社会组织养老服务论文范文

一、居家养老服务的研究现状

“居家养老”概念最先由西方国家提出。在国外，居家养老服务一般称为“老年人社区照顾”。20世纪60年代西方发达国家提出了“在合适环境中养老”的理论，英国更是较早开始推行社区照顾的国家。之后，各国纷纷效仿，到20世纪80年代，西方国家的老年人社区照顾服务已走向成熟[3]。国内有关居家养老的研究开始于20世纪80年代。目前学者们还没有对居家养老的涵义作出明确的、一致的解释，但大部分学者赞同居家养老是一种社会服务和家庭养老相结合的现代养老方式这一观点，即居家养老是指老年人在家中居住但却享受社区为老年人提供的养老院式服务的一种社会化养老模式[4]。2008年全国老龄办的“关于全面推进居家养老服务工作的意见”中将居家养老定义为：政府和社会力量依托社区，为居家养老的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务方式。孟艳春（2010）认为，居家养老服务是指以家庭为核心，以社区养老服务网络为，以养老制度为保障的养老体系，也被称之为“没有围墙的养老院”[5]；杜少英（2013）等认为居家养老服务就是老人以家庭为核心，社区为辐射点，政府和社会提供制度政策和资金的保障，为老人提供各种养老服务[6]。综上所述，所谓“居家养老”可以理解为，以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉为主要内容的养老模式，养老功能的全方位性、养老资源的多元性、养老体系的多层次性、养老体系的开放性和优势互补性是该模式的四个主要特征[7]。居家养老是家庭养老和社会养老的有机结合，是把社区养老延伸到家庭的一种社会化养老模式。更进一步说，居家养老就是综合运用社会网络与现代信息技术，是融合个人、家庭、社区、社会组织、市场、政府共同参与的一种多元养老服务。

二、政府在居家养老服务中的价值功能

居家养老都是在政府的推动和扶持下发展起来的，但政府一定不要大包大揽。政府应加强规划引导，按照“非禁即入”的原则，放宽居家养老服务经营范围核定条件，扶持发展居家养老服务组织和服务企业。建立健全居家养老服务社会组织和加盟企业的准入和退出机制，签订服务提供协议，实行服务质量监控，对信誉度高、服务优质的组织和企业进行重点推荐、优先派单，反之，实行末位淘汰，确保服务质量。

（一）居家养老服务具有部分公共服务的属性，政府在居家养老服务中要坚持保基本的原则。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）规定，各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。也就是必须从贫困的角度考虑老年人，但也不是包揽这几类老人所有的服务，只提供基本养老服务。

（二）政府在居家养老服务方面的功能还包括建立良好的机制。针对社会组织发展不足，就需要建立相应的标准机制来促进社会组织的发展。从服务内容、管理机构职责、服务机构准入退出、从业人员要求、服务对象确定方面提出规范性要求。北京等地在居家养老服务方面制定了一系列地方标准，如自理、半失能、失能老年人的陪护、家政、做饭、洗衣等诸多服务范围，十分具体细致，对于提升居家养老服务质量具有很强的指导作用。在大力落实社区养老服务设施的标准方面，要严格按照人均用地不少于0.1平方米的标准规划城市养老服务设施，这个0.1平方米就是标准。在信息服务平台的标准方面，要紧密结合所辖区域大小、老年人数、服务需求量等实际，分级构建省、市、县三级平台，承担不同的任务，使信息服务平台作为开展居家养老服务的载体，更好地成为连接老年人和服务组织的桥梁和纽带。

（三）政府在居家养老服务中更要做到规划科学化。在国外养老设施建设过程中，除了高端的设施，通过招投标的形式，交给社会组织。其它的养老设施，星罗棋布，分布合理、高低搭配，都是由政府科学地进行规划。还要坚持主体多元化，包括政府、社会、市场、个人共同提供居家养老服务[7]。政府必须发挥引领作用。一旦社会力量发展起来，就要由社会力量要保证供给，确保最少的投入、更高的效率、更专业的服务。市场主要是满足一部分高端人群的个性化的需求，这部分高端人群大约只占到养老人群的10%。个人和家庭在全部发挥主观能动性的基础上，还不能满足自己养老需求，则由政府和市场以及社会来提供补缺性的养老服务。

（四）政府在居家养老服务中要对社会组织提供政策支持。包括减免规费、水电气有线电视收取民用价格、建设补贴、运营补贴、护理补贴、意外伤害险补贴、项目补贴等都要提供政策上的支持。

（五）政府在社区居家养老服务中要强化对社会组织的监督[8]。养老是公共事务，政府家庭共同承担养老责任；但政府做不好的，要交给社会组织来做，政府通过制定相关政策和法规，对社会组织参与居家养老的行为进行系统监督。

三、居家养老服务社会组织的培育

社会组织在居家养老服务过程中，存在服务覆盖面小、服务项目单一、服务专业性不强、服务辐射的对象有限等问题。社会组织不是生来就有的，如何培育一批专业性的社会组织，让社会组织发挥其在居家养老中的积极作用是大问题。

（一）购买服务。居家养老服务中除了一些高端服务外，大部分养老服务都是微利服务，如果没有政府的政策引导和经费补助，企业、社会力量参与的热情都不会很高，持续发展的难度将大大增加。建立居家养老服务补偿和激励机制，积极推行政府购买服务制度，使需要服务的“三无”老人、低保及低收入老人、重点优抚对象、经济困难的失能、半失能老人等保障对象，能得到政府资助性服务。在确定政府购买服务的对象、范围和补助标准时，要根据本地老年人的构成状况和财力状况，量力而行、分类定标、科学测算、补助到人，优先保证政府“兜底”的保障对象的服务要求，再逐步扩大到其他老年人，实现可持续发展。可以采用招投标方式，列举不能购买服务的负面清单。凡是过程性的服务都可以购买。通过购买服务激发市场活力，对居家养老服务中能够与政府职能分离的服务功能，都要尽可能交给社会组织和企业去办，逐步形成政府引导、社会组织和企业参与、市场化方式具体操作的运作机制。成立相应的项目，鼓励社会组织应标，做到精细化管理。包括等级评定、业务培训、调查评估、考核审核、日常管理都可通过政府购买服务的形式进行。

（二)市场运作。社会组织不能仅仅通过政府购买服务，购买服务只是起引导作用，必须市场运作1.公办养老机构市场化运作。养老从重机构到重社区，把机构养老带回家，把居家养老搞成寄宿化的居家养老，不仅满足了老人的心理需求，又获得了专业化的服务。上海闵行区至2020年，全区社区嵌入式综合养老服务平台将达到100个，其中长者之家15家，含日间照料、助餐服务等基本服务功能的社区综合为老服务中心85家，而城镇社区居家养老15分钟服务圈也将基本形成。闵行区已明确各街镇现有的公办养老机构在2017年前全面实现公建民营[9]。2.信息化运作。兰州市城关区虚拟养老院，从2009年12月成立至今，通过信息化运作编织起来的养老服务网络，到现在的五年时间，加盟的养老组织126家，服务了255万多老人，实现了对老人和加盟组织的信息化管理。2014年8月，甘肃省民政厅和甘肃省老龄办出台《关于加快推进全省居家养老服务网络平台建设的实施意见》，9月份与中国电信甘肃分公司签订战略合作框架协议，对发展居家养老服务从整体上进行了规划。在发展目标上，提出要加快构建较为完善的居家养老服务网络，到2020年，实现“15分钟养老服务圈”。3.连锁化运作。社会组织不可能全天候24小时上班，可以按照每6个小时为一个班次，排队进行，但一定要注意统一标示和统一着装。这是从时间上的连锁化。传统的居家养老社会组织通常一个护理人员什么都做，平均一个人只能照顾3-4个老人，如果采用连锁化运作，把任务条块分割，洗衣、做饭、卫生、医疗照顾各司其职，专人负责，人均能照顾7-8个老人，提高了效率，还降低了人员成本。再次是组团化运作。每个养老社会组织各有长处，必须吸纳共荣。在同一个房子里面组团，提供一站式服务，免费提供场地，也不收取加盟费，社会组织帮助政府树立品牌，树立政府公信力。4.友邻化运作。2015年1月15日，贵阳市观山湖区世纪城社区国内首家“友邻之家”正式开放。“友邻之家”这种新型社会组织公益服务模式，在甘肃特别重要，甘肃土地面积大，人口多，但经济发展落后。而”友邻之家“可以有效整合社区内部的公益力量，让自主互助精神在社区内生根发芽，促进和谐养老氛围的形成。南京有120多万老人，98%是居家养老，约需居家养老护理员4.3万人，而目前全市持证上岗的专(兼)职养老护理员只有3000人，养老护理员缺口达4万人，只能就地解决。“家属照料型”友邻模式就应运而生了，这在全国是个创新。5.中心化运作，社会组织进入街道，以街道为中心，每个社区都利用起来，像卫星一样，整个街道全被社会组织覆盖。

四、居家养老服务社会组织的监管

社会组织总体上仍处于发展的初级阶段，社会组织能力偏弱，公信力有待提高，必须实现有效的监管，避免社会组织的消极作用，促进社会组织依法健康发展。

（一）信息化监管。可以实时监管助老卡的使用情况，呼叫终端的利用情况等；可以使用传感器监管，如使用腕表，将老人的脉搏血压等生命体征传递给平台、给孩子；可以使用定位监管，监测护理员行动轨迹。

（二）专业化监管。可以通过呼叫终端呼叫量来评估社会组织；可以通过服务到位率来进行社会组织的评估，包括服务方式和服务时间，服务满意度等；可以通过抽查的方式对服务社会组织进行每个季度的评估，如深圳市民管局于2014年10月8日颁布实施《深圳市社会组织抽查监督办法》，在全国率先推进社会组织抽查工作。每次随机抽取抽查名单后，在不提前告知抽查对象的情况下，前往社会组织注册地址进行检查。抽检全过程向社会公开，并邀请市人大代表、政协委员、党代表及社会知名人士参与，同时联系媒体进行动态跟踪报道[10]。

（三)社会化监管。通过行风监督员、媒体记者、志愿者、人大政协，立足居家养老协会，变社会组织的负面影响为正面影响，实行监管。

（四）行政化监管。社会组织的阶段性目标可以量化的，用目标进行监管；每个月都要把目标完成情况进行工作通报，通报给每个区（县）的区委书记、区长、分管区长、民政局一把手，组织部长，工作前3名，用红笔，后3名，用感叹号，然后给每个区（县）一份表扬信，让每一个护理员、每一个养老组织、每一个相关领导都要树立监管意识，邀请市政府督查办监管，对于护理员、护理组织被投诉，采取行政处罚，做到赏罚分明。

（五）行业自律。居家养老社会组织要在制定规范，让每一个成员在自律的基础上有效实现行业自律，可以拓宽行业覆盖面，吸引更多的养老社会组织加入到居家养老，通过增加社会组织的数量，增强养老社会组织的代表性和行业影响力；可以通过加强宣传推广，让社会组织制定的行规行约和自律性制度得到养老社会组织的认同、社会的认可，扩大社会影响力；可以主动承接政府部门转移的公共服务职能，积极参与相关法律法规、行业标准和行业发展规划、行业准入条件等的研究和制定，提高政社合作度。居家养老社会组织的培育和监管必须实现工作理念从“重登记轻管理”转变为“轻登记重管理”；工作方式从“事后被动式处理”转变为“全程动态式检查”；工作模式从“运动化整治”转变为“常态化监管”，让社会组织不想违法、不能违法、不敢违法，实现居家养老社会组织的良性循环。

作者：李丽君单位：甘肃行政学院