老龄化养老服务论文3篇范文

第一篇

一、郑州市养老服务业发展存在的问题

1.服务产品难以满足老年人的需求。以前老年人的养老诉求主要集中在以延长寿命为主的生命养老，旨在满足生存的需要。随着时展，更多老年人开始转向以提高生活质量为主的品质养老，追求精神需求。这些需求包括：对于健康医护的需求、对多样化生活方式的需求、老年日常用品需求、终身学习的需求、疑难问题的咨询需求。当前，郑州市养老服务业仍然普遍停留在满足生命养老的层次，还没有深层挖掘新时代老年群体的新需求，从而导致供需不平衡、不配套。

2.发展模式单一。老年人及子女大多会选择留在自己家中接受一系列的养老服务，这种模式更符合老年群体的养老意愿以及中国国情和中华民族孝老爱亲的传统文化，符合《老年人权益保障法》的规定。中国老龄科学研究中心和北京大学联合进行的全国老年人口健康影响因素调查结果显示，当前老年人的照料需求主要依靠传统家庭成员，而照顾老人的任务按照介入和承担责任的顺序依次为：配偶、儿子、媳妇和女儿。在需要照料的城市老年人中仅有84.3%获得了家庭照料，而其中60~69岁年龄段有照料需求的老年人实际获得照料的比例仅为69.4%。这说明以家庭成员为主要养老负责者的养老方式已经越来越难以满足现实的养老需求。

3.公办养老服务业与民办养老服务业发展不均衡。在中国现行的社会保障体系中，由政府投资筹建的公办养老机构扮演了重要的角色。很多百姓都愿意住进公办养老机构，但公办养老机构数量和接纳能力有限。郑州市公办养老机构床位远远难以满足老年群体需求，存在着“公办养老院住不进，民办养老院住不起”的境况。与公办养老机构相反，民办养老机构却存在着生存困难，甚至难以为继的尴尬境况。造成民办养老机构运营状况不乐观的诸多原因中，相关政策难以落实以及土地资金问题难以解决是首要因素。除此之外，土地规划和融资问题也成为民办养老机构的发展瓶颈。例如缺乏养老机构建设年度用地计划导致养老机构发展遇阻，虽然国土资源部已下发《养老服务设施用地指导意见》，但在各地实施时仍然比较混乱，将老年宾馆、老年人俱乐部、老年旅游休闲度假区、老年人居住的商品住宅基地都列为养老用地。又如郑州市当前仍有30%的民办养老服务机构难以得到电、水、宽带、天然气等资源同住家户同价的待遇。此外，贷款难批、人才队伍不稳定、素质差别大，服务人员往往身兼数职等问题屡见不鲜。民办养老服务产业初期投入资金较大，资金回收周期长，导致行业风险较高，很难保持发展活力，严重影响了养老服务业的发展。而市民对于养老服务机构的态度也是制约郑州市养老院服务业发展的重要因素之一。在中国人的传统观念中，一般那些患有重大疾病不能自理而儿女又没有条件在身边照顾的老人才会去养老机构，受传统养老观念的影响，居家养老还是大多数老年人养老的首选方式。

二、郑州市养老服务业发展的思路与对策

1.加强法律规章及制度建设，为养老服务业的发展提供保障。中国政府关注老龄化问题始自20世纪80年代，随着政府对人口老龄化认识的不断提高，养老服务体系的政策逐渐健全。1982年至今，我国养老服务业已经初步形成以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体，以养老保障、老龄服务、医疗卫生、社会参与、文化教育、权益保障等为具体内容的养老服务产业法规和政策体系。为了积极应对人口老龄化，2011年，政府先后出台了一系列相关政策。国务院印发《国家基本公共服务体系十二五规划》《中国老龄事业发展十二五规划》和《服务业发展十二五规划》。其中，《中国老龄事业发展十二五规划》提出：“必须深刻认识发展老龄事业的重要性和紧迫性，充分利用当前经济社会平稳较快发展和社会抚养比较低的有利时机，着力解决老龄工作领域的突出矛盾和问题，从物质、精神、服务、政策、制度和体制机制等方面打好应对人口老龄化挑战的基础。”同时，民政部下发《社会养老服务发展监测指标体系》《关于开展社会养老服务体系建设推进年活动暨启动敬老爱老助老工程的意见》《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》等文件。同年，国务院颁布《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，将发展养老服务产业视为促进消费结构优化、积极培育消费热点。2012年，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定：“政府和全社会都有责任共同努力完善老年人权益保障的制度和政策体系，通过改善老年人生活水平和生命质量达到健康老龄化和积极老龄化目标，最终实现我国老年人的六个老有。”党的十八大报告明确提出：“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业，是党中央针对日益严峻的人口老龄化形势做出的战略部署，它为各级政府、社会力量、市场等各方参与老龄事业和产业的人员指明了方向。”2013年9月国务院了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施。2014年，河南省政府出台了《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（以下简称《意见》），标志着我省社会养老体系构建更加规范化、制度化、长效化。一是简化项目审批程序，社会力量投资建设的养老服务机构项目由原先的前置审批改为备案制，并根据2013年7月民政部《养老机构设立许可办法》的要求，进一步取消资金限制。二是针对养老服务业用地规划不规范的问题，《意见》要求各地将养老服务业发展用地规划科学安排，并向社会公开。三是给予养老机构优惠政策，如减半行政事业性收费，按居民生活用水、用电、用气、用暖标准收取，帮助养老服务机构解决用工问题，将养老服务队伍建设与服务从业人员技能培训等作为重点扶持项目。

2.了解不同层次老年群体的需求，提供能满足老年群体需要的服务。从老年群体的需求特点来看，其需求在逐渐多元化，从最初的“生命养老”转变为“品质养老”，养老的需求也由基本物质需求扩展到情感沟通、精神文化生活、追求休闲娱乐生活的需求。据有关调查研究表明：目前，老年群体对于食品、医疗保健和日常生活服务的需求仍然是重点，同时老年群体对于情感沟通、精神享受等方面的需求比例也在逐渐上升。预计未来20年，中国养老产业的资本规模有望达到20万亿元以上。随着市场在资源配置中起到越来越重要的作用，我国养老服务事业逐渐开始向市场化、民营化和产业化方向转变。但完全交给市场运作又将存在着市场失灵风险，同样难以解决养老服务业本身具有公共服务性质的问题。因此，由政府主导的市场运作模式，或将成为未来中国养老产业发展的主流。这种模式不再像过去一样单纯依靠政府的公共财政拨款补助，而是以私营部门作为服务供给的主体，服务使用者在市场机制的作用下按照竞争性均衡价格付费，以得到产品和服务。具体来说，我们根据服务对象的经济状况，将其分为三类：高端客户群体、中端客户群体和低端客户群体。对于不同类型的客户群体，政府需要承担的责任和义务也不同。政府对于高端客户的养老服务重点在于政策方面的支持，对于中端客户的养老服务重点在于财政补贴方面，对于低端客户的养老重点在于政策主导方面。在这种模式中，政府不再是社会养老事业方面费用的唯一投入主体，养老服务事业开始由政府、民营企业、家庭和社区多元主体共同承担，越来越多的民办公助、公办民营及政府购买服务的形式将会出现。

3.创新养老服务方式与养老产业经营方式，提供多种方式满足不同老年群体的多样化需求。在我国，养老服务业的发展应在居家养老、机构养老和社区养老“三位一体”发展格局背景下，走多元化发展之路。在此理念的指导下，出现了一系列新的养老服务形式。一是家庭式养老机构。经营者通过租赁或者利用自己家的房屋，创办家庭式养老机构。二是以房养老，主要通过以下方式运行：租房增收养老、退房补贴养老、售房预支养老。三是虚拟养老院模式。这种服务模式是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型公共服务提供方式。四是异地循环养老模式。异地循环养老是一种新兴的养老方式，养老服务机构在全国范围内建成数百家连锁养老机构，会员可以根据自身需求办理会员卡，在所有连锁养老服务机构都可以享受到服务。五是全产业链式综合养老服务模式。这种养老模式是选择一个平台，用于解决老年人在日常生活中包括衣食住行、休闲购物娱乐等全方位的生活需要。

4.有序推进政府购买养老服务工作，建立健全政府购买养老服务的相关制度。政府应创造良好的发展环境，给社会养老业的发展提供平台，给养老服务业的社会化、市场化发展提供更大的空间。政府购买养老服务的工作目标是，“‘十二五’期间，政府购买养老服务工作有序推开，相关制度建设取得有效进展。到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度，促进形成与经济社会发展相适应、高效合理的养老服务资源配置机制和供给机制，支持和参与养老服务的社会氛围更加浓厚，养老服务水平和质量显著提高，推动建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。各级政府要结合当地经济发展水平、财政支付水平及老年人对于养老服务的意愿，制定政府养老服务购买清单，并促进政府购买养老服务与发展社会力量作为养老服务业的主体二者相结合。加强政府购买养老服务的监督管理体系和绩效评价，及时监督反馈改进。在绩效评价中，更加注重老年群体对于养老服务的满意度评价。此外，当前郑州市养老机构以民营性质居多。在统筹养老服务业发展、给予政策优惠时，郑州市政府可以尝试采用“公办民营”的发展模式，给予适当的资金支持，扶持养老机构特别是民办养老院，并监督保障政策的落实情况，引领民办养老机构真正步入发展的黄金时期。作为养老机构本身，也不能满足现状，仅考虑利润问题，而是要尽力提高各方面的服务水平，探索既满足老年人需求又具有特色的养老护理模式。

5.健全智能养老服务物联网应用示范工程，用科技助力养老服务产业发展。2014年5月26日，民政部副部长窦玉沛在中国国际老龄产业高峰论坛暨首届苏浙沪养老服务业高峰论坛上，阐释了科技助老的理念及通过科技手段和科技成果的转化，使智能化的科技元素源源不断融入养老服务业，提高养老服务的质量水平，成为推动养老服务业发展的新力量。科技助老的全面发展，将成为社会养老服务体系的新引擎，让广大老年群体感受到科学技术带来的便捷服务和舒适感受。2014年6月，河南省社区老年服务中心、中州颐养家园等7家养老服务机构试运行。国家智能养老物联网应用示范工程是科技助老的重要举措。科技助老从老年群体的养老需求出发，采用物联网技术，推进老人跌倒自动检测、老人定位求助、痴呆老人防走失、运动计量评估、老人卧床监测、老人自助体检、老人行为智能分析、视频智能联动等项目顺利实施。国家智能养老物联网应用示范工程项目试点任务主要包括构建智能养老物联网感知体系，健全智能养老服务物联网技术标准体系，完善依托养老机构为社区老年群体提供服务新模式。可以预测，未来物联网技术和其他科技助老的方法将为养老服务业提供无限可能性与便捷性，助力养老服务业向更高层次提升。

作者：林悦单位：中共郑州市委党校公共管理教研部教师

第二篇

1日本养老服务体系的发展经验

日本政府为建设社会养老体系,在1989年开始实施社会养老《黄金计划》，随后又开始实施《新黄金计划》,并且在2000年开始实施“介乎保险制度”，并于2006年正式实施在“介乎保险制度”基础上作了修改的《介乎保险法》。日本花费几十年的时间，在探索社会化养老体系建设中形成了有效的政策法规、运行管理机制、服务标准和服务队伍专业化的经验。

1.1日本重视居家养老支援体系的建设日本在探索养老服务体系的道路上有过曲折，曾经为了完成《黄金计划》中养老床位的建设目标而片面地去实现每千人多少床位的建设目标，可是后来在房地产泡沫破裂后，这些大规模的养老机构并不受老龄者的喜爱。虽然传统的家庭结构已经随着社会的变化而改变，但是孝顺父母仍是东亚最核心的价值观念，家庭仍然是养老的主要场所。因此，在走过弯路之后，日本就把养老服务体系建设的重心转移到构建地区养老支援中心，全力支援居家养老，即通过建立养老服务保险制度（介乎保险制度）为老人的居家养老提供“公共的服务支援”。通常为居家养老的老人提供支援的内容主要有两项，一是由受过专业训练的家访护理员登门为老人提供日常的照料与护理，可以减轻家属照料与护理老人的负担；二是拥有专业资格的康复技师为老年人提供“自理支援型护理”，即提高自理能力的支援，同时也防止了老年人的日常生活能力的下降[3]。日本政府还设置了“日托设施”等介于医院和养老机构的具有医疗和养老功能的设施，也便于不同的老年人自主选择不同的养老服务。

1.2日本养老服务的主要内容与标准化日本养老介护服务可分为居家养老介护服务和机构养老介护服务以及地区亲密型养老介护服务，其中居家养老介护服务特别受重视。经过10多年的探索与实践，日本的介护养老服务已经建立了有效的运营机制，根据不同人群选择不同的服务内容，并且完全实现了社会养老服务的标准化。1）日本养老服务的内容①居家养老介护服务主要包括:家访介护服务;家访洗浴介护及护理服务；家访康复保健服务；养老用具设备租赁服务；住房无障碍装修报销以及日托服务;日间康复服务、短期托老介护及康复服务。②机构养老介护服务一是为身体或者精神上有显著的障碍，日常生活不能自理随时需要照料而无法居家养老，并且经过介护认定的高龄者提供的养老服务；二是不必住院且病情稳定但需要接受康复、医疗看护与照料的高龄者的养老服务；三是专门为需要长期疗养和看护的高龄者提供的服务。③地区亲密型介护服务主要是针对居家养老的“空巢老人”以及患有痴呆的老人，使他们最大可能的在自己熟悉的生活环境中继续生活下去，而为此提供的养老服务。2）日本养老服务的标准随着日本介护保险制度的实施，日本创新开发了称为“看护管理”的科学手法。主要是为了全面客观地掌握高龄者的身心状况，评估高龄者对养老服务的需求，为高龄者指定养老服务计划，并监督计划的实施[4]。“看护管理”必须经过一个完整的过程，它是与介护保险制度相匹配的一项标准化的管理手段。日本根据老人需要介护的服务度来分为等级，以此来确定老人需要哪些服务，以居家养老介护服务为例，共分为7个等级。并且规定员工按照其标准化程序操作服务。

1.3日本社会养老服务体系的人力资源战略一方面日本稳定养老服务行业员工队伍最主要的一个手段就是建立完整的养老服务专业人才制度，从根本上改变养老服务行业“脏、乱、差”、社会地位低下的状况。日本在介护服务专业人才体系中，分为5个等级，每个等级必须要经过国家或地区考试，并取得相应的国家资格认证。经过近30年的实践与探索，日本已经建成了一个行之有效的社会养老介护的专业人才制度体系和与之相应的教育培训、资格认证体系。另一方面日本政府采取了相应措施来鼓励更多的人参与到养老服务行业上来，比如提高工资福利待遇，改善劳动环境，完善员工的培训制度，促进多样化人才的积极参与。

2日本养老服务体系对我国的启示

日本早在1970年就开始进入老龄化社会，是最早进入超老龄化社会（65岁以上人口超过20%）的发达国家，虽然中国当前“跑步”进入老龄化社会，属于“未富先老”型，这和日本的国情不同，但日本和中国地理位置较近，且日本深受中国儒家文化思想的影响。因此，日本社会养老服务的发展经验对于目前仍处于起步阶段的中国来说，有着十分重要的借鉴意义。

2.1建立健全相关法律和政策体系目前我国有关养老服务的法律、政策非常少,从日本的经验中我们可以发现，其社会养老服务的每一步发展都离不开政策法律的支持，法律在日本社会养老服务事业中起到了引领、指导作用，比如《黄金计划》、《介护保险制度》，每一部法律的背后都支撑着养老服务事业的蓬勃生机发展。我们应该在不断探索的道路上吸取成功的经验，反思失败的教训，将较为成熟的经验用法律或者政策形式确定下来，这对我国养老服务事业的更进一步推广起到一定的积极作用。养老服务的法律政策支持体系不仅包括对服务内容和标准的规定，同时对政府责任加以界定，对行政机构在社区养老方面的权责、职能加以约束，以明确责任主体，提高服务效率[5]。

2.2丰富养老服务内容并制定相应标准作为社会特殊群体的老年人，他们在年龄、身体状况、文化水平等多方面存在差异，对养老服务的需求也就有所不同。从日本的发展经验不难看出，日本已经建立起了一个可以满足多层次老年人需求的养老服务体系,根据不同的等级及需求，制定了不同类型的服务内容，包括定期健康检查、上门医疗服务、家庭护理、机构护理及康复训练等，并制订了服务的标准。因此我们也应建立起一个多层次的养老服务,来满足老年人的各种需求。

2.3养老服务实现专业化养老服务是随着社会的老龄化而形成的新兴服务业，和日本相比较，我国有着一定数量的志愿者，如果我们加强志愿者和老人家属的教育培训工作，使得他们在服务之前都有一定的相关知识水平，这些对养老服务工作也有着十分重要的意义[6]。从日本的经验来看，服务是否专业化是衡量养老服务质量好坏的关键因素，那么最后还是落实在我们该怎么去加强专业养老服务的教育培训工作上，并建立一套完整的人才培养机制，不断地为养老服务行业输送专业化人才，并采取相应的措施使得这一群体的经济和社会地位得到保障。我们在探索的道路上也要注重这些人才机制的建立，只有机制完整了，才会支撑起养老服务事业的发展。

3总结

以上从中国当前老龄化社会背景下出发，阐述了中国养老服务事业的发展状况，结合日本养老服务体系的发展经验，进一步提出了完善我国养老服务事业发展的对策，从而构筑一个适合我国国情的养老服务体系。

作者：陈其一海然王勇单位：中原工学院建筑工程学院

第三篇

一、山东省农村人口老龄化现状

(一)农村老龄化程度严重，以中龄老年人为主六普数据显示，山东省常住人口9579．27万，①位居全国第二。60岁及以上的老年人口为1413．05万，占全省总人口的14．75%，高出全国1．5个百分点。其中农村老年人口达824．02万，农村老龄化水平为8．60%，并占全省老年人口的58．31%，显然农村老龄化程度尤为严重。以各年龄组占老年人口的比例来考察农村老年人口年龄结构状况，得知低龄组(65—69岁)、中龄组(70—79岁)和高龄组(80岁及以上)分别为:32．60%、47．14%、20．26%。可见，农村中龄组老人所占比例最高，再加上高龄组老年人，这部分群体的养老问题将更为突出。

(二)农村老年人口抚养比高于城镇老年人口抚养比是从经济学的角度反映人口老化社会后果的指标之一，意指被抚养老年人口(60岁以上人口)与劳动年龄人口(15—60岁人口)之比。通过计算可知，目前山东省老年人口抚养比为21．22%，其中农村老年人口抚养比为25．82%，城镇为15．39%。农村老年人口抚养比高于城镇10．43个百分点，高于省平均水平4．60个百分点。数据也显示，山东省17个地市的农村老年抚养比均高于所属市的老年抚养比，如威海市农村老年抚养比高于全市14．28个百分点，济宁市农村老年人抚养比高于全市2．26个百分点。

(三)农村一人户老人家庭比例较高一人户老人家庭是指一户只有一个老人的家庭结构。统计表明，目前山东省有一个60岁及以上老年人的户数共有513．35万户，其中单身老人户有179．18万户，占老年人口的比例为12．68%。全省农村一人户老人家庭总户为1116237户，约占全省单身老人户的62．30%。可见，农村独身老年人的比例也远高于城镇。随着城市化的推进，农村人口又将大量流向城市，一人户、两人户的老人家庭也将持续增多。

(四)农村老年人的生活来源较为单一六普长表数据统计了山东省826691名60岁以上的农村老年人口。结果显示，农村老年人的生活来源主要有劳动收入和家庭成员供养，分别为391380人和373484人。就劳动收入看，60—69岁老年人从事劳动生产的人数达319118人，70—79岁达66856人。从家庭成员供养看，70—79岁老年人靠家庭供养者为169008人，占该年龄段老年人的64．84%;80—89岁者为86866人，占该年龄段老年人的84．92%。通过离退休养老金、低保金等社会保障制度获得生活来源的人数较少，分别有:27816人和19949人;靠财产性收入的老年人仅有802人。显然，那些没有稳定的生活来源的老年人，将难以实现“老有所养、老有所乐”的生活愿景。

(五)不少老年人的健康及自理状况堪忧六普长表数据显示，健康和基本健康的农村老年人占83．04%;不健康但生活自理和生活不能自理者占据了16．96%。从眼前看，后者更需要专业的生活照料和医疗服务。需要强调的是，60岁及以上的农村老年人口中，生活不能自理者当中，有20225人是靠家庭其他成员供养、1685人靠低保金、667人靠离退休养老金，还有291人靠劳动收入。这一数据说明，农村中几乎最为弱势这部分的老年群体并未获得普惠型社会福利制度的保障。

二、农村养老服务供给过程中面临的多重困境

世界卫生组织于1987年提出了健康老龄化理论。“健康老龄化是指老年人在晚年保持躯体、心理和社会功能的健康状态，将疾病和生活不能自理的时间推迟到生命的最后阶段。”②据此理念，老年人若要拥有健康老龄化，国家、社会、家庭必须提供相应的养老服务。然而在养老资源极为薄弱的农村地区，实现健康老龄化的目标还有很长一段距离。

(一)政府缺乏对农村养老问题的足够重视，致使农村养老事业发展迟缓如上所述，山东省农村老年人口基数更为庞大，老龄化程度也更为严重，加之农村经济社会发展水平一直低于城市，因此，农村老年人的养老问题更应成为社会政策议程。吊诡的是，农村的养老事业并没有引起政府的足够重视。例如在养老服务政策的制定方面，自2011年12月国务院出台《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》后，2012年6月，山东省就出台了《山东省社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》，又于2012年12月出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，此后山东省17个地市相继出台了本市的养老服务体系建设规划和意见。通览山东省制定的《规划》和《意见》会发现，对居家养老、社区养老、机构养老的界定以及政策发展措施均是以城市为蓝本，对农村如何发展社会养老服务体系则着墨甚少。这也表明，对农村老年人的老龄化状况、养老状况以及养老服务体系如何建设缺乏细致研究。直到2013年8月15日，山东省才出台了《关于加快推进农村幸福院建设的意见》。这种“重(先)城市养老、轻(后)农村养老”的反常现象造成的后果则是:本来养老资源已很薄弱的农村，在国家大力发展社会养老服务体系的当下，农村养老问题又可能再被边缘化，造成农村养老事业发展的严重迟滞。对济南市乡镇政府的调查结果显示，当前往往只有1—2名民政干部负责全乡镇的民政和社会保障工作，服务对象则有好几万农村居民。显然，人力、物力匮乏的基层政府根本无力为老年人提供高质量的养老服务。

(二)农村养老服务体系仍处于一种残缺型福利状态20世纪60年代，美国学者威伦斯基和莱博克斯根据国家在福利供给中的职能，将社会福利制度分为“补缺型”与“制度型”两种体制。①其中，补缺型福利体制是以家庭和市场为主、国家为辅来满足个人的福利需要，只有当家庭和市场无力提供福利资源后，国家才施以有组织的供给;制度型福利体制是在市场之外，国家按照需要的原则，向全体人民提供普惠性的服务。依据这种福利制度体制来检视山东省农村社会养老服务体系(居家养老、社区养老、机构养老)的发展现状，可以发现这三种养老方式仍处于一种残缺型状态。一是社区居家养老服务刚刚起步。一方面，深受儒家文化浸润的山东，家庭养老观念非常浓厚，农村老年人的养老问题也主要由家庭成员负责;另一方面，由于政府优先发展了城市社区居家养老服务，导致农村居家养老服务被忽视。当前城市社区的居家养老服务主要是由政府采取购买服务的方式进行，费用一般列入政府财政预算，而对如何开展农村居家养老服务还很少涉及，更没有专门的财政预算。济南市老龄办2014年的调研结果显示，87%以上的农村老年人的日常生活照料主要由其家庭成员承担，96%以上的老年人生病住院时医疗照料由家庭成员承担，其中由子女照护的占59%。②显然，农村由家庭养老走向居民间的互助养老还很遥远。二是农村幸福院数量少、入住老年人少。据统计，截至2014年8月，山东省建成和在建农村幸福院3333个，其中，投入使用的1917个;在建的1416个;幸福院建设投资总额280493万元，平均每个幸福院投资84万元;全省幸福院拥有床位109353张，平均每个幸福院有床位33张;幸福院服务老年人349637人，平均每个幸福院服务老年人105名。由此可见，无论是农村幸福院总量，还是入住的老年人口数量，远远无法与全省800多万农村老年人口形成合理比例。据调查，目前济南市共有177个行政村兴建了幸福院，仅占行政村总数的3．89%，而且这些幸福院主要分布在集体经济较为发达的村庄。因此，农村幸福院远未实现普惠型的制度目标。三是以敬老院、老年公寓为形式的养老机构惠及的老年人甚少。根据《农村五保工作条例》的规定，敬老院主要向“三无”老人、残疾人和未满16周岁的村民开放。然而乡镇敬老院五保老人的入住率并不高。以济南市为例，目前济南市共有78家乡镇敬老院，集中供养的五保老人仅有4361人，占五保老人的55．62%，床位利用率仅为38．09%。③另外，一些地方政府困于财政压力，将五保老人转为低保对象，从而减轻财政负担。例如济南市2014年集中供养的五保标准为5300元，而低保标准为3000元，两者存在着2300元的差额。此也消解了地方政府集中供养五保老人的积极性。四是较高的建设成本致使农村养老公寓发展迟缓。当前各级政府通过创设优惠的土地政策、资金补贴政策等积极动员民间资本投资兴建农村养老机构，但是民间资本的投入热情并不积极。这与养老资源的投入和养老收入回报紧密相关。据山东东营调查队的研究，建成一个拥有100张床位的农村养老机构，需要投资800万元，山东省财政一次性补贴每张床位为4500—6500元，100张床位至多补贴65万元，此与800万元的总投资有非常大的差距。显然，从收回成本到实现盈利需要一个漫长的过程。如果没有来自政府及社会的持续资助，农村老年公寓将在曲折中缓慢前行甚至无力运营。

(三)农村养老服务机构无法满足老年人多元化的需求山东省农村的养老机构，主要包括敬老院、老年公寓和幸福院三种形式。其中，敬老院主要集中供养五保老人，部分面向伤残群体和“三无”人员。据我们的调查，敬老院主要负责老年人的吃住问题，很少甚至没有医疗卫生、精神慰藉、休闲娱乐等方面的服务供给。例如，在鲁西南某敬老院，五保老人每天的伙食标准为1．2元，平常只有一名做饭的工作人员，没有医护人员，没有志愿者，老人的主要活动就是晒太阳、逛大街。关于农村老年公寓，主要有两种形式。一是由村集体兴办的、具有公益性质的老年公寓。它的服务对象一般是本村60岁以上的老年人，多是免费入住。受制于人力、财力，入住老年公寓的老年人也是自娱自乐。二是针对具有一定经济收入水平的老年人开设的民办养老机构，它们的服务水平一般比较专业，养老设施健全，但收费标准较高，此也限制了绝大部分农村老年人的入住。关于农村幸福院，尽管山东省农村幸福院的资金来源有村集体经济、福利、地方财政、社会捐赠和个人缴费等多种形式，但是并没有形成一个制度化的资金来源渠道。另外，大多数幸福院的工作人员主要由本村村民组成，他们主要提供做饭和简单的护理照看工作，根本无能力提供心理疏导、文化娱乐、保健养生等方面的服务。需要说明的是，除了养护型的农村幸福院由专职人员管理服务外，很多农村社区老年人日间照料中心或老年人活动中心又面临着无人管理的现象，长此以往，日间照料中心或将出现“空壳化”的风险。

(四)较低的社会保障水平难以确保老年人的医养需求一是养老保险水平极低，难以保障农村老年人的可持续生计。2009年山东省全面试点了新型农村养老保险制度，2013年出台了《关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》，该《意见》推进了新农保和城镇居民社会养老保险两项制度的整合。尽管城乡实行了统一的居民养老保险制度，但是养老保险水平依然处于低位运行状态。2009年至2014年，山东省农村居民的养老金水平每人每月分别为:55元、55元、60元、65元和70元。如果老年人没有其他的收入来源，如此之低的养老金水平能否满足他们的吃饭问题还成疑问。二是医疗保险统筹层次低、医疗救助的对象少。先看医疗保险制度。2014年，山东省实行了城乡居民基本医疗保险制度，2015年要基本实现医疗保险市级统筹的目标。公允而言，城乡居民医疗保险制度是迈向公正社会政策的重要一步。但是市级的医疗统筹层次，一是不利于城市间医保的自由流动以及医疗保险水平的统一;另外对进入异地城市养老的老年人来说，会对他们的门诊、住院报销带来诸多不便。再看医疗救助制度。《山东省城乡医疗救助办法》的规定，农村医疗救助的对象有五保供养对象、低保对象以及政府认定的因病造成严重贫困者，而那些身患慢性疾病或失能的老年人则无法享受到医疗救助。民政部数据显示，2013年10月，山东省农村医疗救助人次为124638，直接医疗救助支出为21801．1万元，资助参加新农合的资金为4310．1万元。①由此看到，农村医疗救助不仅救助的人次较少，且救助水平偏低。三是农村低保水平基数低且增长缓慢。自2007年山东省全面实施农村低保制度至今，低保水平虽然每年都在递增，但低保金仍然很少。山东省民政厅公布的数据显示，2008年至2013年，山东省农村低保平均标准(元/年)分别为:1058、1195、1431、1693、2214和2510。②2008年每月的低保金还不到百元，2010年才超过100元，2013年刚超过200元。毋庸置疑，在物价消费指数持续走高的当下，此等低保水平根本无法保障老年人过上有质量的生活。四是农村五保标准偏低。五保户作为传统的社会救济对象，对其的救助方式分为集中供养和分散供养，救助内容为:吃、穿、住、医、葬(孤儿保教)。数据显示，山东省2012年集中供养和分散供养的标准(元/年)为:3951、2644，2013年的标准(元/年)为:4900、3306。③2013年集中供养的标准每月刚超过400元。显然，这些救济资金无法保障五保老人能享有适当的生活水准。

三、农村养老服务供给中的政府责任

鉴于农村养老服务在供给过程中存在着上述严重问题，我们认为，农村养老的解决，除了地方政府“要振兴适合当地发展需求的地域产业”①以获得充分的养老资源外，不同层级的政府还必须承担与之相应的养老责任。在政府首先尽责的基础上，再动员家庭、民间资本、社会力量的积极介入。

(一)政府要树立社会契约型的养老责任一如所知，我国传统社会的养老主体是以血缘关系的子女或宗亲为主，政府很少承担老百姓的养老问题。即使在计划时期，我国政府也仅仅承担农村五保老人的养老问题，农村其他群体的养老则游离于养老保障制度之外。改革开放后，我国一再强调公民年老时有从国家那里获得照顾的义务;并通过《老年人权益保障法》、《城乡居民养老保险制度》等法律法规细化了国家的具体养老责任，国家再通过民政部门、社保部门、卫生部门等政府机构担负起老年人的养老需求。这实质上是国家与公民订立的一种养老契约。因之，各级政府必须树立契约型养老责任的执政理念，唯有如此，国家才能承担主要的养老责任，才能加大对城乡养老资源的投入力度。实言之，践行契约型的养老责任也是政府获得合法性的重要基础之一。当下，政府一再呼吁并积极动员家庭、社区、社会组织、企业等多方力量，协同解决养老难题的理念和行为无可厚非，但是政府的养老责任绝不能推脱，尤其是农村的社会养老服务体系正在起步，且农村社会保障制度并不完善的背景下，政府的责任反而更应强化。换言之，农村养老服务的发展既需要社会资本的介入，更亟需政府的政策支持、人力支持和资金支持。

(二)确立政府间的财权事权责任，并强化中央政府的财权责任众所周知，地方政府不仅要承担老年人的养老工作，还要负责当地的低保、养老保险、医疗保险、社会救助等事务。囿于地方政府有限的财权，在社会保障事务领域就存在着虽有政策规定但难以落实的困境。另外，通常而言，只有地方政府完成了国家或省政府的制度规定，才有资格获得相应的资助资金。山东省规定，对符合建设标准的农村幸福院，中央和省级福彩公益金资助6万元。市、县两级财政部门是将农村幸福院建设和运营补助资金列入预算，而福彩公益资金在性质上属于社会集资性质，并非来自政府财政。可以预见，中央政府对农村幸福院发展的调控力度方面将存在很大局限。为扭转财权事权的不对等状态，就需要确立各级政府间的财权事权责任，并强化中央政府对全国各地养老服务的资金扶持力度。中央政府在2013年至2015年期间，安排中央专项公益金30亿元支持农村幸福院建设，这笔资金主要用于补助各地农村幸福院设施的修缮工作和购置设备用品。每个申报的农村幸福院项目可得到3万元资助。②中央财政三年大约补助全国10万个农村幸福院建设。截至2013年末，全国共有265万个自然村53．72万个行政村。显然中央的专项资金并不带有普惠性质，而带有为完成社会养老服务体系的发展目标而做的短期计划的色彩。根据对山东省济南、德州、潍坊等地的调查测算，一个符合政府标准的农村幸福院的日常运营资金水平每年在5万元左右。理论上而言，中央及省政府补助的6万元资金能够维持幸福院的日常运转，但是补助金用完之后，幸福院的资金来源靠什么?经济条件好的村庄可依靠村集体的投入，但对于发展落后的村庄，靠集体投入、个人缴费显然不具备相应的财力。因此，农村幸福院的生存和发展，还必须依靠省级政府及中央政府的持续投入，尤其要加强对经济落后地区的资金和政策的扶持力度。

(三)培育农村养老服务市场发展的责任古典经济学理论认为，市场是资源高效配置的最佳手段，但是市场交易行为并不会凭空出现，它需要卖方和买方同时存在，且市场主体在公平竞争的情况下才能发生。易言之，只有潜在的或真实的养老服务市场出现之后，趋利性的民间资本才有进入这个行业的可能。因此，培育农村养老服务市场就非常必要。首先，政府要确保农村老年人有选择民办养老机构的经济能力。与去商品化程度较高的公办养老机构相比，民办养老机构多是盈利性的市场组织，它的收费标准和服务水平一般也比较高。然而，由于农村老年人生活来源主要靠劳动收入和子女供养，他们很难有财力进入民办养老机构。为改变此种情况，政府可采取直接资助老年人或提高农村养老保险水平、低保水平的方式，使老年人具有支付民办机构养老费用的能力。其次，创新农村养老机构的经营与管理方式，逐步引入市场机制。当下山东省公办养老机构在经营与管理上行政化色彩浓厚，致使养老机构管理效率低下和服务水平不高。因此，引入市场机制，放开搞活养老机构就很有必要。例如，政府可承担养老机构的基础设施建设，然后签订合约委托民间资本经营管理;政府还可向民办养老机构购买居家养老服务、日间照料服务等;三是选择敬老院作为试点工作，让渡一部分所有权归民间资本所有，经营权完全交由民间资本负责，以扩大养老服务对象。再次，政府要创建公平竞争的养老市场环境。当前一些地方政府投资兴建了许多高档的养老机构，它主要面向能够自理的老年人、退休的公职人员和私营业主等。这种行为既偏离了公办养老机构优先保障弱势老年人的福利原则，也无助于公平竞争的养老市场的营造。一如所知，民间资本投资养老市场，需要大量的人力、物力和财力。如果政府对养老资源的分配仍然偏重公办养老机构，那么民间资本进入养老市场的阻力亦会更大。实言之，发展农村养老服务市场不仅需要有公平竞争的市场环境，在现阶段还应当建立面向民间资本的特殊扶持机制，例如在土地、税收、信贷等方面的持续优惠政策。

(四)完善农村社会保障制度的责任如上所述，不完善的农村社会保障制度严重地影响着老年人的生活质量和养老选择，因此政府亟需对此加以革新。一是提高农村基础养老金水平。山东省农村基础养老金每年基本是以5元递增，2014年才达到70元。经济发展水平较高的东部地区的基础养老金水平一般高于全省平均水平，如青岛110元、东营120元、烟台芝罘区110元等。尽管东部地区的农村基础养老金较高，但是如果老年人没有其他收入来源，也很难实现自我养老。因此，大幅度提高农村的基础养老金水平是发展所趋。二是提升农村低保水平和五保救助标准。低保和五保的救助对象一般是社会中的绝对贫困群体，为使其免于贫困陷阱，提高其救助水平就非常必要。研究表明，农村的低保水平和五保标准并没有体现出与当地经济社会发展水平相一致的制度规定性，还是一种典型的生存型社会政策。根据社会政策的发展规律，随着经济社会的进步，生存型的社会政策应当转向发展型社会政策。三是扩大社会救助的范围。低保对象的确定通常依据地方的贫困线，这就容易导致处于贫困线边缘的群体被排斥在外。医疗救助对象的确定一般又以是否为低保对象为依据展开救助，这也致其他的老年贫困者被排斥在医疗救助之外。因之，社会救助的对象扩展至位于贫困线边缘的老年人以及失能老年人等群体。四是扩展农村敬老院的功能，由特惠转向普惠。长期以来，敬老院的供养对象以五保老人为主，并很少向其他弱势老年人开放。另一方面，不少敬老院又存在着入住率不高、床位等资源闲置的问题。基于此，敬老院可扩展集中供养的人群，适当惠及失能老年人、生活不能自理的老年人以及空巢老年人等群体。与此同时，敬老院的医养质量、服务管理水平还必须大幅改善。

(五)统筹以省级为方向的城乡一体化的社会政策责任完善农村社会保障制度有助于就地解决农村的养老服务问题，这也带有限制农村老年人异地养老的意涵。在全国统一的社会政策体系难以达致的情势下，山东省可率先实行省级统筹的城乡一体化的社会政策。此中原因，一是为破解城乡二元社会结构体制下，长期对农村民生事业的不公正现象。我国长期存在的优先发展城市民生的政策导向，显然不利于农村老年人的制度化保障。建立以省域公民身份为特征的社会政策，就要求加大对农村养老资源的支持力度。二是顺应农村老年人向城镇转移的需要。农村大量留守老人的精神慰藉、生活照顾全靠日间照料中心、老年公寓是无法满足的，进入子女所在的城市养老将是潮流所趋。然而当前不少社会政策(如居家养老政策、社区养老政策等)仍是以户籍身份为要件来判断老年人是否有享受资格。这实际上不利于全社会养老问题的解决。这就要求城市管理者在制定社会政策时，要考虑社会政策的开放性和包容性。三是解决养老资源的地域分配不均衡现象。养老服务体系建设较好的农村，一般都是所在市县的经济发展水平较高，且集体经济较为发达的地区，它们也更有机会获得中央及省政府的资金支持和政策支持。对于经济发展较为落后的地区，如果投资兴建的农村幸福院、敬老院等不符合省政府的文件规定，也就无法获得上级政府的支持，这又将加剧落后地区的养老弱势地位。因此，实现省级统筹的社会政策就是要规避养老领域的“马太效应”现象。

作者：张世青王文娟陈岱云单位：济南大学政治与公共管理学院 山东凯文科技职业学院