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论海外高层次人才治理机制创新

2019/04/28 阅读:

【摘要】随着海外高层次人才引进工作的深入推进,在“后数量化时代”如何破除“引、用、留”关键环节中的体制机制障碍成为摆在眼前的现实难题。探索从“人才管理”走向“人才治理”,构建政府、市场、用人单位和社会组织等多元主体协同参与治理机制,有助于畅通海外高层次人才发展“立交桥”、实现人才集聚良性循环、打造世界“人才磁场”。

【关键词】海外高层次人才;人才治理;机制

当今国家及地区之间的竞争归根结底是人才竞争,高层次人才因其站在世界科技前沿和各种产业的顶端,“引擎作用”的发挥能够在短时间内缔造比较优势,成为各国竞相争夺的宝贵资源。近年来,人才的国际竞争焦点突出表现为人才的制度优势比较。2016年3月,中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》(以下简称《意见》),针对长期以来束缚人才发展的体制机制障碍做出重大改革决定,明确提出要“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”,通过构建具有国际竞争力的引才用才机制等方式形成具有国际竞争力的人才制度优势。随后习近平总书记就《意见》内容做出重要指示,“加快构建具有全球竞争力的人才制度体系,聚天下才而用之”。2018年7月召开的全国组织工作会议上,习近平总书记再次强调,“要深化人才发展体制机制改革”。在经济全球化深入发展、科技革命加速推进、国际竞争持续升温的背景下,探讨海外高层次人才治理机制,具有重要的理论价值与实践意义。

一、引言:

一个综述的视角政策实践语境中“海外高层次人才”首次提出是在2008年中组部宣布实施“海外高层次人才引进计划”(以下简称“千人计划”),国内学术界关于海外高层次人才的研究始于2000年左右,并在“千人计划”实施之后的三年里达到研究的一个顶峰,研究的热度保持至今,也有了较为丰富的理论研究成果。从治理角度对海外高层次人才机制创新研究进行梳理,现有研究成果主要聚焦在以下方面:从研究内容来看,不仅对广义视角中的人才引、用、留全过程全方位的机制研究,也对狭义视角中围绕引进匹配、发展激励、服务保障等方面的机制研究;从研究方法来看,已有研究成果主要以地方政府、高校、科研院所等为研究主体,综合运用问卷调查、案例分析、实地访谈等研究方法,将理论研究与政策实践相结合,并对当前在海外高层次人才的引、用、留等过程中存在的诸多问题提出解决的建议。学者们围绕海外高层次人才机制创新的不同角度、不同方面进行研究探索,总体而言目前机制层面的学术成果仍然相对较少,已有研究成果中虽不乏一些建设性的观点,但仍存在以下不足:一是缺乏相应的理论支撑,绝大多数研究主要聚焦于政策层面而缺乏理论建构,尤其是在公共管理视域下关于人才治理的学理探究;二是机制层面研究较少,且局限于某一方面机制研究,尚未形成具有架构性的机制设计建议;三是研究成果对实践的指导性弱,研究往往局限于政府,对于市场和社会作用的重视和挖掘程度不够,这与国际通用做法脱轨。为此,本文在已有研究的基础之上,尝试构建海外高层次人才治理机制框架,以期对接人才国际竞争态势发展的需要。

二、海外高层次人才治理机制的内涵及特征

(一)人才治理的内涵治理的概念自20世纪90年代开始应用于公共管理领域以来,发展至今已引起国际国内理论界和实务界的广泛关注。区别于统治、管制、管理,治理更加强调多元主体参与,注重过程互动,突出高效协作,强调目标一致。对于人才工作而言,传统的主要依靠政府“一手包办”的人才规制和管理,虽取得一定成效,但存在成本高昂、效率低下,且易产生供需错位、恶性竞争、攀比浪费以及个性化服务可及性不强等问题,难以适应形势发展需要和简政放权客观要求。政府人才管理的困境一定程度上源于协同治理的缺失。[1]近年来,政府和学界从实际问题出发,围绕人才体制机制改革不断进行探索,研究焦点从人才管理逐渐走向人才治理。本文认为,人才治理不同于人才管理和人才管制,而是指在人才引、育、用、留过程中运用协同治理理念,由政府、市场、社会和用人单位等多种治理主体共同参与,采用多种治理工具,促进人才自身良性发展和实现人才价值充分发挥的过程和行动作为。[2]从人才管理走向人才治理,是遵循市场运行规律和人才发展规律,避免行政过度干预,激发人才创新创造内生动力,营造公平竞争的健康人才环境的必然体现。[3]人才治理的特点在于更加突出参与主体的协同性、治理方式的灵活性、治理工具的多样化以及治理对象的复杂性和治理目标的一致性。

(二)海外高层次人才治理机制的内涵、特征及框架作为金字塔顶端的领头羊,海外高层次人才具有稀缺性、高投入性、高回报性、高流动性等特点,如何实现精准引进、有效使用、减少流失,从而释放出正反馈效应、磁石效应、鲶鱼效应等,引人深思。本文尝试构建的海外高层次人才治理机制,是指在遵循市场规律和海外高层次人才成长发展规律的前提下,政府、市场、用人单位和社会组织等多元主体,在人才“引、用、留”过程中通过协同参与、信息共享、相互监督等联动发力,优势互补,提高引才“精度”、用才“效度”、留才“温度”,形成确保人才引得准、用得好、留得住的各种机制和制度安排的总称。具体来讲,可分为引进匹配机制、发展激励机制、服务保障机制三大基础机制,其中引进匹配机制分为需求预测、供需对接、多元评价等机制,聚焦人才需求预测、发现对接、评价等环节;发展激励机制分为扶持激励机制、分类考核机制、成果转化机制、监管退出机制,围绕人才扶持激励、成果转化、监管约束等方面进行机制设计;服务保障机制包括基础服务保障机制和个性化服务保障机制,主要从出入境、住房、医疗、子女入学、配偶安置等保障项目出发,通过多元主体协调配合实现保障范围覆盖全面、服务办理高效、回应反馈及时,解决高层次人才的后顾之忧。政府、市场、用人单位和社会组织等多元主体在参与海外高层次人才引进和服务过程中,定位既各有侧重,又协调配合,形成各主体在引进和管理上的联动机制。政府由管制向服务转变,主要负责宏观设计、政策配套、监管协调、服务保障;市场是整合信息资源、促进人才流动的决定性平台,其中突出发挥用人单位在人才引进、激励等过程的自主权;社会组织具有广泛联系海外高层次人才的渠道优势和资源优势,通过积极引导和培育使其更好地服务人才发展全过程。在海外高层次人才引进的“后数量化时代”,尤其要注意政府角色再定位,实践中除了“政府主导型”传统模式,还出现了以上海为代表的“市场推动型”和以江苏、浙江为代表的“社会市场型”。总体来看,海外高层次人才治理机制建构须破除现有体制机制障碍,因地制宜地发挥多元主体合力,通过协同治理集聚海外高层次人才资源,最大限度地激发和释放创新创造活力。

三、当前海外高层次人才治理机制建构须着力解决的问题

(一)引进匹配机制供需对接不精准目前海外高层次人才引进中人才和产业“两张皮”“重复引才”“口碑效应”“羊群效应”等情况普遍存在。究其原因,一方面,海外高层次人才的需求预测存在顶层设计不足、协调机制不畅等问题。[4]在制定引才计划过程中政府缺乏对需求情况的精确研判,尽管在引才目录编制过程中按惯例会召开用人单位人事部门座谈会和专家座谈会等,但引才工作中企事业单位的参与往往不够,而政府引才部门对相关行业领域的认知有限,加之还存在政府各部门间的信息壁垒、各自为政以及地区之间的攀比竞争,导致最终发布的人才需求目录难以反映地区行业细分需求。受引才信息不对称、交易成本过大等因素影响,政府在引才过程中十分被动。另一方面,供需对接“粗放化”,在大数据时代,海外高层次人才供需信息交互需要依托各类数据库和信息整合平台,而我国由政府主导的信息平台普遍存在知晓度不高、信息量不足、更新滞后等问题,市场化的信息交流平台没有建立起来,导致人才、项目、政策、资金等要素信息难以整合,资源共享不畅,无法满足人才信息采集和发布需要。此外,尽管人才评价中政府、专家、市场等多方参与的格局基本形成,但政府主导的色彩仍然比较浓郁。社会组织发育迟缓,难以承接政府转移的评价职能,甚至出现“外行评价内行”的情况,并且在评价标准上受学历、资历等传统人才观束缚。[5]

(二)发展激励机制内生动力不足海外高层次人才资源是稀缺的有限资源,具有排他性,实践中存在“水土不服”败走麦城、“庙小吃不饱”另择良木、“尸位素餐”以及“政府热市场冷”等情况,不仅无法最大限度地创造社会价值,而且造成严重的资源浪费。一方面,海外高层次人才工作作为人才工作的重点,各地区各部门高度重视,由此也产生“拼资金”“拼政策”的情况,重视政策优惠而非环境营造,重物质奖励轻精神关怀,对人才引进后的环境适应、与本土人才的融合共生以及发展环境优化等缺乏全面考虑,导致人才发展遭遇瓶颈、成果转化困难等现实尴尬。另一方面,由于在人才引进过程中往往采取追溯式评价方式,即将过去的业绩和经历作为考核评估依据,而对人才引进之后的实际效用发挥缺乏有效的评价机制。比如,当前相当部分高校面临着考核和评估机制建构困境,缺乏相关程序设计,甚至“一刀切”以同样标准考核不同类别人才的情况。此外,还存在个别海外高层次人才表现不佳、名不副实却缺乏监管和退出安排等问题,直接影响人才效用发挥。

(三)服务保障机制功能发挥不佳在海外高层次人才服务保障方面,目前政府仍然是主要的服务提供者,行政色彩较浓。过去依靠政府的保姆式服务或许还能满足人才服务需求,但随着海外高层次人才存量的增加,以及面对日趋多元化、个性化、高端化的服务诉求,政府不加区分直接提供人才服务的模式已不可持续。从有限政府的角度来看,单纯依靠政府也难以提供全方位、持续性的人才服务。与此同时,针对海外高层次人才的市场化服务面临专业机构少、运行不规范、业务面窄、服务水平不高等问题,能够提供的专业化、市场化服务比较有限。目前,我国不论是中央政府还是地方政府都制定出台了一系列面向海外高层次人才的优惠政策,现在仅靠政府和用人单位人事管理部门去办理和落实这些优惠政策,不仅服务效率不高,而且专业性不强,难以满足高层次人才精细化、个性化的服务需求,一定程度上造成优惠政策无法兑现,甚至可能导致政府公信力降低、人才积极性受挫。四、创新海外高层次人才治理机制的对策当前我国的海外高层次人才治理工作推进趋势正由被动转向主动、从注重短期效应转向谋求长足发展、从注重形式转向注重实质,针对人才引进匹配、发展激励和服务保障机制中面临的突出问题,需要进一步创新海外高层次人才治理机制。

(一)以实现供需无缝对接为基础,创新引进匹配机制,提高引才“精度”首先,政府加强宏观引导,立足产业规划发展实际,通过精确的需求研判,分步骤、有针对性地引进人才。结合自身产业基础和比较优势,及时发布、定期更新《海外高层次人才需求目录》。完善海外高层次人才信息库,搭建信息共享平台,将“奖励竞赛”转变为“平台策略”[6],为政府、市场和人才个体提供互动交流的机制和场所,有效地提升我国海外高层次人才供需对接效率。其次,发挥市场的主体作用,释放用人单位的自主权,鼓励并支持有条件的用人单位面向海外开展多种形式的自主招聘,同时鼓励国际人才服务机构与硅谷等高层次人才聚集地区加强合作,发挥人才服务机构推荐人才的重要作用,采取市场化、国际化的多元人才评价机制,建立与国际接轨的引才长效机制。此外,在通过对外联络中,发挥海外联谊会、各类行业协会以及海外合作单位等广泛联系海外人才资源的独特优势,宣传引才计划和优惠政策,提升知晓度和良好的“口碑效应”。

(二)以注重长远发展为根本,创新发展激励机制,释放用才“效度”探索以政府、企业、园区等为激励主体建构全方位的激励长效机制。[7]首先,政府加大人才扶持力度,不仅是“政策引才”“项目引才”,更要靠“事业留才”“环境留才”。在原来的政策优惠基础上,探索建立可行性的荣誉制度,实施“物质+荣誉”双重激励,营造尊重知识、尊重人才与国际接轨的发展环境。其次,加强科技与资本、金融的结合,建立市场化的投融资机制以及风险共担机制,助推成果产业化。鼓励用人单位探索实行技术分成、股权期权激励等方式,建立知识、技术等生产要素按贡献参与分配机制,使一流人才获得一流待遇和报酬。此外,根据人才工作性质差异实施分类考核评价,用人单位按照国际惯例和科研规律设置考核周期和考核指标,避免多头、重复评价。对于从事基础研究的人才,建立以学术水平和学术影响力为核心内容的同行评价机制。对于从事应用和技术创新型人才,充分发挥市场的试金石作用,由用人单位和市场来担任人才评价主体角色更为客观和科学。同时,对海外高层次人才日常工作进行跟踪记录监管、组织中期考评,并建立退出机制。

(三)以尊重个性化服务诉求为导向,创新服务保障机制,传递留才“温度”面向海外高层次人才的服务保障,包括基础公共服务和个性化服务两大块。其中,基础公共服务应由政府承担,主要是为引进的人才创造良好条件,解决其生活中遇到的实际困难,协助其尽快融入当地所涉及的人才公共服务,包括出入境、户籍、住房、医疗、社会保障、配偶安置、子女入学等方面,除涉及审批等行政服务事项由政府直接提供服务外,其余采取由政府购买服务的方式。尤其对于一些个性化服务需求,由政府来担当直接的服务提供者并不是理想的、合理的选择,而通过大力发展社会组织和培育人才市场,则可以借助市场社会力量与政府相互补充。

参考文献:

[1]邱志强.从政府管理到协同治理:人才管理改革探索研究——基于苏南实践的研究[J].江苏社会科学,2016(1):267-272.

[2]刘忠艳.创新驱动发展背景下的政府人才治理:内涵、发展困境及应对策略[J].中国人力资源开发,2016(17):78-83.

[3]吴江.用新体制新机制释放人才活力[J].人民论坛,2017(15):30-33.

[4]孙欣,石蕾,张舜,等.人才大数据背景下的海外高层次人才需求预测机制研究:以天津地区为例[J].现代商业,2016(9):99-100.

[5]任勤.海外高层次人才引进需建立长效机制[J].中国人才,2013(9):48-49.

[6]陈威如,余卓轩.平台策略[M].北京:中信出版社,2013:160.

[7]徐顽强,陈涛,吕露.东湖国家自主创新示范区人才激励的长效运行机制[J].科技管理研究,2013(1):150-152,157.

作者:周学馨 曾巧 单位:重庆市委党校副教育长兼教务处长

论海外高层次人才治理机制创新

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