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宪政论文范文

宪政论文

宪政论文范文第1篇

(一)社会政治基础的形成英国宪政传统模式的形成需要有良好的社会基础,这样才能够更好的推进该模式的发展。在《宪法古今》中就曾提到英格兰国王与贵族政治之间的斗争,正是在长期的斗争中,从而形成了比较好的社会政治基础,人们对贵族政治体制有了更加深刻的认识,王权与贵族政权之间的斗争,逐渐形成自身的社会基础,在一段时间内双方无法消除对方的势力,最终形成一种均衡的局面。但是随着时间的推移,新贵族的出现,他们代表了更多资本主义民众的利益,而原有的均衡局面已经不能够适应资本主义经济的发展需求,这些新贵族急切需要更多的市场和劳动力,新旧势力之间的斗争有进一步扩大,但是面对新兴的生产方式,陈旧的封建主义必定走向衰败,他们通过1688年的光荣革命,建立起宪政体制国家,控制着议会,从而对英国的宪政权威有着较强的掌控力。

(二)法治和王治的制约平衡英国宪法中主要体现的就是法治,但是在宪政形成之初,王治权利相对较大。从英国宪政发展史中我们可以看出,十七世纪的英国国王权利达到鼎盛时期,但是即使在这一时期,国王也不敢公开自己的权利凌驾于法律之上,这也就为英国宪政的发展提供了有利条件。到十八世纪,随着英国资本主义的发展,新势力的产生,原有的封建政权已经不能够适应当时英国发展需求。因此出现资本主义新贵族争取政治权利的斗争,使得法治与王治达到一种均衡的状态。麦基文通过对中世纪的宪政进行总结归纳,能够反映出传统法律主治所包含的意义。《宪政古今》中就可以看出,整个中世纪的英国宪政存在较多的问题,在这样的矛盾与冲突中,逐渐实现王治与法治之间的平衡。

(三)政治权利内部的制衡英国宪政在发展的过程中,除了实现法治与王治之间的平衡,还要实现资本主义政权内部的制约与平衡,这样才能够推动整个英国宪政的发展。建立什么样的宪政政府,成为当时许多政治学家研究的课题之一,比如洛克就在《政府论》中提出过建立三权分立的政府,提出“行政权”、“立法权”等概念,为以后英国宪政政府的发展提供了雏形,同时也影响到今后美国宪政制度的建立。在传统的均衡政治中,对于“政治主权”的认识不够充足,概念意识相对模糊。但是随着宪政思想的逐步完善,对于行政中的职权划分以及政治主权认识逐渐加深,并且认识到政权要想获得更好的发展,就需要做好内部分工,相互之间进行制衡,从而提高各行政部门的工作积极性,保证各项行政工作的顺利完成。麦基文在《宪政古今》中就曾指出,英国的均衡政体来源于古罗马的“混合整体论”,但是两者之间也存在一定的差异性。罗马混合政体中的制约模式主要是由平民院、元老院以及保民官三部分组成,各个代表机构之间相互协调同时也相互制约,从而达到政治管理目标。英国的宪政受到该种理念的影响。从而形成自身独特的行政内部制约模式,使得平民能够进入到议会之中,参与英国各项宪法法律的制定中来,实现社会的民主化发展。

二、英国宪政发展模式的现代化

(一)分权模式的出现英国宪政在长期的发展中逐渐形成现代化的发展模式,比如分权模式的出现。该模式的出现就是在英国权利均衡的模式下产生的。从十八世纪年到十九世纪,英国的宪政逐渐走上现代化的发展道路。在该时期,资本主义政党逐渐走向成熟,这就为英国宪政分权模式的出现提供良好的社会基础。许多政治权利逐渐被资本主义政党所掌握,尤其是到十八世纪后期,英国的辉格党在原来的行政设计上已经体现出现代政党的特征,比如一些政党机构开始逐步形成,同时还出现了政党组织、政党官员以及政党运动等。所以说政党政治的出现,为英国现代宪政分权模式的形成提供强大的政治基础。其次,当时英国社会结构的变化以及新兴经济的出现,也推动了英国分权模式的出现。比如在十八、十九世纪英国的工业革命,实现了机器大生产,同时也加快了城市化发展速度,原有的政治体制制约了新兴经济的发展,需要调整政治中存在问题,所以英国宪政分权模式应运而生,从而为资本主义经济的发展提供了更好的政治保障。第三,内阁制的形成于完善。到十八世纪中期,英国的内阁制开始形成,国王的权利逐渐减少,内阁的权利上升,政党掌握更多的政治权利,从而为分权模式提供了更好的发展环境。

(二)民主化水平的提升英国宪政的现代化发展,还需要较高的民主意识,这样才能够推动现代宪政的实施。政治的现代化发展必须要有民主化的推动,英国传统的政治模式可以保证人民一些基本权利不受侵害,并且随着政党制度的完善与发展,英国人民的民主意识在逐渐增强,他们在遇到政治问题时敢于运用自身的民主权力来获得更好的发展空间。英国民族化水平的提升主要表现为:第一,废除陈旧选区的划分方法。在传统的选区中,许多新兴资本主义的民主权利得不到维护,这就影响到资本主义的进一步发展,相关人员为了追求更多政治利益,逐渐控制旧的政治选区,从而实现自己的政治利益。第二,实现民主化斗争与改革。在英国宪政现代化的过程中存在着斗争与改革,比如英国1867年的议会改革,扩大了拥有选举权的范围,让更多人能够参与到宪政选举中,从而实现自身的民主权利。

三、总结

宪政论文范文第2篇

孙中山在规划未来政体时,提出的一个重要理论是五权宪法论。1906年11月15日,孙中山在《与该鲁学尼等的谈话》中提出:“希望在中国实施的共和政治,是除立法、司法、行政三权外还有考选和纠察权的五权分立的共和政治。”12月2日在《民报》创刊周年庆祝大会上明确表示:“将来中华民国的宪法是要创一种新的主义,叫做‘五权分立’。”孙中山所要解决的问题是如何真正实现民权。考察了欧美各国政治后,孙中山认为:“在民权发达的国家,多数的政府都是弄到无能的;民权不发达的国家,政府多是有能的。”英、法、美等国实行民权上百年,但现在所实行的民权与百年前没有多大区别,“如果仿效欧美,一定是办不通的。欧美既无从仿效,我们自己便应该想一种新方法来解决这个问题。”

中国要实行民权,必须在借鉴欧美的基础上,重新想出一个新的办法,避免欧美代议民主制的弊端,改变人民对政府的态度,这个新的方法就是孙中山提出的五权宪法理论。1924年,《建国大纲》中明确指出:“在宪法开始时期,中央政府当完成设立五院,以试行五权之治。其序列如下:曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考试院;曰监察院。”概括地看,孙中山的五权宪法是独创的政体模式,其内容可分为:(1)权能分治、以权治能。权能分治理论将国家权力分为两部分,一为政权、一为治权,人民享有政权,政府享有治权,“政是众人之事,集合众人之事的大力量,便叫做政权;政权就可以说是民权。治是管理众人之事,集合管理众人之事的大力量,便叫做治权;治权就可以说是政府权。”在孙中山的设想中,人民拥有选举、罢免、创制、复决四权,行使直接民权,以此来制约政府,“人民有了这四个权,才算是充分的民权;能够实行这四个权,才算是彻底的直接民权。”此即为以权治能,充分体现了孙中山民权主义的内容。(2)五权宪法。五权宪法是权能分治、以权制能为基础建立起来的。对于政府的权力,孙中山将之一分为五,“五权宪法分立法、司法、行政、弹劾、考试五权,各个独立。”虽然在形式上中央政府职权一分为五,五权中以行政权居首,但五权是相互平等、相互协作的关系,而不是分权学说所强调的制衡关系。南京国民政府于1947年12月25日实施的《中华民国宪法》,标榜“依据孙中山先生创立中华民国之遗教”进入宪政,但实际上完全背离了孙中山的五权宪法论。

首先,以权治能未能实现,民权未有成效,民众依旧处于无权状态,突出体现在地方自治未能实现及国民大会的职能方面。孙中山设想的以权治能,在地方层面,通过地方自治的实现使得民众掌握选举、罢免、创制、复决四大民权;中央层面由各县选出一名代表组成国民大会,代表全国国民行使政权。宪政之下,民众以此对政府进行制约,形成以权治能,政府必须依据人民意志行使五种治权。但实际上在南京国民政府进入所谓宪政后,民众无权,一切权力与训政时期相同,掌控在国民党手中。一方面,地方自治未能实现,不但是革命程序论的背离,更是对孙中山民权思想的背离;另一方面,国民大会不能代表广大民众,并且无法做到对政府的有效制约。在国大代表的选举过程中,南京国民政府于1947年3月、5月相继颁布了《国民大会代表选举罢免法》《国民大会选举罢免法施行条例》等相关法律,标榜选举以直接选举的方式达到公平、公正,但这都是表象,国民大会代表选举完全由国民党控制。国民党不仅控制国民党内的候选人,候选人的提名权控制在国民党各级党部手中,而且控制非国民党籍的候选人,“经本党代办提名签署之无党派人士,各承办选举之同志尽力协助其当选。”在选举过程中,国民党各级党部无所不用其极,甚至动用军警等强制力量操纵、改变选举结果。在这种情况下选举出来的国民大会代表不可能代表广大民众,恰而是国民党操控的具。即使如此,国民大会对于南京国民政府仍然缺乏有效的制约权。《中华民国宪法》规定:“国民大会于每届总统任期前九十日集会,由总统召集。”总统任期6年,并且在《中华民国宪法》中没有规定国民大会的常设机构,只是规定有四种情形之一时,国民大会可以召集临时会:“一、依本宪法第四十九条之规定,应补选总统、副总统时;二、依监察院之决议,对于总统、副总统提出弹劾案时;三、依立法院之决议,提出宪法修正案时;四、国民大会代表五分之二以上请求召集时。”

按照正常情况,国民大会6年中只能开会3个月,其他时间体现不了政权对治权的制约,很难达到以权制能的目的。其次,五权宪法名实不符。在中央政府的机构设置上,《中华民国宪法》规定实行五院制,从表面上看是继承了孙中山的五权分立学说,但实际上在五院的关系上,却与孙中山的五权宪法思想迥然不同。在立法院的定位上,《中华民国宪法》规定:“立法院为国家最高立法机关。”[11](p.1107)行政院实际上是对立法院负责,立法院的地位要高于行政院,行政院受制于立法院,而行政院却不能对立法院有所制约,存在着单项的制约关系,颇有内阁制的特点。《中华民国宪法》规定,司法院有“解释宪法,并有统一解释法律及命令之权”,按照这一规定,司法院就拥有了对立法院、总统、行政院的制约权力。监察院又对司法院有制约权,并握有对总统、副总统的制约权。从《中华民国宪法》的内容可以看出,南京国民政府中央政权形式上保留了五权宪法的框架,但实质上是回归到西方三权分立的道路上来,孙中山创立五权宪法就是避免英美等国三权分立、代议制带来的弊端,1947年颁行的宪法重回三权分立的模式是对孙中山五权宪法思想的背离。综观南京国民政府中央政府体制,国民大会完全为国民党操控,五院制实为三权分立,不但不能实现孙中山五权宪法论中要求的权能分治、以权治能,相反南京国民政府以五权宪法继承于孙中山遗教为由,将之成为南京国民政府掩盖的装饰,更具有欺骗性。

二、与孙中山的宪政党政关系渐行渐远

孙中山对于党政关系有独到见解。民国成立之初,孙中山一度倾心于西方的政党政治,希望在中国能实现在议会民主框架下的良性党争,但终以失败结束。此后,孙中山汲取苏俄成功的经验,提出了“以党建国、以党治国”的理念,“先由党造出一个国来,以后再去爱之。”“所谓以党治国,并不是要党员都做官,然后中国才可以治;是要本党的主义实行,全国人民都遵守本党的主义,中国然后才可以治。”并且孙中山的“以党建国、以党治国”理论与革命程序论有机结合,依据革命程序论规划,军政时期,以党建国;训政时期,以党治国;宪政时期,还政于民,实现民主政治。同时对于民主政治的实现途径,孙中山一直以来是以实用主义态度实践的。辛亥革命后,南北对峙,为了早日实现民主共和,孙中山让出大总统位置。袁世凯倒行逆施,民国陷入存亡生死关头,孙中山号召各地反袁,进而导致护国运动;袁世凯死后,中央政权落入北洋各军阀手中,孙中山依靠西南军阀的力量先后掀起几次护法运动;在屡屡失败后,孙中山提出“联俄、联共、扶助农工”的新三民主义,改组国民党,将一盘散沙的国民党重新变成为主义、理想奋斗的革命党。但就在国共合作,革命声势日涨,前途光明之时,孙中山在得知北京政变,毅然北上,并发表《北上宣言》,提出由各党派、团体、反对曹吴各军召开国民会议,制定约法,决定国是,希望通过此举能达到国内和平,实现民主共和的梦想。从孙中山的奋斗历史可以看出,孙中山试图用最小的代价来实现民主政治的奋斗目标,并在具体实践中联合一切可以联合的政治力量,共同反对当时对民主政治威胁最大的政治势力,强调将当时有政治活动能量的政治力量全部纳入统一框架之内。南京政府于1947年宣布进入宪政,表面上颁布了宪法,实际上完全背离了孙中山宪政思想。首先,在能够实施民主政治的历史关头,国民党只顾一党私利,导致错过和平民主的机会。1946年政协会议的召开为全国人民带来了和平民主建国的希望,会议通过的政协宪草得到中共和派的认同,国民党的局面有望打破,社会舆论对国民党抱有很大的期望,希望国民党能够按照政治协商会议的各项协议,沿着和平民主的道路前行,但国民党内部关于政协决议的争论一刻也没有停止,1946年3月1日至17日,国民党六届二中全会召开,会上政协协议内容受到抵制,并通过了《对政协报告之决议案》,提出5条与政协协议相反的宪草修改原则,推翻了政协确定的民主宪政原则,不久政协决议就被撕毁,国共内战爆发。

依据政协协议及其规定的程序,国民大会的召集需要在政协各项协议次第付诸实施之后,必须在和平环境中,由改组后的政府负责召集,各党派共同参加,国大通过的宪法,应是政协审议完成的草案,召集日期亦由各方协商确定。但是,为了标榜继承孙中山的思想来巩固自己的统治合法性和取得美国的军援,加紧了“制宪”步骤,于1946年7月3日,单方面宣布当年11月12日召开国大,此举当即遭到中国共产党和中间势力的反对,但国民党方面置若罔闻。对于国民党的非法国大,中共进行了坚决抵制。11月19日,率中共代表团返回延安,民盟也对国大采取了抵制态度。许多无党派民主人士和国民党内民主分子代表,也纷纷拒绝参加国民党的一党国大。国民党一党国大于12月25日通过了所谓《中华民国宪法》,随即宣告闭会。12月28日,在回答新华社记者提问时说:“蒋政府的国大和宪章既未经政协一致同意,又无联合政府召集,更无中共和派的代表参加和制定,我们及全国民主人士决不会承认它为合法为有效”。从表面上看,南京国民政府召开了国大,颁布了宪法,但实质上却违背了民意。在制定宪法过程中,南京国民政府既没有按照孙中山的设想,也没有顺应时代要求,仍然要将国家政权牢牢抓在手中,并没有充分吸纳其他政治力量参加国家政权,没有实现对各种政治资源的有效整合,民主政治难以实现,不仅没有缓和社会矛盾,反而使矛盾进一步激化,只能说是颁布了宪法,没有实现宪政。其次,孙中山宪政思想强调的还政于民未能实现,仍然是国民党,只是国民党对于政府的控制更加隐秘。在训政阶段,国民党通过《训政纲领》实际上掌握了国家政治全权,对政府采取“以党控政”的方式,1947年12月25日,《中华民国宪法》正式施行后,虽然从条文上取消了国民党的党治原则,但这绝不意味着国民党要放弃原有的地位。其实,宪政在国民党的政治观念中,仅仅是装饰,但国民党在统治方法上有所调整,提出了“以党透政”的方针和实施方法。

所谓“以党透政”,即以国民党党员来参加竞选,以全党之力使之成为从政党员,通过从政党员使得国民党的意志左右政府决定并付诸实施,实际上是以国民党党员治国。为了使得从政党员能够履行国民党中央的意志,1947年4月,国民党中央恢复了带有明显训政烙印的中政会,企图以此来监督从政党员,同时对于国民大会、立法院、监察院等需要通过选举产生代表的机构中的国民党党员采取严格纪律措施,在《中国国民党当前组织纲领》中强调:“党员出任各级政府之重要职务或参加各项重要职位之竞选,须经党之同意,并受党之指导……不执行党之政纲、政策、决议与命令者,予以处分;情节重大者,开除党籍。”国民党通过这种“以党透政”达到控制政府的目的。更为严重的是,随着南京国民政府在解放战争中节节败退,国民党中央加强了对政府的控制,其党政关系回到“以党控政”。1949年7月,国民党中央又创立了非常委员会,作为最高决策机构,南京国民政府只是国民党中央非常委员会的执行机构,“政府一切措施必须先经‘非常委员会’决议通过,方为有效”

,“非常委员会”的设立,是国民党延续训政时期“以党控政”的形式,突出反映出国民党视宪政为装饰,积极维护国民党的目的。

三、与孙中山宪政思想核心的背道而驰

孙中山宪政思想的核心即为三民主义。孙中山奋斗终身所为实现者是实现民族、民权、民生的三民主义。民族主义在孙中山的奋斗历程中有一个显著的发展变化,辛亥革命前,民族主义内容为“驱逐鞑虏、恢复中华”,中华民国成立后,民族主义逐渐有了新的内容,《中国国民党第一次全国代表大会宣言》指出:“国民党之民族主义有两方面之意义:一则中国民族自求解放;二则中国境内各民族一律平等……民族主义对于任何阶级,其意义皆不外免除帝国主义之侵略。”民族主义不但要求反对国内的民族压迫,而且反对一切外来侵略。民权主义的主体为人民主权,孙中山在早年主张实行英美式的政党政治,其实是以代议制的形式实现民权,也即间接民权,1916年孙中山提出直接民权的目标,在国民党一大宣言中指出:“国民党之民权主义,于间接民权之外,复行直接民权,即国民者不但有选举权,且兼有创制、复决、罢官诸权也……凡此既以济代议政治之穷,亦以矫选举制度之弊。”

实现民权的途径为革命程序论,即军政———训政———宪政次序,训政期间培育民权,宪政时期民众充分运用民权;五权宪法是民权决定下的治权结构形式,中央政府采取五院制,五院之间分工协作,国民大会代表全国民众行使政权,以此达到以权治能。民生主义的主要内容为“平均地权”和“节制资本”。同盟会时期孙中山即提出:“核定天下地价,其现有之地价,仍属原主所有,其革命后社会改良进步之增价,则归于国家,为国民所共享。”概括而言,孙中山的民生主义是以和平方式达成社会变革,通过核定地价,照价纳税,照价收买,涨价归公等方式实现平均地权,其间并不采取激烈手段,以此实现对封建土地所有制的变革,最终实现耕者有其田。“节制资本”一是为了防止私人资本垄断;二是发展国家资本,增强国家经济实力。对于孙中山宪政思想来说,三民主义既是如何实现宪政的指导思想,又是宪政实施后的理想状态。南京国民政府在这两方面都背离了三民主义的原则。在宪政实施前的训政阶段,国民党中央于1928年10月通过《中国国民党训政纲领》,其确定的原则就是将政权交给国民党,治权交给国民政府,国民党中央委员会政治会议负责指导监督南京国民政府,实际上是国民党将政权与治权全部掌控在其一党手中。孙中山提出训政时期“以党治国”,并未拒绝其他政治力量的参政诉求,国民党却在训政时期实行,并且为了独裁大权,对其他政治力量要求开放政权呼声视若罔闻,一方面不断拖延宪政开始实施时间,直斥民众毫无宪政基础,更对中共及中间党派采取武力压制,导致社会矛盾剧烈,国家动荡不安;另一方面,却对民权训练阳奉阴违,训政时期的国民党掌握国家大权,非但没有按照《建国大纲》中要求将地方自治完成,相反对于专制的工具保甲制情有独钟,其结果就是自治为保甲取代,对于孙中山民权主义要求培育的四大民权———选举、罢免、创制、复决毫无进展,民权主义未能实现。孙中山要求在地方自治过程中核定地价、增价归公,既能为自治筹集经费,又可以逐渐变革封建土地所有制,实现耕者有其田,但南京国民政府一直未能实行此主张,同时依靠国家政权力量发展起来的官僚资本恶性膨胀,通过对金融、交通、工矿等行业的垄断,官僚资本逐渐控制了国家经济命脉。不但在宪政准备阶段不是以三民主义为最高指导原则,在进入宪政后,三民主义也只是作为装饰,根本未能实现。在进入宪政之后,南京国民政府也未能实现三民主义。国民党仍然实行,不顾中共及中间党派存在事实,一意孤行,将其他政治力量排斥于宪政体系之外。

宪政论文范文第3篇

(一)天演论与社会进化论的结合。1895-1898年间,严复陆续发表文章介绍英国君主立宪的革命历史,其中由其翻译的英国生物学家、唯物主义学家赫胥黎的《天演论》引起了广大中国知识分子的注意。《天演论》译作的问世大大促进了当时进化历史观的形成,引发了一场世界观革命。严复在接受赫胥黎观点的同时加入了自己对《天演论》的理解,他将进化论学说同中国的实际情况紧密结合,提出了开民智、合群体的主张。他认为世界的进化是普遍的,由简单到复杂的进化过程遵循着“物竞天择”的规律。严复指出:“自达尔文出,知人为天演中一境,且演且进,来者方将。”与某些悲观主义者不同,严复对人类社会的未来充满信心,相信人类社会能通过进化而不断获得前进的动力。此外,严复不仅翻译了这部著作的进化论部分,并把“进化”一词译为“天演”,他在译作的不同地方都加注了长篇按语,进一步阐述自己对“天演”这一概念的理解。

(二)建立在批判封建文化基础上的政治导向。严复是揭露封建政治思想弊端最为深刻的人物之一,也是对中国传统政治思想和封建专制主义政治制度研究和反思的代表人物。严复的渐进主义宪政思想的形成同其对旧学的反思与批判是分不开的。一方面,他批评封建顽固保守派,严厉驳斥其“天不变、道亦不变”的守旧理念;另一方面,他又把批判矛头指向统治中国千年的封建体制,强调唯有资产阶级改良宪政才是挽救近代中国危亡的唯一道路。严复利用西方自然科学知识来反击保守派的“不变”言论,以实证科学成果为依据,有力地论证了不是天道不变,而是人道在变的道理。在《辟韩》一文中,严复深刻地指出,封建君主专制最大的害处就是压抑了民主与自由。他对中国专制制度的批判,较康有为、梁启超在理论上更为深刻。就严复的政治思想体系来看,批判反自由、反民主、反人权的专制制度是其中一个重要组成部分。

二、严复宪政观的主要内容

(一)严复宪政的基本价值。严复对西方宪政的评述抓住了其最核心的部分。首先,严复的宪政思想破除中国知识分子对韩愈“古之圣人”观点的迷信,剥离了王权神圣的外壳。韩愈在《原道》一文中给传统的王权政治披上了神圣外衣:“古之时,人之害多矣,有圣人者立,然后教之以相养之道,为之君,为之师,驱其虫蛇禽兽而处之中土。寒,然后为之衣;饥,然后为之食。”在韩愈看来,君王高高在上,人民受君王恩惠,应当对君王百依百顺。但在严复看来,韩愈的思想体系存在着严重的逻辑错误。他根据韩愈的论述推断出:如果古代没有圣人的存在,那么人类就早已灭亡,那些现在称为圣人的君王,他们的祖先也必定不是人类,又怎么会被虫蛇、禽兽、饥寒、土木之害所杀死呢?这番推论不但使封建卫道士们哑口无言,更把封建君王从高高在上的宝座上拉了下来,深刻打击了“君权神授”的封建特权思想。其次,严复在驳斥封建特权思想后提出了自己的观点,即西方的人性论和君主立宪说。他认为,君、臣与政府都为民而立,他们的权力是有限制的。“君也臣也,刑也兵也,皆缘卫民之事而后有也。”在君主都了解自己的权力职责后,如果“民”也能够自觉自治,那么君、臣、国家的存在便是累赘,到那时,君王就可以将权力还给人民。在严复看来,这才是最理想的状态。

(二)严复宪政的模式:君主立宪。君主立宪制是西方各国普遍采用的行政模式,它是西方民主政治与经济状况发展到一定程度后产生的结果。资产阶级的壮大要求享有更多权力和自由条件,于是提出了君主立宪制。这种立宪模式既保存了君主相当的政治合法性和权威资源,又使新兴阶级获得一定程度的自由权力,可以说是双方势力妥协的结果。早在19世纪中期,中国士大夫中的一些精英人物就对西方的议会政治制度产生了浓厚兴趣,严复也是其中的一员。这种兴趣是他们对西方宪政优点的认同,这是在认识中国传统政体的缺点后产生的。严复根据孟德斯鸠对国家政体的划分指出,“五洲自治,不出二端,君主、民主是也。君主之国权,由一而散于万;民主之国权,由万而汇于一。民主有二别:用其平等,则为庶建,真民主也;用其贵贵贤贤,则曰宪政”。由此看来,严复选择君主立宪制有三个缘由。首先,严复批判了封建集权的君主专制制度。他认为,君主专制政体并非无法度,而是君主权力超过了法律的限制。在君主专制的国家,君王就是法律的代表,臣子和庶民都要认同君王制定的法律形式。而君王则不以为然,作为最高统治者,君王本该第一个尊重法律,可在专制国家,许多君王往往凌驾于法律之上,更有甚者还用其权力奴役人民。严复断言,“专制无法度也,虽有法度,其君超越于法外,民有而已不必由也”,封建君主专制制度断不能继续在中国生存下去。其次,严复肯定民主共和制度。他认为,民主共和制是人类社会政治文明进步的体现,但过早实现民主共和制会使国家动乱,尤其是在中国这样一个为开凿民智的国家实行。严复说道:“民主者,法制之极盛也。”在他看来,在一个国家实行这样完备的政体形式必须具备充足的前提条件,所以他反对在中国实行民主共和制。在反对共和制上,严复与那些出于自身利益考虑的封建遗老遗少完全不同,他的政治理念始终对着国家有益的方向,他始终相信社会进化与时代进步将会带来制度的变革。最后,严复在比较了君主专制和民主共和制之后,选择了他认为最适合当时中国发展的君主立宪制进行研究分析。他指出,君主立宪制是天演进化的必经阶段,“夫政治之畀,既专制先有,立宪后成,则可知立宪乃天演之大进之世局”。他认为,立宪不会产生君主专制制度下“驱迫束缚臣民”的现象,也不会造成民主共和制度“愚贱者乱法度”的情况,他将西方诸国的富强也归咎于君主立宪制的功劳。此外,严复还认为,只有在法律保证民权的基础上,君主立宪制才能获得成功。

三、关于严复宪政思想的评价

(一)严复宪政的局限性。严复的宪政思想具有一定的空想性,难以在近代中国生根发芽。严复把中国贫弱的根本原因归咎于“民力荼、民智卑、民德薄”,但这并不是中国贫弱的根本原因,仅仅是根源下的一种现象。中国贫弱的根本原因在于封建专制主义统治和帝国主义列强的侵略,如果不能正视这一现象,即便改造民力也不能实现真正的救亡图存,更不可能实现富国强民。严复仍寄望于封建专制制度下成长起来的封建君主能够变法,建立起西方的君主立宪制,这是不切实际的。再者,严复宪政思想具有一定的软弱性和不彻底性。他始终认为不宜马上实现宪政变革,而需在宪政实施之前设定一个“过渡期”,在“过渡期”实行“有道的专制”或“权威”统治。由此看来,严复仍对腐败的清王朝寄予希望,这种希望在近代中国已不切实际。此外,当社会变革急剧到来之时,严复仍然固守庸俗进化论的改良主义思想,从而最终导致他不可避免地走向保守主义的道路,这与他早年在西方求学时形成的保守性哲学观有着密不可分的关系。

(二)严复宪政思想的影响和作用。严复的宪政思想超越了旧传统,冲击了旧观念,在当时的中国可谓是一大进步。他的政体观包含着时代赋予的要求,开阔了知识分子的视野,为维新变法提供了富有建设性的理论参考。严复的宪政思想不仅具有调试理性主义特点,相比康有为、梁启超等同时代精英的思想,其更具备温和性,更适用于稳定时期的社会改革,在激进主义占据主流的近代中国实难生存。

(三)严复宪政的时代性。严复的宪政虽然没有像同时代的其他学者一样引人注目,但其内容和哲理性仍然值得我们思考。在当今社会,严复的宪政思想仍然具有很深刻的时代意义,具体表现在以下三个方面。

1.严复的宪政思想对当今中国民主法治具有借鉴作用。严复倡导自由民权,把自由和民主看作宪政能否实现的关键因素。早在严复思想的萌芽阶段,他就指出君主立宪不仅在于“有法”和“无法”两点,而更要注重对民权的保障。在现代社会,人民主权原则在实行宪政民主的国家中得到了进一步贯彻,中国宪法第二条第一款规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民。”这是对人民主权原则的宣告和确认。在保证权利来源于人民的问题上,严复提出了“人民立法”的解决方案。这种思想在当今中国的政治体制构架中已经得到实现。中国国家立法权由代表全国人民最高意志的最高国家权力机关行使。严复的思想为我们如何保证民主落实、不使法律流于形式提供了很好的借鉴。

2.严复的“三民”思想提示我们必须重视公民素质的培养。严复认为,要想保障宪政的顺利实施,与注重人民素质的培养是必不可少的。只有人民素质提高了,初步具备宪政的意识,才能真正了解宪政内容及其优越性,这样才能树立起宪政的权威。当今中国已经建立起发达的市场经济体系,在发展经济扩张国力的同时,国家政府也应当进一步推行法治教育,提高公民的基本道德素质。所以,要提高国民的素质和宪政意识,国家的普法教育还不能停留在一般形式层面上,还必须对公民实行宪法观念上更深层次的教育。在这方面,严复的观点可谓十分正确,不能不说其宪政思想具有很强的时代性。

宪政论文范文第4篇

按清廷计划,在立宪的第二年(1908年),各省督抚的工作应包括:筹办谘议局;举行地方谘议局和资政院的选举工作;筹办城镇乡地方自治、设立自治研究所;调查人户总数、岁入岁出总数;筹办厅州县巡警等几项。在吉林,东三省总督和吉林巡抚按朝廷旨意渐次展开新政活动。

(一)官方的调查与养成机构吉林地区的调查工作,实际上在将军达桂时期已经开始了。1906年,达桂按照国家政治考察馆的方式,并于省城内创设吉林政治考察局,目的是“就各局处所掌事项分类详查,以次推及于各地方”[5]。1907年,吉林政治考察局改为吉林调查局。调查局成立后,又成立了隶属于调查局的“宪政讲演员养成所”“调查员养成所”和一个非常类似谘议局的机构:省会议所。其中省会议所“联合地方管理暨各局所学堂之长官,逢期到所,集议吉省应兴应革事宜,以为推行新政之预备”,以期能够“用仿爰谘爰取之例,冀收群策群力之功”[6],从其组织形式和参与人员来看,已经具备了谘议局的雏形,可以认为是谘议局的前身。该所之所长,由调查局局长马浚年兼任,可见徐世昌、朱家宝二人对该机关多倚重。省会议所成立后,其议案包括编辑政书、创设医学堂等,多为行省采纳。

(二)源自吉林府的民众自治活动追根究底,立宪的本质目的是民众参与政治。在当时的情况下,普通民众限于信息传播渠道和文化水平的限制,具备参政议政的能力十分有限,而且迫于生计,难以有太多精力,因此对参政最积极的,是具有一定学识水平和经济基础的趋新倾向明显的青年学子们以及更为重要的士绅们。由于科举制度的废除,吉林各府厅州县涌现出了大量的新式学堂。如同盟会会员商震,在经过长春时发现“土壤丰裕、风气敝锢,且为东三省之交叉点,为日俄分争之区域”,因此“极力经营”,开设了“演说会、普及学校、官话字母学堂”。在遇到经费问题时,“邀吉林学务处黄观察知遇”,并“函请长春府宋(春霆)府尊代为筹款”。当然,地方官员的积极参与,也是当时吉林省教育实业迅速发展的原因之一。吉林将军达桂在1905年至1907年被参前,就设立了吉林学堂、师范学堂、巡警学堂、外语学堂等一系列新式学校,其分属各处也积极筹备各级学校,到1907年,全省学堂已达78所,学生2713人;1908年则增至183所,学生9001人[7]。早在1907年1月,吉林府士绅、花翎二品衔吉林特用道松毓,在吉林将军达桂的支持下,在吉林成立了地方自治研究会,简称吉林自治会,并报清政府民政部和吉林将军衙门备案。松毓其人,时年44岁,正当壮年,曾因行事激进被免官。5月之后将军衙门改为行省,地方自治研究会也顺理成章地成为了吉林省自治会。开会当天,到会者有百余人,并在此后不到1年的时间里扩展到700余人。投票公举松毓为会长,庆山、文禄为副会长,并随后拟订了试办章程。在章程中,描述其宗旨为“预备立宪,以期成立实行立宪之人格”,其事业分为调查、讨论、著译、演说、条陈政见、赞助善举、提倡学务、振兴实业等,而更规定“本省应有之教育会、劝学所、宣讲所、董事会、阅报处皆附设之”[8]。可见当时自治会雄心勃勃,正拟图做一番大事业。自治会成立后,松毓领导全会迅速进行了一系列的自治活动,包括:1.拟订章程并报备案;2.在省城设立自治研究所,以4个月为期,1907年12月开学;3.编辑自治报告书(第8期改为公民日报);4.在吉林河南街、白旗堆子和牛马行设立宣讲所;5.清查庙产作为自治经费。可以说,从对宪政的理解到进行组织筹划,从民风到财政,承办自治最难的环节松毓都能带领自治会协调妥当,可见其具备很强的工作能力和敏锐的工作思路,群众基础也较为良好。回头来看,松毓规划的这几项任务多数都做到了。然而在他风头正盛的时候,出现了吉长铁路的保卫路权事件,将吉林自治会推向了高潮,但是也随之受到了打压,并最终解散。

(三)吉长铁路护路活动中的吉林自治会吉长铁路的护路活动是由当时吉林省城到长春段的铁路修建事宜引起的。1906年日俄战争结束后,俄罗斯将南满铁路的固有利权转让日本。日本接收公主岭一带的铁路后,修筑公主岭至孟家屯(今长春南站)线,并于1906年10月通车,而俄罗斯占据着东清铁路的北段,其线路终点到长春宽城子(今长春火车站),此二站为“两国势力圈之界限点也”。两站之间距离8.5公里左右,由于能连接大连湾到哈尔滨,“凡两昼夜而可达”,因此当时“车马络绎,常川不绝,交通颇繁”,孟家屯车站“商旅蚁集,争购车票,颇形拥挤”[9]。当此繁荣形势,从长春到当时的省城吉林的铁路就显得更加重要了,无论是日、俄,还是清廷、吉林地方官员、当地士绅,都希望能够获得这条铁路的路权。对于日俄来说,他们“围绕东北中部和北部货物运输展开了对抗性的竞争”,是“大连中心主义”和“海参崴中心主义”的博弈,同时日本也将目标指向了朝鲜半岛[10]。对于清政府和地方官员,通过战争认识到了铁路路权的重要性,唯恐利权旁落;而对于当地士民,对于铁路的利害关系,“则庚子之役、甲辰之役,蹂躏于铁轨之下者,皆为身受之痛苦”,“前车已覆,来轸方遒”[11],民众已不堪再将路权交于外人。为此,吉林地方自治会于1908年7月发起了“吉林公民保路会”,由松毓兼任会长,其宗旨为“各抒热诚,争回吉长铁路,备款自办,及境内一切未办之路,亦必筹及,力保主权”,并在几天的时间内,在本地就筹措了股银170余万两,“有无赢利,则不暇计”,惟以路权为目标。并致书总督与巡抚,指出“吉长一路,关系主权”,日本方面对路款“强我以必借,公法私法皆所罕闻”,请求督抚们代奏,并“分咨军机处、政务处、外务部、邮传部、农工商部、民政部”,力争“抗废前约”[12],吉林自治会一时间在东三省风头无两。而此时的清政府,已经以日本撤走东北南部的护路兵、并赎回新奉铁路为条件,答允了向日本借款的要求,同意日本工程师参与工程,并因此裁撤了达桂,平息了吉林当局的反对意见,而将矛头主要指向了吉林自治会和公民保路会。也许1908年7月时的公民保路会成员们,并没有意识到他们如此激进的举措、强硬的态度和汹汹的民意已经让清政府感受到了自治对自身政权的冲击,或者他们意识到了,但并不认为这是太大的问题,总之,在接下来的几个月里,他们继续以激烈的言辞上书总督徐世昌和巡抚朱家宝,以及朱的继任者陈昭常。在官员宣布将私募股份并入官股,并依然与日本人合办的时候,由试用通判张毓芳和日本法政大学学生金鼎勋继续上书,并陈明朝廷的命令下达之后,“合市大哗”,又提及苏杭甬铁路修建的过程中“何等坚严,各部驳议,何等激切”,认为朝廷“苏杭何厚,吉长何薄”,且以言语暗示督抚道:“我吉甘居人后,不但绅等所深耻,恐我宪台亦有所不甘也”,并有“大帅莅任虽浅,感情实深”“特以生死攸关,不敢不饮泣以陈”[13]等语。1908年10月6日,吉林各界200多人在省城集会,现场认购股票,继续保路工作的宣传。不过,最终触及东三省总督和吉林巡抚们底线的是法政学堂、师范学堂、审判讲习所等436名学员(其中大部分也是士绅)的上书和10月份的集会。在上书中,学生们直言“铁路所至之处,即兵威势力所至之处”,直刺官方“公民冒死抗争,而无政府以主之”,且“新奉之约又如此,大帅之批又如此”,并发出了“不愿苟活、供外人之奴役,不避斧钺,冒死上陈”的誓言。官员们终于意识到,向来淳厚的东省民风在自治的带领下“不意有此嚣张之习”,对该书的批复也从之前的“该绅等俱系深明大体之人,岂不研究明白”变成了“倡言者不免参以私臆”“不查事实,过为危论”,最终“不得任意纵容”[14]了。11月10日,清政府以铁路国有为理由,不许商民自建,并下令解散公民保路会,接近3个月的吉林保路活动就此结束。最终,吉长铁路由中日合资建设,但清政府迫于形势和民众的压力,并未将主权拱手让与日本,而是采用了折中的方法,包括缩减了向日方贷款的数额、按照中方设定的北线线路而非日方属意的南线、总工程师由中方负责任免等。1912年10月,该段铁路建成通车。

(四)回归官方的谘议局筹办事宜按照九年的立宪计划,吉林行省于1908年9月25日成立了谘议局筹办处,以民政司司使谢汝钦、直隶候补道颜世清主管,并商定“办事及调查司选各规则”[15],并进行划分初选复选区域等工作。谘议局筹办处成立后,第一件事情就是处理吉林自治会。以自治会的章程“出诸私拟”,并且“办理未能合法”的理由,按照天津府试办的先例,将吉林省自治会改为吉林府自治局,官绅合办,“专事筹议调查,以为异日实行自治之预备及各地推行自治之规模”,并归谘议局筹办处管理[16]。而实际上,最初自治会成立的时候是在将军府备案的,当然因为达桂因铁路事件被裁撤,备案一说也就无从谈起,诚所谓欲加之罪,何患无辞。吉林省自治会的会长松毓,自然于官方眼中也难辞其咎,被徐世昌以“把持学务、破坏政权”参奏革职。后辛亥革命开始,赵尔巽成立保安会之初,又力邀其出山,然其时松毓已加入急进会,正拟革命推翻政权了。当然,谘议局筹办处的功能,并不只是为了“招安”吉林自治会。调查省内的岁入岁出、筹办省城及商埠等审判厅、筹办巡警并初具规模,这几项事务徐、朱二人还是做得比较成功的。而且在宣统年之前,筹办的自治研究所包括吉林、双阳、乌拉街、新城府、依兰府、五常厅(此时尚为厅)、绥芬厅(后宁安府)、双城厅、农安县、榆树县、磐石县、长寿县等,而敦化、依兰、珲春、伊通于宣统元年也纷纷成立,可谓成绩斐然。当然更晚的还有临江等地,或因建制较晚等问题,宣统后期才创建[17]。如绥芬厅即于1908年9月15日由张世昌、张际昌、关金泉、刘会儒等4名由省自治研究所毕业的学生协助筹办了当地的自治研究所,除副都统与同知为监督外,包括所长副所长各1名,研究院32名,其中还有北洋高等巡警学校、吉林统计养成所(即前述调查员养成所)、吉林陆军将弁学校等毕业生,新式教育推行之力度可见一斑。后来的各地自治研究所,均有大批学员毕业,如双城县自治分所共有80人毕业,其中包含后来的议长富克精阿;依兰自治研究所毕业24人[20]等,这些人后来都成为了谘议局和省议会的重要人物。兴办学校、提高民众知识水平是宪政过程中重要的环节。吉林省的基础教育,尤其是边远地区,多数都是从光绪末年到宣统期间开始规范起来的。如在珲春地区,直到1907年方由学务委员办理教育事务。由于平均水平落后,采用选拔在私塾中“汉文一科程度较高”的人“灌以科学智识”的方法。此为当地“学校教育之萌芽时期”[21]。另外,对全省户口,包括旗人、蒙古人和汉人的数量调查,对之后成立县乡镇议事会、董事会和选举票数的划分,都起到了重要的作用。

(五)中下层官员的相关活动在非省城的地区,士民的开化程度相对于资讯发达、文化程度较高的省城来说相对落后,因此,新政的推行主要由地方官员来实施。在吉林省,不乏一些开明的基层官员胸怀大志、热衷新政,时任农安知县的李澍恩即是典型。1907年8月3日至13日,《盛京时报》分六次连载了专件《署农安县李司马季康上朱抚军条陈》,是由李澍恩上奏吉林巡抚朱家宝的关于在农安推行新政的计划①。在条陈中,李澍恩从教育、巡警、实业、蒙智、民官、公吏与调查七个方面做出了详细的规划,而此时距离他5月份上任,只有3个月的时间。在“公吏宜选举也”一节中,他提出在县以下设置区长、镇长、村长之职,虽非李氏首创,然而在东三省亦为嚆矢。《盛京时报》以如此大幅版面刊载其文,可见对李氏的改革方案也非常感兴趣。李澍恩并非纸上谈兵,而是在征得了巡抚朱家宝的赞同后,按照自己的计划在农安逐步实施。1907年7月,农安县自治局“依法组织成立,以树自治之模范,而为将来办理县参事会之基础,并按谘议局筹备处颁发章则办理”。其编制包括:局长1人、参议兼法制课教员2人、宣讲兼督查课教员2人、庶务兼调查课教员2人。按照朱家宝的批示,设置“公吏育成会”,开设宪法、地方制度要论、地方财政论、自治制等课程[22]。几乎在同时,还在“城中繁盛处设宣讲所”,并且常亲自演说,渐次从隔日宣讲到逐日宣讲,听讲者每日有百余人。在8月的自治局开局仪式上,李澍恩“到局演说中国自治沿革,并东西各国自治制度”等内容,学、警、商、政各界到场“约有一千余人,会场几无隙地”。同时,在地方行政上,测绘地图、完善巡警制度、禁赌、缉盗等工作以次进行,并在1908年升任宾州厅同知(后升府)前呈上了农安丁未、戊申报告书。李澍恩署宾州之时,依然政绩斐然,后曾任吉林知府与吉林西南兵备道等官职(1916年病逝)。李可谓清末吉林之能吏,其东洋学历与其对宪政的熟悉和认同不无关系。在清末地方自治的过程中,中下层官员的活动也有其闪光点。

二、清末吉林新政举措的历史评价

宪政论文范文第5篇

(一)党政关系政党政治是近代以来国家政权建设和政治生活的一个普遍现象,以党治国亦成为近代中国构建宪法政治的重大背景①。而在全民抗战的特殊时期,党组织和政权组织是何种关系,应当坚持怎样的原则,这也是谢觉哉在延安担任陕甘宁边区政府秘书长时期进行了大量思考的一个问题。而实际上,“怎样搞好党政两方面的具体工作职能分工,防止以党代政现象的发生,不论在民主革命时期还是现在和今后,这始终都是一个需要从理论上不断加以研究、在实践中不断加以正确解决的重大问题”[3]。谢觉哉对党政关系的认识包括两个方面:他一方面强调党政工作是为着共同的目标而展开的,都应当作为党和人民的整体事业来看待,二者本就不可分离,应当坚持在实行党的统一领导、执行党的统一方针政策的前提下将二者紧密结合起来,各自发挥其优势与特长。而另一方面,他还特别强调,党、政两方面各自担负着不同的使命与职能,应当遵循不同的工作原则和指导方针,在具体工作中二者必须有所区分才行。针对当时普遍存在的党政不分的现象,谢觉哉专门进行了深入具体的研究。他提出一定要进行党政分管、现实工作中不能以党代政。关于党、政职能上的区分,谢觉哉在1942年1月31日的日记中写到:“党的主张,经过政去实现;党员努力,是做政的事。本来是不可分的。但党是党员的,政权是人民的,党员虽然是人民,而人民最大多数不是党员,所以党政必然要有分。分者分际也。”[4]他所说的“分际”就是对职能、权限进行合理区分,在具体工作职权和事务管理上就要有分工的意思。而要做好这种分际,关键就在于明了党、党员、政权、人民之间的相互关系。党和党员虽然都来自人民,党政之间也有密切的联系,但并不意味着可以完全取代人民,二者之间实际上是有所区别的。因此就要做到党政分离。而现实中,当时的陕甘宁边区政府也确实存在着一定的党政不分的现象,谢觉哉也都对这些现象一一进行了总结与分析。例如:党委直接管事,县区乡长反而像旁观者;党政分管,缺乏沟通;党会议的决定不经政府会议同意就执行;党政会议不分,把政府的会当作党会的翻版,党会议所讨论的事和政府会议讨论的没什么两样。这样做带来了严重的后果,那就是混淆党政的界限,致使“民知有党,不知有政”,政府反而没有了威信,根本没法建立信用。而同时,中国共产党以外的民主人士也就没法加入到政府决策过程中来,他们自己觉得无权,于是对政权活动更加不感兴趣,也就没有了工作的积极性,因而也就极大地妨碍了“三三制”的实现。基于此,谢觉哉提出:必须实行严格的党政分离,彼此分工,界限要清楚明了。首先,要明确党和人民的关系,党组织和党员并没有什么特权。固然要坚持党的领导,但是党的领导也并不是说人民完全被牵着鼻子走,所有工作事务都由党来包办代替。他说:“要懂得党只是阶级的一部分,更只是人民的一部分,党的政策必须由人民了解,变成人民的政策,人民是不可包办的,且不可强制的。包办与强制不仅不能发挥政策的作用,且可得出相反的恶果。”[4]其次,在具体做法上,党组织要坚持:“党的决定只是经过党员以工作人员或人民的资格(有时也可以党员资格),在人民中得到多数同意。如未能得到多数同意,党就要从自身找问题,检查改进。党不能强迫各级民意机关服从自己,不能用非民主手段,使政权中非党干部服从自己。”[4]他进一步指出:“党的职责主要是决定、掌握政策和一切带有原则性的问题。”[4]对于财政、教育、土地等政策问题,党必须以全力做好,而且只能做这些事情。至于政策如何实施,具体还要怎样的细则落实,那是政府工作人员的任务和职责所在,党不能包办,更不能代替。因此,党的会议应该主要是以研究为主,而不必像政务会议一样,每次会议都一定要作出具体的若干项决定来。

(二)统一战线保证“三三制”得以顺利推进,正确处理好党政关系,就要同时将统一战线①工作进行有效推进。此三者是密切相关、不可分离的一体性问题。谢觉哉说:“保卫西北的前提是各方面的团结,是统一战线的展开。”[5]在抗战时期,针对西北部地区的民族统一战线工作实际的开展状况,谢觉哉形成了系统的统一战线思想。首先,要推进“三三制”政权的建设,就要处理共产党、国民党及中间人士以及三者背后所代表的阶级之间的关系。谢觉哉提出,在奉行民族大义和坚持宪政民主的前提下,要利用好一切有利条件,做好国民党上层的统战工作。他认为,要搞好同国民党上层的关系是件十分重大的事情。这是由于,一方面抗战以来国民党政府方面消极抗战,因而就有必要积极团结他们共同抗战;另一方面,共产党方面要团结一切力量进行抗战,就必须做好国民党的统战工作。基于此,谢觉哉提出具体问题具体分析,用不同态度和政策对待不同人的统战原则。积极争取国民党内部那些支持和同情抗战的人士。而对那些消极抗战甚至于破坏抗战的分子则要坚持既团结又斗争的策略。既要通过各种途径对其进行说服和引导,又要坚决地与其进行路线之争,最大限度地孤立顽固势力。与此同时,对于那些中间人士则要多多沟通,积极争取。他在日记中写到:“中间势力动摇于革命与反革命之间,争取他们为的是削弱反革命力量,中间势力的左翼可以走到进步势力中,也即削弱中间势力。中间势力的代表人物必须是真能代表中间阶层利益的,因此争取他比较麻烦,有让步也有斗争。完全跟我们走,没有主张的人,争取了他作用不大;有主张,必须修正其主张,使其合乎革命利益,才算争取了。”[4]他不仅这么说,而且还亲身操作将自己的理论投入到实践中积极践行,取得了较好的效果。其次,谢觉哉还看到了处理好民族关系的重要性。西北地区回族等少数民族占据一定比例,在当地有较大影响。而同时信仰伊斯兰教的穆斯林风俗又与汉族习俗相差很大,因此常有矛盾发生。要处理好这些事情,谢觉哉也进行了一些有益的思考。他提出,要发动当地的回民积极抗日,就必须要制定好系统的运动纲领。这包括回族有自治权、组织建立回民军事武装、在回民区域实行普选民主制度、在回汉杂居地域建立混合政府,积极吸纳回族同胞参政议政,赋予其充足的宗教信仰自由和文化自治权。他还主张,要最广泛地发动群众抗日,组织民族性质的抗战团体。为了做好这些工作,谢觉哉还制定了详细而周密的计划,积极有效地推进回民的统战工作,取得了良好的效果。此外,在推进民族统一战线的工作进程中,谢觉哉还注重运用多种方式方法的手段和途径,以保障党的统战工作有序顺利进行。

二、人民民主观

谢觉哉坚持认为民主应当是政权建设之基础,人民民主观是谢觉哉宪政思想的重要内容。抗日战争期间,谢觉哉作为陕甘宁边区政权的主要领导人之一,在推进人民民主选举和民主代议制度建设过程中,依据当时的实际情况,进行了不少的思考。针对边区在推行“三三制”政权建设过程中由于选举原则变化所产生的问题,他主动释疑答惑,就民主选举和代议制度进行理论阐释,提出了“选举是组织民主政治的头一件事”,“选举是人民对政府工作的大检阅”[5]等观点。同时,谢觉哉的代议制思想也是其宪政思想的重要组成部分。正如有的学者所说:“谢觉哉对人民民主的理解和解释,既深刻又朴实。”[6]谢觉哉的人民民主和民主代议思想来自于政治生活的实践,所以朴实具体。而恰又因此而深刻反映了民主选举代议制在现实实践中所出现的问题及其应对措施。第一,谢觉哉对民主做了一个整体性的解释和理解。在《民主政治的实际》一文中,谢觉哉写道:“大家的事,大家来议,大家来做,在大家公认的条件下少数服从多数,个人服从全体……等,谁都能发表意见,好的意见一定能被采纳,谁都有出来做事管事的义务与权利,这是民主的实质。”[5]可见,在他看来民主就是一个集思广益,汇聚众人思力、智慧的渠道。实现民主的形式则是选举,少数服从多数,个人服从集体。谢觉哉还指出:“民主即民权。人民有了权,又知道行使权,才能算民主,才不会被野心家篡窃,才能发展到无限。”[7]在他看来,民主就是实现人民权力,体现人民意志和利益的方式,它的正当性体现在两个方面:一方面,他明确提出了民主是实现民权,人民大众维护自身合法利益的重要途径;另一方面,民主也是保证国家人民长治久安的必要保障。他在《关于工作作风问题》一文中写道:“防止官僚主义有效的药剂是发动人民自下而上的批评、监督、控告以至要求罢免对上级人员或直接实行罢免对乡村人员”,并明确表示,要将这种民主监督的检查方法,在第二年的选举运动中普遍实行。由此,我们可以看出民主代议制在谢觉哉心中占据极重要之地位。第二,谢觉哉认识到在中国现有的国情下推行民主的难度,但却并没有因此而选择回避。他并没有如有些人那样,在面对现实困难时就退而放弃对民主的追求,而是积极地从既有条件出发寻求解决之道。身为陕甘宁边区主要领导人和根植于中国文化土壤之中的革命学者,谢觉哉对在中国推行人民民主的难度可谓心知肚明,但并没有因此否定民主。一方面,他十分清楚中国人民的参政能力、民主意识、权利意识的薄弱,承认要真正实现民主必定要经过艰苦的努力和长久的过程。但他同时也认为,并不能因此就停止或者放缓民主进程,他并不认同国民党式的“训政保姆”理论①。他主张民主是可以在实践中提高,边做边学的。在一个国民普遍缺乏民主意识的国家,若不想办法尽快提高民众的民主意识,光有少量的民主精英分子在上头摇旗呐喊,民主遭受挫折是必然的结果。谢觉哉说:“我们不赞成说人们落后不够参政,需要伊尹、周公之流来训政的胡说,但也不是说人民政治觉悟与能力已经很高,不要再学,没有问题,我们还要经过相当长的过程来不断推进人民的政治知识。怎样推进呢?主要的办法,是人民从自己的实际经验中来认识政治,提高自己。”[8]他坚持认为,要提高人民民主意识和参政意识,最主要和有效的办法就是让普通老百姓“从自己的实际经验中来认识政治”,提高自己的民主意识和能力。他用十分幽默的口气说:“睡在床上学泅水,绊住脚跟学跑步,是不会学出什么来的。”[5]这样的说法通俗易懂,叫普通人易于理解而又印象深刻。第三,对于如何有效推进民主制度,谢觉哉也有他的建议。首先,谢觉哉认为民主是需要一定的经济基础的,必须以一定的物质条件为基础,而不能空讲民主。所以他说:“人民必须在经济上有了民主,然后对政治上、文化上的民主感到兴味,然后才有真正为人民服务的政治上与文化上的民主,才能使人民的经济生活更加发展和提高。”[5]他的这种观点归根结底就是“经济上的民主是基本的”。其次,谢觉哉也并没有一味强调经济物质条件的重要性,而是同时将政治民主作为对经济上民主权益的一种保障来看待。在他看来,要实现经济上的民主须要以政治上的民主作为保障才可以。只有人人都获得政治上的民主权利,真正将自己的政治主张和诉求通过合理的方式在政权组织中有所体现,这就是民主代议制的本质所在。这样做有两个好处:其一能够让人民群众对政权有发自内心的认同感,其二能够充分发挥人民群众的智慧与能力。正如谢觉哉自己所说:“要政权组织搞得好,所有人民认识政权是自己的,积极参加政权的建设工作,发挥他们共同的智慧和力量,各种建设才会有更大的成绩。”[5]再次,谢觉哉在强调民主选举重要性的时候,也没忘记将之与法治结合起来。他认为,民主与法治也是“分不开的”。无民主,则不能推进法治;无法治,就无法保障民主。他要求干部“必须注意于法治精神和民主作风的养成,要由上而推行到下,要重视大的,也不忽视小的”[5]。这种将民主与法治结合起来加以思考的思维模式,是十分具有超前性的,在中国近代民主主义革命过程中尤其是中国共产党的早期革命活动中是比较罕见的。谢觉哉可谓高瞻远瞩,深刻透视出民主与法治二者之间的深刻关系。最后,民主选举活动的开展和民主制度的完备需要一定的组织形式,这就是他十分在意的民意机关。他说:“有些人如在陕甘宁边区的,又以为这里是共产党执政,他永远在为民众谋利益,议会开会固然好,不开会还是在做,重实际不重形式,因而也对选举和议会不大关心。我以为都是不对的。大家的事,大家来议,大家来管。这个权利既已取得,就要拿来实行、练习,不仅把大家的事议得管得更好,而且可以提高和发扬人民的积极性和能力。若还没有取得,就要努力去争。”[2]由他的话可见,民主实际上是需要一定的形式的,必须通过一定的组织形式和机构程序加以体现,否则就成了空谈民主。由谢觉哉主持制定的《陕甘宁边区选举条例》对普遍选举制的原则进行详细而又明确的规定:“采取普遍、直接、平等、无记名之投票选举制,选举边区、县及乡三级参议会之议员,组织边区、县及乡参议会。”此外,在选举资格上,谢觉哉认为应该实行最普遍的选举。所以《陕甘宁边区选举条例》也做出了规定:“凡居住边区境内之人民,年满18岁者,无阶级、职业、男、女、宗教、民族、财产与文化程度之区别,经选举委员会登记,均有选举权与被选举权。”

三、乡村民主自治

第一,谢觉哉着重强调了乡村民主与乡村自治①的重要性。如前所述,谢觉哉的民主宪政观念具有朴实而又深刻的特色,这一点在其乡村自治的思想上也有十分鲜明的体现。谢觉哉十分注重乡村的民主自治,将之看做国家整体民主的基石,认为“民主政治的支柱,在于广泛的乡村”。他说:“乡市民主是民主制的基本,‘百尺高楼从地起’,地基不结实,上面的宝塔纵修得好,是无用的。我们一切工作的实际在乡市人民来议国事管国事,最先而且最多的是乡市……人民不满意的对象多是乡市机关。”[5]他所谓的“乡市”实际上指的就是乡村基层社会。在他眼里,乡村基层的民主自治是国家一切政策决策的信息来源、落实对象和效果检验的终极落脚点。所谓民主,归根结底还是要落实到乡村民间基层。乡村基层民主和自治建设的另一个重要作用是培养和提高人民的民主知识、民主意识和民主能力,让人民在直接参与民主选举活动的过程中去亲身体验民主。而谢觉哉正是看中了乡村民主自治的这种独特的作用,所以他在乡村自治的理论设计和实践操作上都下过不少的功夫,这在谢觉哉的文字作品中还有很多体现。谢觉哉在《共产党人》、《新中华报》等报刊杂志上发表了大量文章,对乡村民主政治建设的重要意义以及如何搞好乡村民主政治建设作了深入的理论阐述。例如,谢觉哉在1940年4月的《共产党人》杂志上发表的一篇题为《民主政治的实际》的文章就提出:“民主政治的支柱,在于广泛的乡村下层,没有这,上层建筑是不会充实与巩固的。”[8]同年6月在他又在《共产党人》发表了《论乡市民主制度的重要性及其实施》一文,他在这篇文章中再次强调:“越下层越要民主,下面的基础打得广大而且结实,民主政治的力量与成绩才能出人测度的发展起来。反之下层没有民主,或虽有民主而没有把它开展起来,法定起来。那上面尽管有些民主,也许是装样骗人的,即使不是骗人的,而没有设施,一下去就走了样,有民主也等于不民主。……新的民主政治,需要有极其丰富,极其彻底的内容,而这些内容埋藏在广大的下层群众中,也只有下层广大群众才能开发。”[8]在这以上的几段文字中,我们可以充分地感受到谢觉哉对基层民主的深切期待和极端重视。第二,对于如何推进乡村民主自治,谢觉哉也有一套系统的看法。首先,谢觉哉认为要在几乎是毫无民主基础和民主传统的乡村实行民主选举和自治,需要有一个行之有效的民意形成机制以及简便易行的民主形式,这就是民意机关。他认为民意机关十分重要,是乡村基层民主自治的关键性要素。一个好的民意机关的存在可以较好地贯彻村民自治的精神,实现较好的自治效果,因而这是绝对不能忽视的一个问题。正如其所说:“选举及议会制度,是民主政治的主要表现。如果没有选举,没有议会,那民主的精神无所附丽,也就说不上民主。”[2]因此,他十分坚决地强调:“民主,就必得有选举,有民意机关,有真的选举与民意机关。忽视它,是不可以的。”[2]他还特别强调,参议会必须成为真正体现人民意愿和呼声、反映人民诉求的民意机关和权力机关。要保持参议会的有效运行,提高参议会召开会议的频率和质量,健全和增强常务委员会的效能。不仅如此,谢觉哉还认为仅仅有乡议会这样的民意机关还不够,乃至于各别群众都有自己的组织,可以以各种形式积极参与民主选举和乡村自治。其次,谢觉哉还对村民选举的程序和模式进行了一番设计。按照谢觉哉的主张,在乡村不仅仅要有民意机关———乡议会,还要将之与乡村的直接民主结合起来,因此他倡导一种“议会制度与直接民权的合一”[8]的模式。什么是直接民权?他说:“一是人民直接来议,不必经过代表。二是人民直接来管,直接参加政府工作。直接民权———最彻底的民权,在乡市以上的机关,很少可能实现,但在乡市则可能且需要实现。就不能全部实现,也应是兼议会制度与直接民权之长。”[8]谢觉哉的具体设计是:第一,议员应与其所代表的居民发生相对较为固定的关系,二者之间建立起密切的联系,具体来讲就是将全体居民按照一定的原则和方式适当地进行分配,让他们置于各个议员的领导下。如果居民有任何事情或者对政府、公家有什么意见就可以直接去找与其相匹配的议员,而这些议员则要带领他所代表和联系的居民一起,按照既有的程序和途径,将他们的意见如实地反映给上级参议会。这样一来,最基层的民主意见就可以逐渐地反映到上面去,这种形式就等同于人民直接管理政权,同时也使得政权因而具备了充足的民意基础和坚实的民众支持。总而言之,这对普通民众和政府机关都是好事情。第二,农村的村民大会也应当经常召开,乡市民大会也要定期举行。只有这样才能够让民间意见经常能够反映到上面来,同时也让基层民众更好地接触和了解上面的政策精神。同时,这样做还可以让乡村的民意机关真正起到一个上传下达,融合民意与政策的作用,充分发挥民主决策和民主监督的职能,而不是仅仅流于形式,变成毫无实际价值的请客饭店。第三,有生活在最基层的人民群众直接选举选出议员,然后再由议员组成参议会依照民主的原则选出乡市长及乡市政府委员。这样做到政府机关由选举产生,一方面能够增强人民群众对政府机关的认同程度和支持度,另一方面也可以真正选出合适的人选担任政府机关的工作人员,发挥出民主的效力。然后,再规定由参议会决定的事,乡市政府领导做,各议员也在做,大家要一起遵守共同履行,使这些体现了民意的决议落到实处,得到真正有效的执行。乡市参议会是议事的,同时又是做事的,它监督大家,同时也被大家监督。彼此互相监督,共同促进。第三,谢觉哉对乡村自治的思考不仅仅停留在纯粹的理论阶段,而恰相反,他的这些思想内容都是源自民主实践同时又能够反过来指导民主实践。在实践方面,谢觉哉曾经亲自负责组织了陕北地区一次直接选举活动,在以保安县为试点的选举过程中,真正做到了实质性的民主选举,选举坚持直接、公开、平等、普遍、匿名等现代民主选举的原则,是陕甘宁边区有史以来第一次的民主选举工作。但是在选举过程中存在一个最重大的难题,那就是当地村民普遍不识字,无法认知和填写选票,如此选举就难以进行。针对这种情况,谢觉哉独具创意地设计出一个独特的选举方式———“豆选”的投票方式[9]。通过这种投票方式,也就使得尽可能多的村民能够参与到基层选举的过程中来,就将基层民主选举的范围延展到尽可能广泛的范围了。至于乡村基层民主自治的好处与积极意义,谢觉哉则从现实的工作状况进行了一番比对研究。谢觉哉将实际工作中的例子展示给大家,然后通过这种方式来说明基层民主建设的意义。他指出,有的村庄的基层民主建设搞得比较好,那么在这些村庄里面,农民参与村务工作的积极性和热情较为高涨,积极配合上级工作,所以这些村庄的征豆、征粮和公债销售等任务往往能够进行得较好乃至于经常能够超额完成。此外,在村民参加革命武装队伍方面,这些基层民主自治搞得较好的村子也是能够非常好的完成任务,村民报名参军的热情较高,积极踊跃。而在民主建设比较差的村庄,情况则刚刚相反。这些村子想要按照要求完成任务都是十分因难的,更不要说超额完成了。而这些村庄里面,党政的各种任务都成为当地村民的一种负担,以至于搞得党群关系十分紧张,各项工作向前推进都十分困难。这样的例子摆在面前,就十分生动地说明了乡村民主自治的积极意义。所以谢觉哉十分感慨地说道:“建立了彻底的民主制的乡村,民众力量表现多么伟大,而进行工作又多么轻而易举。”[8]

四、谢觉哉宪政思想之特征与历史意义

(一)谢觉哉宪政思想之特征首先,谢觉哉宪政思想的最大特征就是其实践性。“中国法治运行中所存在的问题依然是一个地地道道的中国化的问题,中国实践中的问题只有在中国的法律实践中一步一步地克服和解决,难以通过文本的制定而一劳永逸地解决所有的问题。”[10]谢觉哉脑海中的宪政思想第一步是从外部直接照搬过来,第二步就是紧密以实践需要为指向。我们知道,谢觉哉本身并没有受过什么法学科班教育,也不是从教科书里面得到的宪政思想。这固然影响了其对宪政理解的基础和起点,但是他同时还是一个肯学习、善于学习的人。谢觉哉在确定了要以宪法作为构建新民主主义法制切入点的基本定位之后,自己就开始积极主动地去学习和研究宪法。从今天得以见到的谢觉哉的日记中,我们就可以约略知晓,他曾先后研读褚玉坤的《中国宪法大纲》[11]、王世杰的《比较宪法》①、章友江的《比较宪法》②、汪馥炎的《宪法纲要》[11]等宪法类专著。尽管王世杰是著名法律学家,其所著《比较宪法》是法学教育的基本读物,但谢觉哉却在对王、章两著进行比较后,认为章著“引用了社会主义者对宪法的材料,比王世杰编的较胜”③。可见,通过对此类专业书籍的研读与学习,谢觉哉初步了解了宪法的一些基本原理和原则,对于宪法的各种不同类型有了宏观的认识,而且已经初步有了自己关于宪法的较为独立的看法。而这些看法都对其后来主持起草的宪法草案带来深远影响。但同时,我们更应该注意的是,谢觉哉并没有被其所学习和掌握的宪法理论所束缚,没有停留在理论层面上,而是积极将之运用到陕甘宁边区的宪政建设实践中去,并且通过实践矫正以往的理论,并尝试着去摸索新的宪政理论———新民主主义宪政理论。他尊重外国特别是苏联的宪政经验,也尊重国内外的宪政理论专家,但他却并不迷信外国经验和专家理论。他说:“抄袭、模仿不能免,参考参考,模仿模仿,但绝不顶事。凡是抄的,外国的,总不尽合于中国边区情形;中国的,以前所谓宪草大部关起门写的,不合实际。一经研究,非改不可。在他是好东西,在我不定是好东西。不要以来头大,就轻于接受。”[11]又说:“专家的意见要尊重,因为专家晓得我们所不晓得的东西。但不是听了就得,而要去考究其来源是否合乎实际。这里非专家应向专家学,把经验提升到理论。专家应向有实际经验者学,把理论与实际结合,有助于实际,且可开展新的理论。”[11]其次,谢觉哉宪政思想具有人民性。法律总是具有某种阶级属性,这是马克思主义法律思想的基本理论。早在1921年的时候,谢觉哉就已经逐步接受了这种思想。他在11月26日的日记中所记载阅读《无政府主义思想大纲》的笔记中如此记道:“人类本是依据相互扶助的本能营自由社会生活的,可是有少数为自己欲望忘却多数人的本性的人出来,蹂躏自由合意的生活,造出法律、政府、国家和权力阶级。”[11]在陕甘宁边区参议会的整个运转过程中,谢觉哉做出了大量工作,将边区民主代议制作为其宪政思想的重要实践内容。他站在宪政和民主的高度看待参议会制度,对其进行权力结构的设计和定位。还对参议会的组织规则和参议会制度实行过程中存在的问题进行反思,并提出了改进的意见。例如,他就曾提出过一些具体的建议:“政府某些依法应经过参议会的法案,而不在开会期间,可以送常驻会审核,常驻会如同意也只能说将来转送大会追认,不同意,政府也可执行。这叫‘紧急处分’,组织条例第13条有‘追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之重要事项’,就是指此。”[11]这些贡献都是在贯彻着谢觉哉的人民民主宪政观,并力图努力通过完善具体的民主代议制度来保障宪法关于法律体现人民意志的规定。从而使其宪政思想从最初就体现出强烈人民性。最后,仍然值得重视的谢觉哉宪政思想的预见性。谢觉哉曾经说过:“所谓‘立法技巧’,即条文严整,字句不繁,这是要的。但重点在要而尽在不烦,要考虑其内涵及将来解释不发生毛病。”[11]在制定边区宪法草案的时候,谢觉哉组织起草委员会的同志进行逐条逐句的讨论,字斟句酌,就是要求大家在具体的内容规定上尽可能避免将来出现对宪法内容理解上的歧义和争议。

(二)谢觉哉宪政思想之历史意义范忠信教授说:“懂不懂宪法学,是不是致力追求宪政,是一个人能不能成为‘近代法学家’的关键,这也是中国传统法学与中国近代法学的根本分界所在。”[12]早在大革命前夕,谢觉哉在湖南主办《湖南通俗报》时期,他就已经开始接触和宣传诸如民主、地方自治等带有宪法色彩的思想理论。到了中央苏区时期,中国共产党就在自己的革命根据地政权开始了制定宪法和宪法性法律文件的尝试。例如1934年颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》等。而谢觉哉亲身参与的制定《选举法》活动,也开启了他对宪法的深入思考与理解。到抗日根据地时期,在国共二次合作、国民政府实际承认边区政权独立性的背景下,制定边区宪法就成为时代的需要。谢觉哉成为制定边区宪法的主要参与者,在此过程中,他也展开了系统深入的对宪法和宪政问题的学习与思考,并将之付诸实践,构成新中国宪法政治的重要渊源。如前文所言,谢觉哉作为中国共产党领导人之一,密切关注宪政问题。在全民抗战时期的大背景下,谢觉哉在深入进行理论探讨和对实践总结的基础上,初步形成了系统的宪政思想。这些理论和思想关乎到中共抗日根据地的存亡和民主革命的兴衰,从正面应对了时代提出的难题,较为有效地解决了抗日根据地的若干重大宪法问题,扩大了政权的民主性和阶层基础,理顺了党政关系,更好地巩固了抗日政权。谢觉哉从宪法层面进行的若干思考所得出的理论成果,也成为共产党革命时期十分有益的宪法理论尝试,为日后建立政权和进行社会主义法制建设奠定了重要的理论基础,因而具有十分深远的历史地位和现实影响。关于政权组织的问题,他对抗日民主政权提出的“三三制”原则的宗旨、作用以及具体实施的方式方法都进行了系统的论述说明。关于党政关系问题,他则提出坚持实行党政分离、保持一种分工合作的关系,党掌握政策原则,政负责具体事务管理和制度设计,以求二者互不干扰,有效合作。他的人民民主思想则集中在对民主代议制的重要作用和实施办法上的思考与论述,他的理论研究与实践经验都为后来新中国成立后建立的人民代表大会制度提供了宝贵的理论依据和历史经验,成为新中国政权组织形式可资借鉴的重要理论。而其中,乡村民主自治思想尤其是谢觉哉宪政思想的亮点。他对乡村民主自治重要性的论述、他对乡村民意机关的重视、对乡参议会运行机制的设计以及他所发明的“黄豆投票法”等等理论与实践,都为中国共产党的民主建设提供了十分宝贵的历史经验。对于抗战时期初步形成的宪法观,谢觉哉不仅进行了理论上的积极探索,而且他还能够以之为指导,将这种理论转化为现实的宪法草案的书面文本。谢觉哉亲身经历了起草陕甘宁边区宪法原则、陕甘宁边区宪法草案等一系列宪法文件的重大立法活动。作为边区参议会副议长,为了制定起草一部成熟的宪法草案,谢觉哉在整个起草过程中曾先后广泛而又深入地研究了西方英美资产阶级宪法、社会主义苏联的宪法、孙中山的五权宪法、权能分治的宪政思想、清末以来的历次宪法文本。在此基础之上,参与制定《解放区代表会议纲领》、《陕甘宁边区宪法原则》、《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案》和新民主主义中国的宪法草案等四个宪法性文件。在这些起草活动中,谢觉哉为新民主主义宪法草案的制定付出了巨大努力,同时也取得了丰硕的成果。“宪政是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。”这个概念将民主、法治、人权三大要素加以综合考量,“是一种比较具有代表性的广义上的宪政概念”[14]。若以今天的宪政概念去衡量谢觉哉的宪政思想,固然有以今律古的问题。然而不得不承认的是,谢觉哉早在60多年前形成的宪政思想,确实就已经存在着这三个方面的因素。这不能不说是谢觉哉宪政思想最为值得重视的地方。

宪政论文范文第6篇

1.孙中山宪政思想。1903年,孙中山提出了“驱逐鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权”的三民主义思想。1905年10月《民报》第一次发刊词将孙中山的主张归纳为“三民主义”,“曰民族,曰民权,曰民生。”在孙中山看来“今者中国以千年专制之毒而不解”,民族主义要从与生俱来的“种姓”出发,“异种残之,外邦逼之”要求民族独立,“民族主义、民权主义殆不可以须臾缓”,但是,仅仅依靠民族主义也是不能解决君主专制政体的。“而民生主义,欧美所虑积重难返者,”民族主义是不允许别族来抢夺本民族的政权。由此可见,孙中山的民族主义也达到了“破坏”旧政权的目的,推动了历史的发展。辛亥革命之后,我国结束了两千年的封建专制,出现了政治和政党等政坛新气象,建立了中华民国。从1906年到1924年,孙中山的“五权宪法论”侧重于“人民有权”。他主张不走三权分立的老路,不重蹈西方代议政治的覆辙,发明了“权能分治,以权制能”。认为只有利用“五权宪法”组织政府,才能形成完全的政府及政府机关,即:五权宪法。孙中山强调政府五种治权之间的分工合作,人民和政府之间不存在相互制衡的关系,政府权力要受到民意的制约,人民可以控制政府,但是人民对政府具有支配的地位。1906年秋冬,孙中山指出要想建成和完善民国,就要分三个时期进行。即:军阀之治、约法之治和宪法之治。其中军阀之治为军政府督率国民扫除旧污时代;约法之治则是军政府总揽国事的时代;宪法之治是国家机关分掌国事的时代。民国初期,孙中山信奉自由主义宪政制度,主张效仿西方的政党政治,把国民党建成西方式普通政党。直到反袁失败后,孙中山面对北洋军阀的武力政治,开始清除自己思想中的自由主义成分[4],改变了自己的政治策略,从而形成了自己晚年的开明专制论。受到孙中山宪政思想的影响,民国时期揭开了实质意义上的宪政运动。

2.自由主义宪政思想及其影响。1929年,国民党了一道《人权与约法》,但是这个《约法》并没有禁止官方对人权的侵犯。因此,胡适针对这一个命令,发起了“人权与约法”的争论,成了向人民介绍人权思想的阵地,认为要“要制定一个中华民国的宪法”,才能真正保障人权“,至少也应该制定所谓训政政府时期的约法”,才能改变人民对人权无知漠视的心理状态。并且他还认为,为了使保障人权成为可能,只有使自己养成尊重他人、爱护自己的习惯。而罗隆基则对人权问题进行了一个表述,发表了《论人权》一文,并且诠释了人权的“成我至善之我”。在罗隆基的人权观里,个人的人权和他人的幸福具有紧密的联系。另外,张君励宪政思想的核心也是保障人权。认为在人身、信仰以及言论结社中“,人权是宪政的基本,人身自由是人权的基本”。1933年,国民政府公开征求全国国民对宪法草案的研究和批评,但是人们从根本上没有对宪法产生信任的心理。因此,胡适指出政府要严格遵守法律。而罗隆基则在制定宪法施行的细则上,希望国民政府借鉴英国法治的长处,指出要在“防止侵犯”“、补救的方法”上努力。

二、民国时期宪政思想的影响

1.影响到了国家历史观。面对民族的灾难,晚清的思想家更多的是解救中国与民族危难中。以王韬和康有为为代表的知识分子首先从中国中心论中走了出来,成了民族主义者。他们的“三世”理论认为世界将大同。梁启超在继承其师的理论下,又接受了民族国家观念,逐渐正确地确立了民族国家观。随着革命派高涨的反满情绪,梁确立了自己的国家理性观。虽然戊戌维新以悲剧而告终,但是它具有一定的划时代意义。在全民族抗日战争胜利以后,国民党实现了对外的国家理性,制定了“宪法草案案”,最终导致立宪失败。而孙中山通过民族主义推翻了清政府的腐朽统治,坚持民主的国家理性。由此可见,民国时期,各个宪政思想相互斗争,相互交错变奏、影响,共同演奏了民国时期宪政乐章。在近代宪政的建设中,它们举起了人权保障大旗,传播着人权自由,在制定“期成宪章”和“宪法草案案”中,进行着激烈的立宪斗争,尤其是在抗日战争胜利以后,影响了政治实践中民主或宪政的国家理性。

2.对政治体制和政治传统的影响。从根本上讲,宪政是西方文明法律的标志物,是基于西方的文化传统内生的一种现象,是对于自由、民主、法治等价值的体认,它赖以建立的基础是一个民族、社会对法治的崇拜和信仰。但是我国传统的政治体制中,君主专制政体是唯一的政体形式。随着社会的发展,君权逐渐产生了不可调和的矛盾,导致礼治僵化。鸦片战争之后,人们逐渐认识到不但有君主专制政体,还有君主立宪等政体形式。在政治改革中,他们为了实现国家的强大和团结,通过一种公共参与的方式,引进了君民沟通。而孙中山提出的五权宪法学说,没有制衡,只体现了分工。并且在晚年的时候,由于受到北洋军阀的武力政治,他转向了开明专制上。而后来的国民党继承了孙中山的反宪政因素,同时又在此基础上,宣传西方的分权制衡思想,掀起了一次次的宪政运动,而在政治传统方面,从晚清的议会制度到孙中山的五权分立以及国民党的分权制衡,实现了权力分立的思想,从外部的政治体制到专制主体,立宪主义者展开了斗争,守护了专制利益。同时,他们利用革命的手段消灭了君主的形式,推翻了君主专制。

3.对个人权利方面的影响。从民国早期的王韬到梁启超,晚清思想家引进的是自由和权利的一种公共自由,而基于国家理性的需要,他们强调了“消极自由”对个性发展的重要意义,提倡的是英国式保守自由主义。这对个人权利来说造成了漠视和忽略,但是对当时的中国来说是必要的。民国以后,经过新文化运动的启蒙,自由主义宪政思想得到了广泛的重视。随着斗争不断地深入和成熟,由于强大的专制势力和人权保障的传播,立宪斗争逐渐组成了团体,针对现实专制发起了人权运动。同时在最后发展成党派和中间党派都是发生在城市中,对中国农民的影响并不大。并且由于立宪体制是舶来品,主要是坚持自由主义宪政思想的知识分子,因此,人权在当时的中国并没有找到生根发芽的土壤,传统的政治思想中并没有个人生存的空间。

宪政论文范文第7篇

这种君主大权设计理念禁锢着宪政编查馆的决策思维,实际上成了朝廷的变相集权。其具体体现为:一是国体与政体的规定。宪政编查馆拟定的《宪法大纲》规定:“谨按君主立宪政体,君上有统治国家之大权,凡立法、行政、司法,皆归综览”,“大权仍统于朝廷,虽兼采列邦之良规,而仍不悖本国之成宪。”大凡立宪自上之国,统治根本在于朝廷,宜使议院由宪法而生,不宜使宪法由议院而出,中国国体,自必用钦定宪法,此一定不易之理。故欲开设议院,必以编纂宪法为预备之要图,必宪法之告成先行颁布,然后乃可召集议院。”可见,这种君主立宪政体只不过借鉴了资本主义国家的政体形式,其实质在稍微扩大民权的基础上保留了君主的绝对权力。二是清理财政、编查户籍,成为朝廷收财权于中央的重要举措。为镇压太平天国运动,各地督抚事实上具有了一定的地方财政支配权,尽管此后清廷屡次采取措施,实际效果仍不明显。此次借设立议院为由清理财政更成为朝廷的重要旨意,而杜督抚之口实,并要求各省设清理财政局。此举自然遭到督抚的消极抵制,而迫使宪政编查馆改定馆派监理官的职责:“清理财政局事宜,自应责成司道切实筹办,部中所派监理官二员,只在稽查督催。”无形中加剧了督抚与朝廷的离心力,削弱了清廷统治的基础。三是九年筹备立宪期限的规定,有拖延宪政改革之嫌。在当时民众参政呼声高涨的形势下,清政府仍幻想以“拖”解决问题,按部就班的筹划改革部署,实与现实国情不符。总之,规划理念的保守性,兼具宪政编查馆人员宪政素质不高,在决策制定和工作方法中频现失误,宪政编查馆颇受时人诟病,“此其人足知中国宪政之果,臻何度乎哉?”

二、各部院宪政组织推动状况与馆部矛盾

各部院宪政组织机构主要有两个:统计处和宪政筹备处,以承接宪政编查馆的宪政活动。宪政编查馆设立后,就在其办事章程中指明“各部院应就其所管之事,详细列表,按期咨送”,并于其内设统计局中分设三科对应各部院统计事宜。为了付诸实施,1907年9月16日宪政馆王大臣奕劻等上奏“:请旨饬下在京各部院衙门均设统计处,酌派司员,专司其事。”得到谕允“:至统计一项,尤宜各部院先总其成,著各部院设立统计处,由该馆堂官派定专员,照该馆所定表式详细胪陈,按期咨报,以备刊行统计年鉴之用。”各部院统计处设立时间先后不齐,到1909年3月,终于遍设。统计处的主要职责是协助宪政编查馆造具统计年鉴,然而由于部院的不同,统计处的具体执掌也不相同,有各自的特殊工作。各部院宪政筹备处专为筹办宪政,督催考察宪政事宜而设。其沿革实际上经历过两个阶段,以1910年1月30日宪政编查馆奏准京外各衙门遍设宪政筹备处为分界点。在此之前,各部院中有设宪政筹备处者,有设类似机构,如宪政编查处、宪政督催处或宪政考核处、宪政研究所之类,有的则没有设立。在此之后各部院遍设宪政筹备处,以对应宪政编查馆所属机构。各部院宪政组织机构呈现出一些共同特点:一是各衙门多有原来各部司员办事。由堂官责成丞参,督率承办各员办理其事。均为兼职,不另支薪水。这严重影响到宪政工作的实际效率。二是双重领导指导关系的确立。由于人员及工资由各部门供应,所以各部院统计处与宪政筹备处接受各部院的直接领导。“凡派在(各部院)宪政筹备处人员应令开单兹报臣馆(宪政编查馆),以便遇事互相考论”,同时也确立了与宪政编查馆的上下级指导关系。部院宪政组织上下级双重关系的存在及处理状况必然影响到宪政编查馆宪政意愿的执行效率。各部院宪政组织机构的具体活动基本以本部院所管事务为准,大多皆能顺承宪政编查馆的指示程序进行,但往往也多抵牾,致出现部馆权力角逐之象。1908年8月宪政编查馆奏颁《逐年筹备事宜清单》,清廷命各衙门根据清单六个月内,按照馆院奏定格式,各就本管事宜,以九年应有办法,分别胪列奏明,交宪政编查馆会同复核,请旨遵行,以专责成而杜迁延。除农工商部、邮传部、理藩院在本年底奏上清单外,学部、吏部、民政部、法部、大理院、礼部直到1909年三月份才分别奏上。宪政编查馆对于各部奏列筹备事宜审核极严,“按部检核,有未尽者曲为引伸,有过当者稍示限制,其彼此互相关联者酌令同办,有与筹备清单歧出者,指令更正,分别厘定。”以一馆之权驾驭于各部之上,各部抵触并与之为难的情况频出。如关于财政预算的统计,度支部催促岁出入总数在宣统元年办完,随后即可试办省级预算,黑龙江、山西皆饬元年底办完预算,到宣统二年度支部便试办全国预算,“直超轶清单年限一蹴而至”,因此在部院权力角逐之际给人一种印象:“曰阻挠宪政者,宪政编查馆,而踊跃宪政者,度支部也。”部馆权力之争严重影响到高层统治集团的凝聚力。

三、地方宪政组织推动与清廷统治根基的动摇

宪政论文范文第8篇

归纳起来,分税制改革的不完备主要体现在以下方面:地方政府财权与事权不匹配问题,即上面出政策、地方出钱落实(俗称“上面点菜、下面埋单”);省级以下财政体制问题,即省级以下财政体制没有进入分税制状态,真正的分税制无法有效贯通到基层;另外,转移支付存在支付结构问题和对资源配置的扭曲效应等。那么,如何深化分税制财政体制改革?贾康提出改革的基本思路是,通过“省直管县”和“乡财县管”两个切入点,把中央、省、市、县、乡五个层级框架扁平化到三个层级,在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制。他同时强调,财政分税制改革的实质性推进,必须得到行政体制改革(如减少行政层级和调整行政区划)、生产要素流动制度改革(如劳动力在统一市场中的无壁垒流动及与之配套的基本养老保障金全社会统筹)、财产制度改革(如不动产的产权登记、保护、交易制度)等多方面配套改革的支持。周飞舟指出,分税制使得财政收入权力层层上提,财政支出责任层层下移,造成县乡财政困难,地方政府越来越陷入财政危机,地方政府一方面成为依靠转移支付为生的“悬浮型政府”,另一方面开始积极从预算外,尤其是从土地征收中为自己聚集财力,成为“土地财政”型政府,而且分税制并未有效均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异。[9]甚至有人把房价飙升、大众沦为“房奴”归咎于1994年分税制改革。

总体上看,1994年分税制改革的大方向是正确的,但存在着不彻底性。近年来,基于深化分税制改革的现实需要,分税制问题研究出现了一种新的视角,即宪政视角。财政立宪、税收立宪、财政民主、税收法定、纳税人权利等成为部分财税学者、法学者热衷的话题。李炜光基于“现代国家的财政、税收首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度,然后它才是一种经济制度,有什么样的政治和法律制度,就有什么样的财政制度”的论断,提出“宪政的基本精神和基本制度构架是决定我国未来税制改革方向的根本性因素,宪法所伸张的正义、平等、人权等价值观,在各种税收专门法中必须得到充分和准确的体现”。法学界对财税领域宪政、法治问题的关注可以说与财税学界“不谋而合”。有学者指出,财政立宪是宪政的源头,财政立宪主义是我国宪政发展的契机。有学者认为:“分税制改革之所以是个宪政问题,是因为它涉及作为基本国家权力的财税权的运作是否遵守分权制衡这一宪法原则,关系到能否规范化、制度化地将宪法上统一的财税分权授予不同层级的政权组织”。总体来看,在宪政的制度层面上,分税制改革缺乏明确的宪法和法律依据;在宪政的价值层面上,缺乏民主基础的分税制改革难以真正承担起保障和促进人权的神圣使命;在宪政的实践运行层面上,缺乏制约机制的分税制改革难以做到财政权力的理性运行。从宪政分权原则出发,法学界研究了税权的分配问题。从横向分配来看,“国家或政府的税权,包括税收立法权、税收征管权和税收收益权。”同时还涉及税收司法权的分配以及财政监督监管体系。从税权的纵向分配来看,法学界重点研究了地方税收立法权问题。有学者认为:“我国是单一制国家,地方政府是中央政府的派出机构,因此不能享有充分的税收立法权,这与联邦制国家有很大的不同。”一般来说,中央集权与地方分权相结合的财政分权模式更符合宪政分权原则,因为权力配置的均衡化是权力配置的前提,实现国家权力的合理配置,才能有效防止公权力的滥用,以达到宪政所要求的限制公权、保障人权的目的。因此,与改革开放之初学界比较重视分税制改革的财政、市场意义不同,包括财税学界、法学界以及政治学界在内的当下学界开始高度关注分税制改革的宪政意义,并由此形成了从财政到宪政的视域转换。新一轮分税制改革将以宪政、人权保障为契机,将深深烙上宪政的“印迹”。可以说,理论界已经发生了从财政到宪政的视域转换,分税制研究的宪政范式开始形成,这是分税制改革向纵深发展的必然要求。不难想象,在追求法治、宪政的当今时代,如果不从根本上对分税制改革进行宪政视角的审视,不能推进分税制改革的宪政转型,那么,分税制的真正变革将无法实现。

二、分税制改革宪政转型的四个维度

(一)改革价值目标:从财权到人权自建国以来,中央财政与地方财政几经集权和分权的无序交替,财政体制长期处于震荡之中。特别是1978年后,中央汲取财政资金的能力急剧下降,财权极度分散,中央宏观调控能力不断减弱,突出表现为财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重严重下滑,导致所谓“弱政府、弱中央”。[15]783尤其到了20世纪90年代初期,中央财政收入占全国财政收入的比重持续大幅下降,已由1984年的40.5%下降到1993年的22.02%,中央财政已经到了举步维艰、捉襟见肘的地步。不仅如此,全国财政收入占GDP的比重也急剧下滑,由1978年的31.06%降到1993年的12.31%。财政面临严重危机,几近崩盘。因此,分税制改革也是中央财政困难“逼出来”的改革。[16]为理顺中央与地方的分配关系,摆脱中央财政困难的局面,增加全国财政收入,1994年推行分税制财政体制改革,强化中央财权。通过按事权划分财权,重新分配中央和地方税种等措施,中央悄无声息地掌控了财税资源的支配权。自实行分税制以来,中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%急剧上升至1994年的55.7%,此后有微小波动,但基本保持在50%左右。全国财政收入占GDP的比重也持续稳步升高,由1993年的12.31%上升到2012年的23%。因此,1994年分税制改革的价值目标定位就是克服中央财政危机,强化国家财权,特别是中央财权。国家财权的强化绝非毫无代价、百利而无一害。20年来的分税制改革逐步形成了国家财政权强势、私人财产权弱势的格局。私人财产权作为一项最基本的人权,是国家财政权的来源、客体、目的和界限。[17]理想状态下,私人财产权与国家财政权虽相反但能相成,然而现实中二者在总量上往往是此消彼长。事实上,我国实行分税制之初,主要目的是为了弥补财政漏洞,缓解中央财政压力,促进市场经济发展,然而,国家财权的空前强大造成私人财产权的戕害、持续弱化,甚至萎靡,必然背离分税制改革的真正目的,私人财产权保障的宪政原则必将空置。分税制改革历经20年,强化财权的价值目标已经实现,分税制改革应该实现从财权到人权的价值定位转换,回归到私人财产权的保障上来,使国家财政权与私人财产权相反但能相成、相别但能和谐。

(二)改革逻辑定位:从分财到分权事权与财权不清是我国财政体制多年来一直存在的主要缺陷。1994年分税制改革确立了事权与财权一致的原则,是我国财政体制发展中的一大成就。但由于当初改革的首要目的是通过“分财”以克服中央财政危机,因此,事权与财权的划分尽管做出了初步尝试,但划分不清的症结并未彻底得到解决。首先,分税制改革就事权与财权的划分过于抽象、宏观。“中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费”,以及“调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出”。前者主要包括国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费等,然而后者对应哪些财权难以捉摸。诸如国家宏观调控的尺度如何?结构调整、协调发展又应该如何把握?诸如此类的不确定性必然导致财权划分不清晰、不合理。其次,司法、环保监管、食品和药物安全等应属于中央事权并由中央承担所需经费。就司法权而言,由地方承担司法所需经费容易导致司法的地方化,不利于法院、检察院独立行使审判权和检察权。再次,分税制改革尽管初步实现了按既定规则分配政府间税收,但诸多共享税种仍具有强烈的协商分成特征。就增值税来说,中央和以省为代表的地方分成比例为75:25。由于增值税因其税收中性而主要具有财政而无调控职能,因此,此分成比例完全是“讨价还价”的分财结果。就企业所得税而言,铁道部、各银行总行及海洋石油企业交纳的部分归中央,其余部分中央和地方的分成比例为60:40,也体现了协商分成的特点。总之,由于事权与财权划分中的非制度化、非宪政化状态,导致“财”不断向上集中,“事”不断下放,出现财权与事权相互逆行的状态。现实中,“中央点菜、地方埋单”的现象不是个案,正所谓“中央财政危机刚过,地方财政困难来袭”。要破解中央与地方之间财政“此消彼长”的难题,解决地方政府巨大的财政困难,必须实现从分财到分权的逻辑定位转换。然而,财政学者大都把集权与分权的问题落脚于政府权力、行为与经济发展关系的探究上,并没有从分权制衡的宪政原则进行分析,必然不能从根源上解决地方分权和中央集权的矛盾。分权包括划分事权和财权,而事权划分是财权划分的前提和基础。只有明确各级政府的职能范围,事权划分规范、合理,各级政府的财权才能具有科学依据,事权与财权才能相匹配。税权作为财权的核心内容,其划分包括横向和纵向两方面。税权的横向划分主要是指税权在同级政权中不同国家机关之间的分配,包括税收立法权、税收征管权、税收司法权。现代宪政国家一般设立专门的代议立法机构,统一行使税收立法权。我国大量的税收规范都是通过国务院的行政法规、规章等来完成的,税收立法现状与税收法定等宪政原则仍有较大的差距。另外,我国基本上不存在对税收立法的违宪审查,税收征管的司法审查实践也很少。因此,需要强化税收领域的违宪审查和司法审查。税权的纵向配置主要是指税收立法权、税收征管权和税收收益权在中央与地方之间的分配。从我国的现实情况来看,分税制改革划归地方的税权主要是税收征管权和部分收益权;对于税收立法权,省级以下地方政府则完全没有;尽管省级地方政府有一定的立法权,但受我国下位法服从上位法这一法律适用原则的限制,税收立法权实质上仍由中央掌握。

(三)改革制度设计:从法制到法治从1971年开始实行财政包干,扩大地方的财政收支范围和管理权限,以调动地方筹集财政资金的积极性,到1980年采用“划分收支,分级包干”的“分灶吃饭”体制,再到1989年的“划分税种,核定收支,分级包干”,这种政策性强、非制度化的契约式财政包干体制持续了20多年后,弊端展现无遗。一个突出表现就是,中央财政收入比重不断下降,中央政府的宏观调控能力持续弱化。1994年分税制改革按照中央和地方的事权划分,确定各级财政的支出范围;根据事权与财政结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税;实行规范的中央财政对地方税收返还和转移支付制。分税制有效克服了财政包干体制的弊端,我国的财政体制开始走向规范化、法制化。然而,作为现代国家普遍推行的一种财政管理体制模式,分税制的完善需要一个过程,并非一蹴而就。法制化是分税制改革的重要一步,但不是终点。我们认为,分税制改革只有实现从法制到法治的转型,才能真正构建现代化的财政管理体制。制度化、规范化仅仅表明存在法制,但未必是法治,法治尚需善法之治,以及自由、公平、人权等价值追求。分税制的法治化,其要义在于将国家财政权置于宪法、法律之下,实现对国家财政权的有效制约。中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》,作为分税制改革的动力和制度渊源,当然不具备宪法地位,从严格意义上讲只能算是政策规定和行政决定。透过我国历次税制改革的发展历程,可以明显看出我国财政体制历次改革是缺乏宪政、法治基础的。财政分权制度尚无系统、明确的法律规定,财政分权的配置宗旨、原则、政府间的权责范围都有待规范层面的法律认可。分税制只有具备坚实牢固的法治基础,国家财政权与私人财产权才能实现和谐、平衡。

(四)改革程序定位:从集中到民主1994年分税制改革由中共中央启动、国务院实施,并未经过全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序,也未经过人民群众的广泛参与和讨论,所进行的沟通协商其实并不表现为民主讨论而实际上是为了谋求妥协、便于推行,因此,在很大程度上绕开了民主的商谈程序,具有鲜明的“集中性”。究其原因,可能与两次授权立法有关,即最高国家权力机关分别于1984年和1985年授权国务院就“改革工商税制”“经济体制改革”制定税收条例或暂行规定,但事实上,这两次立法授权的依据不明确,且与《立法法》有关规定相悖。由此以来,“税权集中在中央也不是集中在立法机关,而是集中在中央政府,特别是集中在中央财税主管部门”。[15]787然而,在当时的历史条件下推行分税制,强化中央“财权”,弱化地方“财权”,势必遭到地方的强烈抵制,若不通过权力集中、强力推行的方式,分税制改革势必难以取得成功。实践证明,通过权力“集中”推行分税制已经取得了预期效果。时至今日,分税制改革所固有的“集中”过度、民主不足的先天缺陷已开始显现。近几十年的税收立法仍然延续了1994年税制改革的“集中性”,缺乏立法民主、参与、听证、辩论等公开、透明的民主程序和机制,实质上已成为游离于《立法法》乃至《宪法》之外的“法外空间”,并且造成税收法定原则的落空,税收民主与监督制度等发育缓慢,税法成为整个法律体系中比较落后的部门法领域。近年来,我国法治事业取得了举世瞩目的成就。“国家尊重和保障人权”“公民的合法的私有财产不受侵犯”等已经载入宪法。财产权的税法保障问题开始引起了学界的高度关注,并成为社会关注的热点问题。当代的社会背景与20年前相比已经发生了根本性的改变,分税制改革必须实现从集中到民主的转变,才能适应社会发展的要求,才能为分税制改革开启新的时代。

三、分税制改革宪政转型的路径

1994年分税制改革因宪政因素缺失的先天缺陷,与现代国家规范合理、系统有效的分税制财税体制有很大距离。实现分税制改革的宪政转型,是未来分税制改革的必由之路。

(一)实现分税制财政体制入宪作为一国财政体制的基础性制度安排,分税制的改革和推行不应绕开宪法。人权保障与分权的宪法原则借分税制财政体制入宪才能落在实处。分税制财政体制入宪可以修正过度集中的改革路径,凝聚全民共识,为深化改革提供宪政支撑。1994年分税制改革不是严格意义上的宪政分权,且人权保障缺失,这是其固有缺陷。中央与地方之间财政权分配制度长期不能纳入宪法甚至法律的轨道上来,宪法、法律不能对分税制度产生刚性制约作用,这不能不说与社会主义宪政国家的根本要求相去甚远。因此,必须推进分税制的入宪进程,为深化改革分税制财政体制奠基。首先,中央和地方的事权范围由宪法做出明确界定。哪些事权归中央,哪些事权归地方,哪些事权由中央、地方共担,都应有一个基本的事权明细单,并由宪法明确规定。具体而言,国防、外交、国家安全等主权性事务及全国性公共服务事务、跨境公共事务、宏观调控、司法、垂直检疫、调查监控等应属中央事权范围;地方性基础设施建设、地区间公共资源调剂、地方性公益事业等应划归地方;对于跨地区的公共资源开发利用、社会保障事务、环境保护事务、灾难救助事务以及文化、教育、卫生、医疗等支出规模大、扶持难度高、波及范围广的公共服务项目,由中央和地方共同承担。对地方自治范围内的事权应该尽力加以列举,以防止地方借“剩余权”名义来对抗中央。其次,由宪法确认地方税收立法权。地方国家机构具有公法人地位,不是中央政府的附属机构,是宪法关系的主体之一,理应享有一定的自治权。“全国性政府不断提高集权程度不可能是基本趋势,区域性政府分权、自治,国家权力行使重心不断自上而下才是基本趋势。”因此,除特别行政区和民族自治区域外,宪法也应该承认地方国家机构拥有适当的自治权。因此,人民有权确定地方性公共物品的范围,也有地方税收的同意权。因此,宪法应该确认,地方有以地方性法规的形式进行税收立法的权力。然而,我国目前税收立法权高度集中在中央,所有税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和公布的,税收优惠政策和减免政策的制定权也集中在中央,而只赋予地方立法机关非常有限的税收法律法规的调整权。反观税制完善和发达的国家,即便是单一制国家,其税收立法权并未像我国这样高度集中。由于税权高度集中在中央,且事权与税权不相匹配,导致地方缺乏税收积极性和税收调节自主性,进而引发地方为填补财政“窟窿”而乱收费抑或卖地等短期行为。我们应该采取“合理集权和适度分权相结合”的模式,合理划分中央和地方的税收立法权,将一些税源较为广泛、税基不易在地区之间发生流动且对宏观经济影响不大的税种的立法权赋予地方。同时,允许地方因地制宜开征具有地方色彩的地方税,才能最终实现财权与事权相匹配,才能切实增强地方政府的公共服务职能,最终堵塞地方政府向乱收费、乱罚款、土地财政等短期行为“逃逸”。再次,确立中央、省、县三级分税制财政体制。由于省级以下没有形成真正的分税制,仍然是形形色色的分成制,1994年分税制改革因此被称为“上半身改革”,是一盘没有下完的“棋”。尽管早在2002年,国务院批转了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》,其中提到“合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任”,但其实质是税收征管职能、财政支出责任的分工和强化,而非省级以下政府之事权、财权的划分,其直接目标是充分调动各级政府增收节支的积极性,切实保证机关事业单位工作人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转,逐步缩小辖区内地区间财力差距。随后的十余年里,全国各地不少省级人民政府着手改革和完善省以下财政体制,无一不是协商分成意义上的税收征管职能强化,都没有也不可能实现宪政意义上的事权与财权的划分。如何破解“棋局”,完美“收官”?我们认为,应该摈弃由政府财政部门主导省级以下分税制财政体制改革的体制,必须上升到宪法高度,做出省级以下分税制改革的“顶层设计”,确立中央、省、县三级分税制财政体制,才能“势如破竹”,将分税制改革贯彻到底。

(二)积极整体规划,构建完善的财政法律体系1999年启动预算改革,表明中国开始迈向“预算国家”。遵循现代预算原则建立起来的“预算国家”须具备两个标志:一是财政集中,二是预算监督。中国向“预算国家”转型的意义特别重大,因为财政制度转型不仅是国家治理制度转型的关键,而且是分税制改革能够最终成功的最基本条件和保障。财政制度能否转型,分税制改革最终能否“修成正果”,关键取决于是否构建一套完善的财政法律制度。然而,目前我国的财政法律体系还很不健全,立法质量不高,法律层级比较低,而且规定之间不协调、不一致的问题也比较突出。因此,亟需从整体上统筹规划,构建完善的财政法律体系,才能积极推进财政转型,最终实现并巩固分税制改革的成果。完备的财政法律体系主要由财政基本法律制度、财政收入法律制度、财政支出法律制度、财政管理法律制度和财政监督法律制度五大类法律制度构成。首先,应该制定《财政基本法》。《财政基本法》是规定有关国家财政活动的基本原则、财政管理体制、财政职能等国家财政活动的基本事项的法律,是国家财政活动的基本规范和基本准则。[20]进而制定《事权划分法》以合理划分中央政府与地方政府间的事权与财权,通过《转移支付法》规范财政转移支付,完善分税制财政管理体制。以《财政基本法》《事权划分法》《预算法》《转移支付法》作为整个财政法律体系的基础,以各个税种法律、《税收管理法》为分支法律,建立一个部门齐全、结构合理、体例科学、体系完整的财政法律体系,真正实现财政税收法治化。