论老工业棚户区改造的变化及改革范文

[摘要]棚户区改造是党中央、国务院为保障和改善民生、推动经济转型和深化改革的一项重大民生工程、发展工程。党的十八大以来，以习为核心的党中央高度重视棚户区改造工作。2018年4月，在视察湖北期间，专程来到武汉市青山区工人村街青和居社区，考察棚户区项目建设和居民生活情况。在详细了解青山棚户区前世今生、仔细察看棚户区实景还原和旧物展示后，由衷发出“生活在今天这个时代，同几十年前相比，真是沧桑巨变，恍如隔世”的感慨，对青山区社区建设为改善民生所做的贡献给予了高度评价。

[关键词]武汉市；青山区；棚户区改造

的“青山之慨”，向世人深刻展示了武汉青山老工业棚户区“一步跨越六十年”的“蝶变”奇迹和精彩故事。青山区老工业区棚户区改造取得巨大成功，创新和摸索出来的棚户区改造“青山模式”及其社会治理创新经验蜚声全国，为我国城市推进保障性住房建设、完善“棚改后时代”的社会治理、确保在2020年基本完成棚户区改造的历史性任务，提供了有益的经验借鉴，留给我们诸多启示思考。

一、青山老工业棚户区改造

辉煌而宏大的民生实践武汉是我国中部地区的中心城市和全国六大老工业基地之一。上世纪五十年代，为建设“共和国钢铁长子”武钢，来自全国各地的建设者云集青山，建成了华中最大的钢铁基地，奋力挺起了新中国钢铁工业的脊梁，为国家经济建设和地方经济发展作出了彪炳史册的历史性贡献。当时本着“先生产、后生活”的理念，武钢、一冶等企业在建设工地周围建起了一大批（片）供建设大军居住的工棚及简易住宅，形成武汉市乃至华中地区最大的工矿型棚户区，一直沿用至本世纪头十年。

（一）青山老工业棚户区逐渐丧失基本的生活条件，进行改造已刻不容缓青山棚户区主要分布于工人村、青山镇、厂前、红钢城等四个街道的11个社区，占地面积6220亩，房屋总建筑面积87万平方米，居民13709户，常住人口40310人，约占当时青山区总人口的1/10。随着时代的发展和进步，工人村棚户区房屋功能差、基础设施落后、居民收入低、安全隐患多等突出问题日益凸显出来。此外，“十一五”期间，随着“三环线”、天兴洲大桥和武汉火车站的建设，青山区工人村、青山镇等棚户集中地区成为展示武汉城市发展面貌的新“窗口”。而另一方面，棚户区脏乱差、破陋不堪，被视为影响市容、各种违法犯罪现象及不稳定因素滋生之地，变成了“城市疮疤”，严重影响城市发展形象和现代化功能的提升。面对棚户区的“民生之忧”“发展之殇”“历史之痛”，居民群众要求改善居住条件和生活环境的愿望十分强烈，人大代表、政协委员连续多年就此提出相关议提案和建议案，引起省市委、省市政府的高度重视。

（二）“青山棚改”历时十年的艰辛奋斗，使4万多贫困居民喜圆“安居梦”青山老工业棚户区改造工程于2007年4月26日正式启动。分为两期实施，棚改一期从2007年至2013年底，改造棚户区居民11142户，建成了临江港湾、青宜居及青康居3个棚改还建小区；棚改二期从2014年9月实施，改造棚户居民2518户，建成青和居、青馨居等2个棚改还建小区。5个安置房小区，共计建成房屋16959套（其中棚改安置房11724套、棚改租赁房4143套、大学生公寓1092套）、总面积110.81万平方米，已实施棚户区改造的4万多居民全部实现回迁安置。在13709户棚改居民中，13660户得到还建房（实物）安置，占比99.64%。作为棚改主战场、最大回迁地的青山区工人村街，及时在棚改回迁居民区组建了青宜居青康居青雅居青和居青馨居等五个新社区，青山棚户区成为武汉发展史上的“工业记忆”。青山老工业区棚户区改造多次被新华社等媒体专题报道，称为棚户区改造的“青山模式”，给予了高度评价。

二、华中地区最大棚改回迁区

“恍如隔世的沧桑巨变”青山老工业棚户区改造工程圆满收官，1万余户、4万多棚改居民实现了从“忧居”到“优居”从蜗居到“宜居”从“安居”到“乐业”的历史性跨越，工人村棚改回迁社区地居住环境生态环境人文环境社会环境发展环境发生翻天覆的变化，人民群众对美好生活的需要得到有效满足，区域性发展不平衡不充分的矛盾得到缓解。

（一）从破落“工棚村”到现代“宜居城”，居住环境显著改善改造前的工人村棚户区道路弯曲狭窄、破损严重。居民住房都是低矮破旧的平房，违章搭盖情况普遍，一些房屋权属不清，均为无配套无厨房无厕所无消防的“四无”房屋。据2006年棚改前的统14计资料数据显示，该区域1.37万住户中，低收入家庭达8100多户（其中低保3000多户），占比59%；家庭居住面积在50平方米以下的10700多户，占比78%以上。绝大多数居民户均面积不足30平方米，“三代人、三十平”成为当时的标配，几代同堂、蜗居一室的情况非常普遍；“雨天水汪汪、老鼠爬上床，刮风透心凉、报纸糊破墙”是当时棚户区居民生活的生动写照。改造之后，还建片区道路通达高楼林立整洁有序色彩明亮，电梯、天然气等现代化配套设施一应俱全。棚改居民“无（产权）房变有（产权）房，小房变大房，旧房变新房，危房变安居房、平房变电梯房”。人均住房面积由不足10平方米增加到20平方米左右，户均居住面积由原来30平方米增加到70平方米左右；居民家庭不动产也从原来每户不足万元增值到现在的50万元以上。

（二）从城市“荒五里”到都市“公园家”，生态环境根本改观改造前的工人村棚户区周边各类污染源环伺，工业污染严重。百年武丰（闸）河水从棚户区西边流过，其150米“盲肠水体”恶臭难忍。棚户区里随处可见蚊蝇乱飞的垃圾堆、污水漫溢的臭水沟，尘土飞扬的泥土路。为改变这一状况，青山区从2007年开始，先后关停了周边青山热电厂1至5号机组、岱家湖灰厂、两家水泥粉磨企业和叠峰水泥厂，推动武钢烟气脱硫、武汉石化硫磺回收，投资2.74亿元沿工人村路建成了1500米长、50—100米宽的绿化防护带，以隔离来自青山东部工业区的粉尘污染。2016年全区落实“长江大保护”战略，吹响建设“青山绿水红钢城”的号角，启动“城市双修”“四水共治”“海绵城市”等专项行动，工人村周边生态环境修复成效明显。沿江滩涂、陡窄土堤变成了2025亩生态、立体、缓坡的江滩海绵公园，2017年荣获C40世界城市气候领导联盟“城市的未来”奖，为该年度中国唯一；从一池碧水的戴家湖到煤灰堆积的“戴家山”，在搬走63万吨粉煤灰渣后，再变回到今天750亩的戴家湖生态公园，荣获2017年中国人居环境范例奖，系该年度湖北唯一；实施武丰（闸）河海绵化改造，建成437亩的武丰闸湿地公园，昔日“龙须沟”臭水河变身居民心中的“人间仙境”。棚改回迁区绿化率40%以上，人均绿地面积达到65平方米。工人村棚改区从“城中村”华丽变身为周边七个公园环绕，形成“七星拱月”、“一江七园”的城市“公园家”。棚改回迁区居民坐享“推窗见绿下楼赏景出了小区进公园”“看得见山望得见水记得住乡愁”的绿色发展、生态蝶变福利成果。

（三）从民生“痛楚地”到宜居“示范区”，服务环境大幅提升改造前的工人村棚户区基础配套差，历史欠账多，居民养老就医入学出行“四难”导致群众怨气大。面对“民生之痛”，青山区把改善民生作为最大政治，提出了优先解决好产业工人的“衣食住行、业教保医”八大民生问题，按照“宜业宜居宜商优学优诊优享”的“三宜三优”思路，开展民生组团“两圈一网”建设。开展家庭医生签约，探索“医养结合”，构建“零距离养老圈”；配建、改建5所幼儿园和3所中小学，充实师资力量，形成了“500米教育圈”；优化公交线路，整治破损道路，10多条公交线直达家门口，地铁五号线将于2020年通车，形成“畅行三镇的交通网”。棚改回迁区内社区食堂、创业园区、商业设施环抱，休闲广场篮球场乒乓球台等配备齐全，居民获得感幸福感归属感大幅提升。

（四）从散乱“清阂居”到温馨“大家庭”，人文环境全面进步棚改回迁初期，部分居民生活习惯还停留在“棚户区”时代。乱搭乱建乱停乱放乱贴乱画乱堆乱倒乱养乱种等现象突出，毁绿种菜、霸占楼道等不文明现象依然存在。青山区各级党组织加强新时代党建“红色”引领，大力倡导社区居民自治和志愿服务，实现了居民群众从住进新房子到生活更美好的第二次“蝶变”。多支“好样的工作队”活跃在工人村地区，“天天敲门组”敲开邻里关爱之门，“四点半学校”解决中小学生下午放学后的照顾难题，“社区好味到”大食堂让老人们在家门口就能便利吃上卫生可口平价的饭菜。街道花大力气培育“棚改社区特色文化”，以文化人，建立文化室图书馆活动室，办起了戏曲书法舞蹈等居民兴趣班。每月组织开展一场社区文体活动,“幸福工人村”民俗文化节全民参与、“流金岁月”红色电影场场爆满、“湖北大鼓”唱出百姓正能量。社区居民自发组织成立“老年楚韵戏曲队”、“威风锣鼓队”、“夕阳红声乐队”等20多支文体队伍、1457名队员常年活跃在各社区大街小巷。形式多样的文化活动丰富了群众文化生活，凝聚了人心，陶冶了居民情操，增强了社区归属感。今天的棚改回迁社区文明和谐、邻里友善、秩序井然，居民人文素养得到极大提升。

（五）从青年“流失所”到活力“双创园”，发展环境不断优化随着“后工业化时代”的到来，棚户区年轻人一度大量外流，留守老人居多，区域内人才匮乏，服务业滞后，发展活力严重不足，这成为棚改居民追求美好生活、区域可持续发展的重大阻碍。从2015年开始，青山区以改变区域人口结构，增强自身造血机能为突破口，在全国“双创”和武汉市“四大资智聚汉”工程的指引下，在青和居片区大规模建设“人才公寓”1092套，目前已入住大学生1240人。该社区人口老年化状况明显改善，老年化率从30.1%下降到25%；连片打造青年共享空间、人才服务中心和人才超市，形成了青年人居住、就业、创业全方位的“15分钟双创圈”，为下一轮大发展积蓄了新动能和源动力。

三、青山老工业棚户区改造与社会治理的改革经验模式路径探究

对比辽宁沈阳市铁西区及我省黄石市等地棚改工作，武汉青山老工业棚户区改造起步早、规模大、情况复杂、时间跨度长。武汉市、青山区积极着眼于将青山棚户区改造工程打造成为全省棚改示范工程，坚持问题导向，善于总结规律，注重开拓创新，提出新思路，创造新经验，进行了一系列艰辛探索、改革创新，取得巨大成功，得到充分肯定。

（一）青山老工业棚户区改造促进了政府职能转变，实现了政策支持和市场机制的有机结合指出：“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点。经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系”，“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”武汉市、青山区在推进棚改进程，努力处理好政府和市场的关系，在全国首创“政府主导、企业参与，统一规划、分步实施，政策支持、市场运作，封闭运行、总体平衡”的棚户区改造市场化运作新模式，实现了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的高度契合。

1.“政府主导、企业参与”。市委市政府成立了市级协调机构和工作专班，常驻青山协调、支持和推进棚改工作。为了顺利推进总投资额高达54亿元的青山棚改工程建设，决定由实力雄厚，且市场化开发经验丰富的武汉地产开发投资集团公司担纲项目业主单位，全面承担项目策划、投融资、政策运用和建设管理等任务，青山区青安居公司转而负责棚户区拆迁过渡安置和社会稳定工作。“融资瓶颈”迎刃而解，棚改工程建设高效推进。

2.“统一规划、分步实施”。青山区棚户区靠近武钢、青山热电厂等工矿企业，分布零散，加之青山区地方财力极其有限，仅棚改一期工程就需要投入资金34.4亿元，是当年全区可用财力的6.7倍。青山区有针对采取“拆迁一片、改造一片、建设一片、安置一片”分期分阶段、滚动式的改造模式，集中5个小区地块分批分期建设安置房。这也有利于实行与被拆迁居民户同时签订征收拆迁与安置还建“合二为一”的拆迁补偿协议，安定了民心，提高了效率。

3.“政策支持、市场运作”。为了顺利实施青山棚户区改造工作，棚改专班及运营企业用好用足中央、省、市政府给予青山区老工业棚户区改造的大量优惠政策支持，如中央、省、市棚改惠民资金、还建房项目的税费减免、打包土地的收益返还等，为青山棚改工程的市场化运作提供了强有力政策支持。

4.“封闭运行，总体平衡”。资金平衡是推进棚户区改造的主要障得。青山棚改工作打破“有多少钱干多少事”的陈旧思维观念束缚，做到“既量力而行，更尽力而为”，创新了“封闭运行、总体平衡”的棚户区改造资金筹措新模式，制定符合实际、切实可行的资金平衡方案，切实加强了对棚户区改造工程拆迁安置和安置房建设等成本控制。做到两期棚改工程全部资金封闭运行，总体收支实现基本平衡。在青山棚改过程中，由地产集团向银行贷款启动，然后通过土地出让和商业开发来平衡资金。青山棚改一期工程：通过不断积极争取，获得国家开发银行23亿元贷款，获批发行规模为16亿元的企业债券，获得9278万元国有工矿棚户区改造补助资金支持。青山棚改二期工程：获得国开行贷款10.6亿元，争取中央、省、市三级拨付保障性安居工程专项资金5.08亿元，打包6个旧城改造地块的土地收益，使用棚改一期项目盈余资金弥补“缺口”，实现了棚改资金收支动态平衡。

（二）青山老工业棚户区改造强化了和谐社会构建，实现了安置效率和分配公平的有机结合青山棚改工程启动之初，落实党中央“切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民”的群众工作要求，因地制宜地为棚改区居民“量身”研究制定了一系列补偿历史“欠债”、惠及广大中低收入家庭、实物安置为主的补偿政策：一是执行还建安置房的建筑面积与被拆迁房屋有证建筑面积相等部分，不结算差价。二是实行还建面积保底政策。被拆迁人选择产权调换方式的，被拆迁房屋建筑面积在20平方米（含）以下的按25平方米保底结算，超过20不足30平方米的按30平方米保底结算。35平方米（含）以下的，超出被拆迁房屋原建筑面积或保底面积的部分，与35平方米之间的面积差按建设成本加相关税费结算，超过35平方米的还建面积部分按经济适用房价格结算。区里至少给每户居民让利10万元，大多数家庭只需补交3——5万元即可住上新房，青山区因此减少地方财政收入7亿多元。针对特困户，政府设法提供廉租房。三是坚持多样式人性化的房型及装修设计。为回迁群众设计了面积45-90平方米的41种不同户型的还建安置房。所有还建房均考虑了空气对流，以便住户度夏不开或少开空调。24层以上免费安装太阳能热水器，满足低收入人群的需求。室内进行简单装修，基本达到“拎包入住”标准。这些“以人为本”、充分体现党和政府对产业工人、弱势群体关怀照顾的措施，极大降低了居民的生活成本，确保了棚户区居民搬得动、买得起、住得安。为解决棚改居民迁入新居后，面临物业费、煤气费、电梯电费等“搬得进，住不起”的问题，青山区采取多措并举实现“住得好”。一是租金补贴，将沿街商业门面出租，补贴小区物业管理费，使每平方米物业费比市场价降低0．2元；二是“以工代助”，安排困难群众在小区做保洁或保安，将一部分劳动报酬来抵交物业费；三是门栋自治，电梯由本门栋居民监督管理，节约了电费等开支。

（三）青山老工业棚户区改造开创了基层治理新格局，实现了政府主导和社会共治的有机结合青山棚改回迁社区弱势群体偏多，吸毒、重疾、涉稳等特殊人群复杂，是青山区社会矛盾问题最集中、居民群众最困难、创新社会治理最有挑战性的地区之一，对基层政府社会治理能力是一次项重大考验。青山区各级党组织坚持党建引领社会治理改革创新，从群众最现实的问题、最需要的服务入手，通过“一手抓党委政府主导、一手抓社会组织参与”，努力打造共建共治共享的社会治理格局。从德治、法治、自治到善治的路径和目标，既探索有效管用的办法，也坚持用法治思维和法治手段化解各类矛盾，将德治的柔性约束、法治的刚性约束、自治的内生约束相融合，以德治“春风化雨”、以法治“定纷止争”、以自治“内化升华”，推动“五大红色服务载体”全覆盖，党建引领棚改回迁区打造“三治一服务”的基层社会治理模式全面形成。棚改区实现了“小事不出社区，大事不出街道，难事不出青山”，居民回迁后没有出现一起因拆迁和回迁引起的极端恶性事件和越级上访事件。

（四）青山老工业棚户区改造形成了区域发展新动能，实现了造血机能和转型发展的有机结合青山老工业棚户区改造，不是简单拆旧房、建新房，而是与产业升级、社会治理相结合，努力推进供给侧结构性改革，形成区域发展新动能，增强棚改区“自身造血”、自我发展能力。一是高效利用棚改腾退出的1948亩土地，建设都市工业园、武汉钢谷（武汉国际钢铁物流服务中心）为主体的青山CBD区域，引进5.5互联网产业园，打造跨境电商产业集聚中心，促进青山区产业结构调整升级；二是引入了“国家”王扬斌等高层次人才和中软国际等知名企业，以租赁房为大学毕业生解决后顾之忧，增强区域的人才、科级软实力；三是在全市创新建设“微创谷•青年主题社区”、创新创业人才超市等等，以一片区域的发展带动了周边片区乃至整个青山的创新发展。结语棚户区，一个世界上很多国家（包括一些发达国家）都无法解决的问题，在当今中国却正在不断消失。人们的生存权、发展权越来越受到尊重，党建引领下的基层社会治理创新越来越得到认可，共建共治共享的基层社会治理格局越来越明晰可见。青山棚户区改造，正是中国城市治理向弱势群体倾斜、逐步实现全民共同富裕和幸福安康的一个示范样板。回望“青山棚改”来时路，正是“以人民为中心”的棚改实践，释放出改革发展的强大活力，有效满足了青山棚户区居民对美好生活的向往。而人们获得感和幸福感的不断增强，又进一步强化了新时代人民群众对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，进一步激发出亿万人民“将改革开放进行到底”的信心、决心和磅礴力量！

作者：金太红 胡冬泉 单位：中共武汉市青山区委党校