完善人口规模宏观决策机制范文

《北京观察杂志》2016年第8期

人口规模对于一个城市具有十分重要的意义，不仅是决定一个城市规模的关键因素，也是城市发展的必要条件。改革开放以来，常住人口从1000多万到现在的2100多万，主要是外来常住人口增长，其劳动人口有力支撑了经济和城市建设的高速发展。但人口的过快涌入和高度集中，也给城市运行带来了困扰。作为一个资源禀赋先天不足的城市，摊大饼似的发展，交通拥堵、污染严重，“城市病”愈益严重，资源和环境的负担日益沉重，人居环境逐渐恶劣。事实证明，一个城市的规模有一个边际效应，因此对人口规模予以有效调控，是城市科学发展的必由之路。

一、中央对城市规模十分关注

在对工作的多次指示中，都把调控人口作为一个重要内容。2014年2月26日视察工作发表重要讲话，再一次提出了控制人口规模的要求。随后中央颁布的《京津冀协同发展规划纲要》明确提出到2020年总人口不要超过2300万的控制目标，并对城六区提出了人口规模下降15%的具体指标。市委、市政府高度重视、坚决贯彻的重要指示和中央一系列决策部署，全市上下统一了认识，坚定了信心，开始了一场人口调控的攻坚战。从前段时间来看，各区、各部门努力落实人口调控指标，使出浑身解数，也取得了明显的进展和成绩。但仍要看到，人口调控形势依然严峻，任务十分艰巨。在任务目标和主要政策已然明确的情况下，如何有效推进落实，建立和完善适合特点的、有效的人口调控体制机制十分重要。从历史和现状看，既有经验教训，也存在当前决策、管理、执行体制机制不够协调统一等问题。

首先，从历史上看，人口调控缺乏一以贯之的宏观战略。改革开放以后，特别是进入上世纪90年代，随着市场开放，流动人口激增，这里面除了几十万外地建筑大军外，越来越多的脱离了土地的农民涌入城市，给城市管理和运行带来了极大的压力，市委市政府适时提出了调控人口问题。1995年，第十届人大常委会第六次会议审议通过了《外来务工经商人员管理条例》（以下简称《条例》），市政府随之制定了十余个配套规章和规范性文件，试图用暂住证、务工证、营业执照、租房登记等制度控制人口过多增长的势头。进入新世纪以后，我国城市化进程进一步加快，中央有关部门出台了一系列助推措施，包括鼓励农民进城落户、开展经营以及鼓励在城市购置住房、汽车等政策，也逐步放开了购房、购车的户籍限制。2005年，第十二届人大常委会第十九次会议决定废止《条例》，标志着城市的大门进一步敞开。这一段也正是常住人口增长最快的时期，据统计，平均每年增加约30余万人。到2009年底，常住人口已经突破了2005年中央批准的城市总体规划确定的1800万的人口控制指标，达到1860.2万，2011年则突破了2000万。这期间，始终没有形成一个统一的人口调控的明确指导思想和城市发展战略，直到2014年视察工作时发表“2•26”讲话，才使在人口规模调控上再一次有了明确的要求和目标。我国是一个发展中的大国，城市化和工业化的进程叠加效应，必然给特大城市带来巨大的人口压力，在发展的同时有效科学调控城市人口尤其是特大城市规模，是一个不可回避的难题，需要从长远着眼，建立一以贯之的人口调控战略。在这个问题上的任何摇摆，都将付出不可逆转的代价。

其次，作为国家首都的城市特性和核心功能，并没有在城市人口政策这个问题上得到充分体现。中央对城市性质和核心功能早已明确，是我国首都，是党中央和中央国家机关所在地，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。作为特大城市，是直辖市“之一”，但作为首都则是“唯一”。从这个意义上说，工作的中心任务就是为党中央和中央国家机关开展工作服务，为中央和首都人民创造优良的居住和工作环境。因此，必须有与之相适应的城市发展战略，有区别于其他特大城市、体现首都性质和功能的人口调控政策措施，使保持一个适当的人口规模和城市规模，这是发展战略的必然要求。而事实上，在国家有关部门出台的诸多重大政策中，的这一“特殊性”显然没有得到完全认可和体现。

第三，是中央国家机关所在地，的人口问题显然不是政府一家能够决定的。从实际情况看，户籍的审批渠道众多，一直缺乏一个相互协调、统一高效的决策体制和工作机制。改革开放前，户籍人口仅有849万，到2014年底增加到1333万，总的增加数量是相当可观的。可见，的人口规模影响因素是多方面的，有效控制人口增长的数量，需要得到中央有关部门的支持，统一政策口径，避免各行其是。

最后，从自身看，人口调控目标和政策的不连贯、不统一、不协调，也是显而易见的。一段时期，始终未能形成一个贯穿全市各个方面的统一认识和指导思想，没有形成足以影响城市规划建设全局的制度和政策体系，存在着说发展谈发展，说人口谈人口的相互脱节现象。和全国很多城市一样，也追求着“招商引资”、“吸引人才”、“小城镇落户”诸多政策效应，在蓬蓬勃勃的房地产开发带来了高楼林立的同时，也带来了人口的高速涌入和集中。在追求GDP的大潮中，在高度开放的市场和商品、服务需求的巨大磁力吸引下，控制人口的行政手段已然失灵，新的政策措施难以出台，调控人口沦为纸上谈兵。一些同志谈到调控人口多感底气不足，这种状况直到前年“2•26”讲话后才有了根本改观。

二、结语

总之，的人口问题，不是一个单一政策问题，不是哪一个方面的工作，而是关乎首都这座特大城市发展的战略问题，必须放在宏观战略地位和实现首都核心功能高度去研究。当前，对工作的重要指示和中央批准的《京津冀协同发展规划纲要》，对调控人口规模的目标和基本政策框架已经明确，构建一个符合首都特点的人口决策、领导体制和工作机制，就显得十分重要和迫切。应建立统一、权威、宏观的首都人口规模决策机制。的人口问题直接关系首都的城市性质、规模和功能，应当提升到中央层面去决策，应当积极向中央陈情，争取建立一个类似首规委的国家层面的议事协调机构，发挥为中央决策提出意见和建议，协调和组织各方落实中央决策和重大部署的功能和作用，增强首都人口决策的宏观和权威性。在市和区级建立统一、高效、有力的人口调控领导管理体制和执行体制。在市级成立市委书记和市长挂帅的人口调控领导小组，贯彻中央重要决策，统一领导全市人口调控工作。整合分散于各部门的人口管理职能，设立跨部门的人口调控信息咨询、政策研究、组织落实、督促检查的工作机构，使人口调控工作形成合力，提升决策执行的有效性。构建科学、一贯、协调的政策体系和政策评估机制。人口问题是城市科学发展的基础要素，各方面重大政策的制定，重大项目的规划建设等，都要从人口调控角度进行评估，与人口调控目标和政策相一致相协调，释放明确信号，避免政策冲突，使的人口政策保持稳定性、连贯性和统一性。

作者:周继东 单位:北京人民政府法制办公室