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小议提升干部依法行政能力的途径

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一、乡镇干部依法行政中存在的不足

1.法制观念不够强。

具备法制观念是实施依法行政的前提,但只有在内心树立坚定的法律信仰,才能在实际工作中严格依法行政。经过多年的普法教育和法制建设的实践,海西乡镇干部在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上,有了较为理性的认识。尤其在“民告官”这个较为敏感的问题上,有了一种平等、平和的诉讼心理。但就法律观念来讲,调查所显示的情况还不是很令人满意。例如在国家权力和公民权利的关系上,只有53.8%的人回答是公民权利产生国家权力,而40.6%的人回答是国家权力产生公民权利,另有5.6%的人回答“不知道”。可见,“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则,以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法制观念在一些乡镇干部心目中还有些淡漠。

2.对相关法理知识的理解不够深入。

海西大部分乡镇干部在工作中重视依法行政,但对依法行政的一些基本精神和原则的掌握仍存在偏差。对依法行政相关法理的理解和运用尚存在问题,存在凭主观意志和个人经验办事的现象,工作随意性较大,依法行政的力度不够,忽视法律、法规在决策工作中的重要作用。被调查对象中,除宪法外,系统学习过行政诉讼法、行政处罚法的不到60%,学习过行政复议法和国家赔偿法的甚至不到70%,系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有55%。调查发现,有10%的乡镇干部竟没有学过作为国家根本大法的宪法,这不能不说是一种令人堪忧的现象。例如,对于地方人大与地方政府的关系这样一个宪法常识问题,回答的正确率仅有65%,除了1.5%的人回答不知道外,有18.5%的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关,15%的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关。大部分乡镇干部不能理解程序的重要性,有的乡镇干部在实施行政处罚过程中,不履行事先告知义务,剥夺了行政执法相对人的申辩权;有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径,剥夺了行政执法相对人的法律权利;有的颠倒程序,先罚款后定性;有的不在规定时间办理案件等。这既有长期以来我国“重实体轻程序”的现实原因,也与乡镇干部对依法行政的理解和掌握有关。

3.服务行政的理念落实不到位。

2004年,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出,转变政府职能,建设服务型政府是全面推进依法行政的首要目标。党的十八大报告更是直接提出了要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。学者张康之教授把历史上的行政分为三种模式:统治行政、管理行政和服务行政。服务行政的理念应体现为给付、参与、透明、有效行政等特色。服务行政的价值理念与我国宪法确立的人民政府执政为民、全心全意为人民服务的宗旨是完全一致的。但由于缺乏制度化、规范化,“为人民服务”更多地成了一种伦理倡导,而没有落实到乡镇干部的具体行为之中。

4.乡镇依法行政环境不优。

一是相关制度不健全。目前,海西各乡镇虽在调解民事纠纷、计划生育、信息公开等方面也建立了一批规章制度,但在一些事关地方经济社会发展全局、涉及人民群众切实利益工作上,相关制度不健全,存在内容空泛,操作性不强,难以落实的现象。因为制度不全、执行不到位,造成乡镇行政随意、甚至出现行政乱作为、不作为。二是群众法律意识不强。我国虽已经历六个五年普法,但作为依法行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。他们很少主动去接近法律、接受法律,难以依法办事、用法维权。有些群众在自身权利遭受侵害时,不能正确地反映诉求,不能正确地运用法律手段依法维权,导致出现一些刑事案件“和解”现象以及采取越级上访、聚众上访、围堵政府机关来解决问题等现象。

二、提高乡镇干部依法行政能力的途径

1.引导乡镇干部树立正确的法律意识。

首先,要树立法律至上的意识。虽然近年来海西乡镇干部的法律素质在不断提高,但在一些乡镇干部的头脑中仍然有着某些带有明显封建色彩的,对普通百姓不平等的思想意识。法律支配权力是法治的根本,乡镇干部应当抛弃旧的人治思想,树立法律至上的意识,遵守宪法和法律法规,维护法律的权威,将一切行政活动严格限定在法律的框架内。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权。乡镇执法机关和人员应明确干部与群众之间只有社会分工不同没有高低贵贱之分,地位高下之别,所有社会成员在法律人格上是平等的,执法必须平等,不畏权、不畏情,严格“法律面前人人平等”。只有真正树立法律至上的意识,公正执法才能落实,公平待人的实现才有保障,依法治国,依法行政才能转变为现实。其次,要树立职权法定和权责统一的意识。一些乡镇干部受“权大于法”,“等级特权”,“国家无责任”等传统专制思想影响很深,将人民赋予的权力当做谋私利的工具,将行政行为以自己的意志随心所欲,置法律于不顾,不熟悉甚至不知道行使权力同时必须承担法律责任。任何职权的取得和行使都必须符合法律规定。承担责任是现代法治政府的第一要务,政府的权力来源于人民,政府理应承担起与权力对等的责任,对人民负责。政府违法行使权力要承担责任,违法不作为也要承担责任。第三,要树立正当程序意识。在我国的法律执行传统中,重实体轻程序的影响是根深蒂固的。其实,程序是依法行政、执法公正的基本保障,程序正义是实体正义的前提,法律程序正是力求公正执法的“法则”。用程序来制约行政执法人员,严格遵守行政程序方面的法律制度,做到乡镇政府和执法人员在作出影响群众的行为时,必须遵守法定程序,在行政决定过程中平等对待群众,与群众存在利害关系时应当回避,在作出不利于群众的行政决定时,应当给予陈述和申辩的机会。

2.树立并落实服务行政的理念。

行政法制确立后,大量的规范和制度是通过行政主体和行政公务人员去具体实现的,因此,行政主体和行政公务人员是否具有服务行政理念尤显重要。乡镇干部应当树立服务意识、改进管理方式,顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流,积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。行政管理和行政法制诸环节已经出现越来越多的行政民主的要求和规范。例如行政立法过程中的座谈会和论证会、行政执法过程中的听证会、当事人陈述事实和申辩理由、行政相对人评议行政机关与行政首长、采取具有协商性和可选择性的行政合同以及行政指导等柔软灵活的方式来实施行政管理,乡镇干部对此应当充分了解并积极推行。

3.强化政府行政问责机制。

一是要制定问责机制的强制性规范,将依法行政的各项任务和责任主体细化量化,层层分解到单位、职位和个人,增强操作性和可行性,真正做到有错必纠、无能必问、庸能必责。二是要重视对实践中行之有效的问责制的经验、模式、成果的总结和概括,使其固定化,上升为法律法规,将官员执政的问责行为与现存法律相对接,才能保证政府的依法行政具有更持久的效果。此外,在问责形式上,要建立现代立体化、受众覆盖面最广的电视问责方式。与以往电话或网络的问责,只听其声或只见其闻,不见其人的方式相比,电视问责能够让行政官员直面广大群众,接受更直接、更直白的群众问责,给官员造就一种巨大的问责压力,强化内心依法行政的信念。

4.强化监督,确保乡镇干部依法行政效果。

首先,在监督主体层面,要建立开放式、全方位的监督机制,引导扩展不同主体参与监督,包括人大、政协、司法、公民和网络媒体等监督,形成一个多管齐下,内外并举,比较完善的有效制约机制。其次,在监督范围和内容层面,突出对乡镇干部行政活动和依法行政能力的监督,始终确保其能在法律的框架内依法执政。需注意的是,由于依法行政的内容复杂、专业性强,一般人员对政府行为的合法性很难进行监督,因而,政府法制部门的监督作用就显得极其重要。

作者:沈世梅单位:中共海西州委党校教研室

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