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领导干部法治思维培养的重要性

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一、领导干部具备法治思维的重要性

(一)保障改革发展的迫切需要

过去三十多年的改革是从计划经济向市场经济转轨的过程,实质上就是行政权力在资源配置中作用逐渐弱化,而市场的作用逐渐强化的过程,同时也是公权力逐渐与利益脱钩,民事主体的权利逐步落实,利益获得尊重实现的过程。由于目前政府职能转变的不到位,对经济主体的干预过多,有的甚至侵犯企业和投资者的合法权益,造成市场扭曲。在领导活动中,还存在着不善于运用法治原则处理政企关系、权法关系、权利义务等现实问题,不能很好地按照经济规律甚至不断发生以权压法、以言代法、以情动法等干扰市场经济发展的现象。这就要求各级政府要积极转变职能,更为主要的是各级领导干部要学会在市场经济条件下运用法律手段进行管理的思维方法和工作方法。今天改革发展已经进入攻坚阶段,领导干部具有法治思维不仅有助于普及法律知识教育和带动本地区、本部门学法守法、依法办事,而且有助于推动社会市场经济体制的建立和整个国家的法治建设,从而保证改革开放和社会主义市场经济的顺利发展。

(二)依法行政决策的内在要求

行政决策是政府工作的中心环节,无论是一般决策还是重大事项的决策,都是行政机关实施行政管理过程中行政职权的具体体现。现实中个别领导干部仍然习惯于依靠长官意志和简单的行政命令来管理经济、社会和文化事务,在决策中搞地方保护主义、部门利益至上,损害了国家法律和政策的统一。党的十八大报告强调加强法治政府建设,并将依法作为决策的首要条件以及提高运用法治思维解决问题的能力,是因为中国的法治政府建设还没有到位,违法决策现象还比较突出,领导干部运用法治思维解决问题的能力还不够强。作为领导干部,如何避免决策失误,使做出的决策更加科学合理,首先得增强法治意识,即依法办事的意识,这是依法行政的前提。没有法制意识,在决策前根本就想不到要依法。其次是要在法律规定的权限内依法行使权力,依照法律程序来行使职权。只有依法决策才能维护行政机关的权威,才能防止重大决策失误,才能防止损害群众利益。所以,领导干部具备法治思维,运用法律规范来调控领导决策过程,使领导决策行为在法律的范围内进行,并受法律保护和监督,这不仅是实现社会主义法治、依法行政的内在要求,也是实现领导决策科学化的必然要求。

(三)妥善化解矛盾的现实要求

随着经济体制、社会结构和利益格局的深刻变革和调整,利益主体和价值取向呈现出多样化和复杂化,导致社会生活中许多新情况、新问题、新矛盾日益凸显,群众不同的利益诉求也相继涌现并呈高发多元态势,尤其是由人民内部矛盾引发的群体性事件、大量上访事件已经成为严重影响社会稳定的最为突出的问题。坦率地讲,近年来一些地方群体性事件频发,基层干群关系紧张,与少数基层党政干部法律意识淡薄、法治素养匮乏,和不善于运用法治思维和法治方式化解矛盾维护稳定,有着必然的关联。在此背景下,强调领导干部运用法治思维和法治方法化解矛盾,维护社会稳定就显得尤为紧迫和必要,维护公民合法权益实现公平正义是社会稳定的根本,在此方面法治具有不可替代的功能和作用。以法治思维和法治方式维护社会稳定,就必须充分发挥司法在解决纠纷、化解矛盾中的主导作用,摈弃“搞定就是稳定、摆平就是水平”的庸俗哲学,打破“越维越不稳”的“信访怪圈”。由此可见,法治是保持社会稳定、化解矛盾的前提,具备法治思维是新形势下履行领导职责的基础。领导干部只有不断提高法律意识,运用法治思维,才能更好地把握形势,解决前进中遇到的新问题、新矛盾,这是新形势新任务下的现实要求。

二、领导干部应具备的法治思维探析

(一)具备法制思维必须树立法律之上的理念

任何现代法治都意味着是用法律对国家公共权力的限制,权力与法律都是一种带有强制性的社会支配力量,是保证社会秩序和使之有效运转的必要手段。与法律相比,权力作为一种强制力量更多地具有特殊性和带有人格性,而法律则具有普遍性和非人格化的支配力量。现代法治要求法律应当具有至高无上的权威,凌驾于任何权力之上,权力的行使必须服从于法律。法律至上作为现代社会法治的理念,它已深深地根植于人们的思想观念之中,是实现法治国家的理性选择。但在现实生活中,还是经常出现以权代法、以权力冲击法律的现象,造成公共权力的滥用,给国家和人民带来巨大的损害。因此,领导干部在行使行政权力时要树立法律至上的理念,在法律的范围内活动,坚守法律的至上效力和最高尊严。当领导个人意志与法律相冲突时,法律必须高于领导个人意志,否则就会出现法律和国家政策因为领导个人意志而改变,出现人治政体下的不稳定状态。

(二)具备法制思维必须树立职权法定的理念

职权法定原则是中国推进依法行政最核心的要求。由于权力本身所具有的强制性和危害性,如果允许行政机关或其他有权者在法律外享有职权,此种权力就会失去限制,当权者就会无限地扩张自己的权力,并将该权力演化为任意所为,公民、组织的权益也就无法得到保障,社会秩序就会被破坏。宪法最高价值是制约政府权力,保障公民权利,无限制的、被滥用的公权力,有悖于宪政原则和法治精神,有损于社会的公平正义。历史经验表明,权力皆有滥用和腐败的趋势,对权力进行有效控制是社会安定和人民幸福的重要保障。职权法定原则要求行政机关的创设、存在依据和活动范围等皆源于法律规定,没有法律依据,不得设立行政机关;行政机关不得行使法律未授予的权力。因此,作为现代领导干部应明确公共权力是有限的,必须树立职权法定的理念,其所享有的职权、职权范围和行为限度等都必须从法律上来寻找,不得行使法律未授予的权力。

(三)具备法制思维必须树立程序正当的理念

法律对利益和行为的调整是在程序当中实现的,法律只有完全按照法律的程序走,让当事人充分参与到每个程序中来,其结果才能更让人信服,才更有说服力,才能更好地维护法律的尊严。因此,程序是法律制度的生命形式。政府不仅要按法定权限办事,还要按法定程序办事,所有政府行为都要于法有据,程序正当。但是由于历史原因,在中国历来有重实体轻程序的传统,在行政领域表现尤为突出。当前重权限轻程序的问题还比较突出,许多损害、侵犯群众利益的问题往往是不按程序办事或执行不规范造成的。所以作为依法行政主体的各级政府及其工作人员特别是领导干部,必须树立程序正当的理念,树立程序意识,严格按程序办事,对于违反行政程序损害群众利益,造成严重后果的,要依纪依法追究责任。

(四)具备法制思维必须树立责权统一的理念

权责统一实质上是赋予给政府机关的义务和责任,要求其必须采取积极的措施和行动依法履行其职责,擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权的要承担相应的法律责任。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确规定,以行政监督制度和机制的基本完善、政府的层级监督和专门监督明显加强以及行政监督效能显著提高,来保证行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩,实现权责统一。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。权力与义务的统一、职权与责任的统一,本应是法律的基本规则。但长期以来,在中国行政管理领域里,却存在着过分强调公民的责任而忽视政府及其工作人员责任的倾向,导致政府职权与责任在一定程度上出现脱节,造成了中国行政管理约束机制和责任追究机制的不健全。因此,无论从权责统一的理论观点出发,还是从解决现存主要问题的实践角度考虑,都要求领导干部具备责权统一的理念,以便更好地提高依法行政水平,不断推进建设法治政府进程,从而建设名副其实的责任政府。

三、培养领导干部法治思维举措探析

(一)加强法律知识学习,培养自身法治理念

法律知识是培养法治理念不可或缺的基础和前提,一个法律知识储备不足的领导干部不可能形成正确的法治思维。因此,领导干部要加强对法律知识的学习,从而不断增强自身的社会主义法治理念,只有了解国家在某个问题上的法律规定,才能对该问题进行法治思维。领导干部学习法律知识,要结合自己的工作需要,既要学习法律、法规的具体规定,又要学习相应法律、法规的基本原则,这样有助于真正领会法律精神;既要学习实体法律规范,又要学习程序法律规范,这样有助于确立“程序与实体并重”的正确认识;既要学习法理学、逻辑学等基础理论知识,又要学习实务中的实际应用知识,这样有助于理论与实践的结合。通过学习掌握基本的法律常识、工作所需的法律知识,并在工作、生活中不断积累和更新自己的法律知识,这样才能为培养正确的法治理念奠定坚实的基础。

(二)加强法律实践参与,提升自身思维习惯

法治思维是一种在法律实践中训练、培养和应用的思维方式。脱离开活生生的法律生活和法律实践,不可能养成法治思维方式。我们只有通过反复参与各种法律活动,在法律实践中运用法律知识和方法思考、分析、解决法律问题,才能养成一种自觉的法治思维习惯。中国法律法规的许多内容是与领导干部的实际工作息息相关的,这为提高自身的法治思维提供了良好的条件。在平时的工作和生活中领导干部要自觉根据法律规定的权力种类和范围,依据相应的程序行使权力,处理法律问题,从而维护法律秩序保护公民的合法权益。处理法律问题,要坚持事实为依据,法律为准绳,某种行为是否合法,是否应当承担法律责任,应当承担什么样的法律责任等问题,都应当运用法治思维,以法律为标准作出理性判断。

(三)加强法治建设考核,强化自身法律信仰

为全面提升依法行政水平,推进法治政府建设进程,培养和提高领导干部的法治思维就必须把依法行政考核结果与奖励惩处、干部任免紧密挂钩。用政绩考评杠杆,建立健全领导者个人法治考核档案,把领导干部是否重视弘扬法治文化,是否坚持依法行政、依法办事等,作为考核的重要内容,把重要工作实绩和重大过失记入档案,作为选拔、奖惩、晋升、晋级的重要依据。过去评议考核,通常的做法是听汇报、看材料,这样的考评难以了解其全面的真实的情况,这就需要总结经验、积极探索、创新评议考核的方式。可通过对执法人员进行法律知识抽查测试,了解其法律素质状况;可通过群众主动检举、反映或开展问卷调查,了解执法队伍的执法状况;还可通过对执法部门的明察暗访,发现群众反映强烈而平时疏于监督的问题等。政府法制机构和行政机关将考核结果汇总后报组织、人事部门,作为行政机关工作人员调动、提拔和奖励的重要依据。

(四)加强法治环境改善,提升自身法治思维

法治环境与法治思维以及法律手段的运用是辩证的和互动的关系。法治思维增强了,会自然促进法律手段的运用;法律手段运用多了和运用有效了,自然会改善法治环境,而法治环境改善了,又会反过来影响和促进公权力执掌者的法治思维的提升。改善法治环境要重点做好四个方面:一是更加注重制度建设。既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法,特别是行政程序立法,也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度;二是更加注重行政执法和推进政府管理方式创新。这对加强行政决策程序建设和推进政府职能转变意义重大;三是更加注重行政监督和问责。要进一步强化政务公开,保障人民群众批评政府、监督政府权利的落实;四是更加注重依法化解社会矛盾纠纷,维护社会的和谐稳定。这既是依法行政的目标和要求,也是依法行政的保障。为此,应建立多元化的解决社会矛盾、争议、纠纷的机制,包括健全完善调解、信访、行政裁决、行政复议、行政诉讼等各项相关制度。

本文作者:李富强单位:中共平顶山市委党校

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