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行政自由裁量权的有效控制研究

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摘要:行政自由裁量权本身就存在着冲突,要想达到建成法治当局、服务当局的既定目标,就要对行政自由裁量权进行有效节制。如何保证在不剥夺自由裁量权的同时使此种职权不被滥用,是法治建设务必面临的难题。本文论述了行政自由裁量权的特征、自由裁量权存在的合理依据以及权力被滥用的危害,继而探讨对行政自由裁量权的控制措施。在赋予行政主体一定裁量权的同时,要明确权力行使的边界,辅之以必要的控制措施,从而保障社会的公平正义。

关键词:行政自由裁量权;立法控制;司法控制;行政控制

一、行政自由裁量权概述

(一)行政自由裁量权的特征1.严格的法定性行政自由裁量权不是行政主体与生俱来的,归根结底是法律所赋予的,要受到法律的约束和限制。法治所倡导的自由不是无限的,它是以法律的规定为基础的。2.相当的自由度和灵活性依照定义,行政自由裁量权的行使不得超越其范围和界限,但其仍然有一定的自由,这种自由是有边界的。依据相关的法定情节以及特殊情况,法律规范划定不同的档次,规定一系列弹性条款,以便行政主体在一定的空间内自由行使权力。

(二)行政自由裁量权存在的依据1.弥补行政法律的局限现如今,中国行政立法领域的突出问题之一是法律法规的庞杂性,大到各级行政机关小到各个部门都有自己相应的立法,“红头文件”更是数不胜数,这就使得老百姓难以了解并遵循每一项行政法规,经常出现行政相对人不知道自己的行为竟然触犯了法律的现象。尽管法律法规众多,但缺乏系统性、严密性,行政法律往往不周延,不能将所有的行政事项全部规定下来。尽人皆知,经济基础决定上层建筑,社会是动态发展的,而立法人员很难做到超前的预测。行政自由裁量权是为了及时管理新的社会关系,应对多变的行政事务,在立法者不能迅速作出回应时,不至于无法可依或者久拖不决。2.建设服务型政府的必然要求十九大报告指出,行政体制改革归根到底是要改变政府机能,建设新型政府。所以政府不能为了逃避责任而消极的不作为,应该换一种运行路径,积极主动的为百姓谋福利。社会变迁加剧,要求现代政府积极主动的发挥职能作用,扮演一个能动政府的角色。这要求政府积极主动的干预社会生活,及时处理各种新情况、新问题。

二、滥用行政自由裁量权的原因及危害

(一)滥用行政自由裁量权的原因行政自由裁量权运用得当则造福人类,运用不当则造成权力的膨胀。因为行政自由裁量权的行使存在灵活性、自由度以及较大的弹性空间,因此当行政主体采用不正当的动机运用手中的权力时,必然会使法律歪曲,脱离法律的原意。具体包括以下几个方面:1.缺乏完善的法律法规随着经济和科技的发展,行政法律的实践不断涌现出一些新问题,而作为法律的制定者不能迅速的回应复杂多变的事物,无法将所有细致琐碎的管理问题都制定到法律当中去。此外,法律在制定出来之后并不是立刻就能施行,要经过一定时间的试用和磨合,因此其更新速度较慢。2.自由裁量权的幅度过大回顾过去,尤其在计划经济时期,自由裁量权过大,授权的幅度和限度都超出了我国的执法水平,许多授权的法律条款弹性空间过大并且过于笼统,欠缺科学依据,这使得行政主体裁量的空间过于宽泛,容易造成权力的滥用。3.行政执法者的整体水平不高现实中,许多行政人员并没有经过专业培训,缺乏一定的执法能力和应变能力。众所周知,在发生权力滥用的情形下,许多领导干部利用一些未经过专业训练的临时工或者合同工来做“挡箭牌”。由于执法人员的专业水平过低,在执法过程中带入个人情感,以自由裁量权的名义去偏袒某人或者徇私舞弊,势必破坏公正的社会秩序,使广大群众产生怀疑。

(二)滥用行政自由裁量权的危害一切有权力的人都有自己的私人利益,如果权力的行使者将个人利益置于公共利益之上,那么所造成的危害不仅多种多样而且涉及范围十分广泛。具体包括:1.使公共权力成为实现私利的筹码行政自由裁量权与其他权力相比有共同的性质即绝对性、支配性,也有其特有的性质即“自由”性,这是其特点也是一项弱点。行政自由裁量实质上是一个利益权衡的进程,行政主体必须在公共利益与个人利益之间均衡选择,使天平的两头保持均衡。一旦行政主体将私人利益置于公共利益之上,行政自由裁量权就会被滥用。例如,行政主体通过任意改变行政处罚的类型或任意调整处罚的程度,触发个人之间的权力斗争,从而造成腐败。2.滋生腐败,损害政府的形象受传统法律的影响,许多法律的规定都较为模糊,某些机关或部门利用貌似合法实则是非法的手段钻法律的空子,有些官员为了追求物质利益甚至不惜违法犯罪,私下进行行贿受贿、贪污腐败。人无信则不立,而政府无信则难以为继,行政主体实施的滥用职权的行为不仅挑战了政府的威信,也损害了作为法治社会最宝贵的资源即信任。3.降低行政效率,浪费社会资源法律赋予行政主体自由裁量权的目的是根据公平公正原则处理纠纷,维护社会的公平正义,倘若行政主体无节制地随意运用行政自由裁量权则会降低行政效率,脱离法律的原意,不能实现法律的真正目的。权力的行使者不仅没有维护公共利益,而且将自己的个人利益至于最高地位,耗费了大量的管理资源,形成高投入低产出的恶性循环。

三、行政自由裁量权的控制途径

为了保障社会的良性运行,就必须采取合理的措施来控制权力的滥用。控制权力的运行并不难,关键在于如何把握这个度,既不能把权力管死使其不能应对复杂多变的行政活动,又不能把权力放的过宽使其被滥用。因此,要从多角度、全方位的对自由裁量权进行控制,既要保证国家在制度层面规范行政行为的合法性,又要保证行政主体在个人素质方面得到提升。

(一)立法控制立法控制应当做到如下几点:第一,及时制定法律法规,提高立法的质量。考察实际情况,在授权的同时不能放出太多的权力,要尽快制定适应新情况的法律,做到有法可依。第二,必须明确授权的目的以及行使权力应当遵循的原则,使行政主体清楚在什么条件下行使裁量权以及如何行使。第三,增强语言的精准性,细化裁量的幅度。立法机关在制定法律时,尽可能的使用明确的概念,避免用词的模糊性从而缩小自由裁量的空间,从源头上控制权力的滥用。

(二)司法控制司法常常是人们在无法采取其他途径解决问题时的不得已之举,往往也带着补救的意味,但它却是一项必不可少的措施。我国的司法审查存在许多局限,例如:对抽象行政行为的审查漏洞、控制的时间滞后、法官的专业能力不高、过高的诉讼成本等。针对上述问题,应做到以下改进:第一,赋予法院一定的法律解释权。作为维护公平正义最后一道防线的法院就应该拥有一定的法律解释权,以便解决法律尚未作出规定的情况。第二,对抽象行政行为进行严格审查。当前,我国未对抽象行政行为的审查作出规定,使滥用权力的现象日益“合法化”。第三,将法院与其他职能部门分离开来。尤其受政府的制约,这就使得地方保护主义大大泛滥,甚至造成法院“不敢判”、“不能判”的恶果。

(三)行政控制在现代的制度框架下,从行政主体自身入手,“净化”自身体制机制,更能够合理控制自由裁量权的行使。具体措施有:第一,建立行政自由裁量权的职权分散机制。权力过于集中必然引起滥用,要想防止行政权过于集中而引发的独断,就应该将权力划分开来,通过分权达到制衡。第二,行政案例指导制度。正如最高法院会颁布一些指导性案例以便下级法院在遇到类似情况时做相同的处理一样,行政机关也可借鉴此种模式,通过考察并总结相关的实践经验,将符合社会公平正义,满足人民内心美好期待,并且成功维护人民利益的案件系统化,汇编成文,从而避免行政人员滥用职权不作为或者乱作为。

(四)小结立法控制、司法控制以及行政内部控制都有各自的优缺点。相较于行政体系的内部控制来讲,立法控制、司法控制终究是经过外在的力量来达到控制目的,通过法律的预先设定或者事后的行政诉讼来强行限定行政主体的职能,因此往往带有强迫、被动的意味,不但没能激发其创造性和灵活性,反而抑制其主观能动性,不能达到很好的控制效果。其次,立法控制需要制定者敏锐的洞察力和明确的前瞻性,这对立法者的综合素质要求极高,但是在实践中,立法者往往对行政管理活动当中的专业问题了解甚少,毕竟立法者并不直接参与行政管理活动,对于每天发生的成千上万不同的执法案例接触不多,导致许多法律制定出来并不符合实际需要,不仅没能有效控制滥用权力现象,还造成大量立法资源的浪费。而司法控制,采取不告不理的原则,因此行政诉讼的启动依赖行政相对人的主动提出,而作为普通的老百姓,有的法律意识不强,并且对行政机关存有敬畏之心,就算发生了侵权的事件,也不懂得寻求法律途径解决;有的虽然有较高的法律素养,主动提起了行政诉讼,但是由于复杂漫长的诉讼过程而中途放弃,并没有真正进入到审判的环节。作为事中控制的行政控制则很好的避免了上述问题,行政控制本身具有同时性,通过行政主体本身来寻找解决问题的途径,一旦出现错误能及时发现并采取补救,而非在错误造成难以挽回的损害时才发现问题。其次,行政控制是通过真正直接作出行政行为的主体本身加以控制,行政人员在日常生活中亲自接触行政案件,敏感的做出反应并且及时反馈,不仅能自觉避免滥用裁量权的行为,而且大大激发行政主体的创造性,促使行政人员积极主动的去探索问题的解决途径,有效防止滥用职权现象。但是,只通过行政控制这一内部控制措施来避免裁量权的滥用又是力不从心的。立法控制、司法控制和行政控制三者分管不同的阶段,缺乏任何一个阶段的控制途径,都是不完整的。正如实践经验教给我们的法则,万事万物的发展都是从宏观到微观,从抽象到具体,立法是司法的依据和前提,立法控制的存在是司法控制得以运用的前提。内部控制和外部控制都有着各自的优缺点,对内部控制的提倡并不意味着对外部控制的彻底否定,要将三者统一起来,从而发挥各自的优势。

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[9]吴传毅.论行政自由裁量权的行政控制[J].行政论坛,2012(6):2.

作者:花蕾 单位:西北政法大学

行政自由裁量权的有效控制研究责任编辑:张雨    阅读:人次