不惜违反正义。弱者常常渴望平等和正义，强者对于这些则无所顾忌。法律（和礼俗）就是某种秩序；普遍良好的秩序基于普遍遵守法律（和礼俗）的习惯。即使是完善的法制，而且为全体公民所赞同，要是公民们的情操尚未经习俗和教化陶冶而符合于整体的基本精神（宗旨）———要是城邦订立了平民法制，而公民缺乏平民情绪，或城邦订立了寡头法制而公民缺乏寡头情绪———这终究是不行的。

作者：谢永霞周佑勇单位：东南大学法学院博士生东南大学法学院教授