执法行为行政法学论文范文

关键词：基层公安；执法行为；合法性原则；合理性原则

一、行政法基本原则对基层公安执法的意义

（一）法律意义在基层执法中，不少执法人员往往重视与执法有关的具体法律规范的适用，忽略行政法基本原则的正确理解和适用，造成执法上的不当和偏差，影响执法的效果。因此，行政法基本原则对于指导基层执法实践具有现实意义。行政法的基本原则具有适用范围广、稳定性强、宏观指导性强等特点，对于克服基层执法的盲区和漏洞，去除基层执法中的陋习和偏差,确保民警依法履行职责，提高公共安全管理职权的运行效果，促进社会公平正义、维护人民群众合法权益意义重大。

（二）行政合法性与合理性原则基本内涵行政执法应遵循合法性与合理性两大基本原则。合法性原则是行政执法的首要原则，要求行政权必须由法律创设，行政权的行使必须符合法律。根据《行政诉讼法》第70条的规定，合法行政行为必须有充分的事实依据，适用法律、法规正确，符合法定程序，属于执法人职权范围，不存在滥用职权或其他明显不当之处。合理性原则要求行政机关的自由裁量行为必须受到必要的法律控制，要求行政机关始终为了公众的利益和正当的理由而实施活动。其指导思想是行政机关不能专断，行政活动必须具有符合有关公共利益的正当理由，不得滥用权力。

二、事件回顾

2019年4月24日，一则有关上海交大医学院附属仁济医院主任医师赵某被警方铐走的视频，引发网络热议。对此，上海市公安局浦东分局官方微博对外回应称“涉事医生赵某拒不配合现场处置民警调查，与处置民警发生肢体冲突，使用手铐强制传唤符合规定”。此前，媒体上关于医患纠纷的报道并不鲜见，大多数医患纠纷表现为患者及其家属、职业医闹等破坏医疗场所公共秩序，甚至有个别极端伤医行为。然而，在此次事件当中，医生在自己的工作场所被警方用手铐带走，而且涉事医生还是业内顶极专家，警方的通报立即引起社会舆论的强烈关注。2018年5月，同样是上海某民警在街头执法的视频在网络上引起热议，在该视频中，现场执法民警在对执法对象口头警告后，先后对其使用辣椒水、手铐等执法手段，并用执法记录仪全程记录执法过程，受到公众和媒体的称赞和好评，被誉为“教科书式执法”。同样的执法流程，在不同的事件中却得到不同的执法效果。正如有评论所指出的，“铐走医生”风波里公众关注的焦点，在于警方执法的程序细节和使用警械和强制力的必要性问题。

三、基层公安执法行为的合法性辨析

（一）执法要有充分的事实依据一切法律行为必须以事实为基础，只有确定了事实，才能以此为据进行执法。对于基层执法者而言，其要准确、充分地判断和确定是否存在应当执法的客观事实：例如被执法人是否存在违法行为？是否存在免责事由？是否已经造成危害结果或已经造成何种危害结果。以公安机关实施传唤行为为例，根据《治安管理处罚法》第82条“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。”因此，使用传唤的前提是当事人存在违反治安管理的行为。因此，作为基层执法人员首先必须判定是否存在违反治安管理行为，何人实施了违反治安管理的行为。如果仅仅因为有人报警，就认定被报警人实施了违反治安管理的行为，并不属于以事实为基础。相关事实可以通过警方肉眼判断，也可以通过听取当事人陈述、现场证人证言、调取现场视频综合认定。现实生活中，大量出警并非从事的是制止、调查违法行为的活动。有时候，行为人报警恰恰是为了避免事态向违法状态发展，警察到场，有利于稳定当事人情绪，控制事态，平息双方矛盾。这种情况下，警方将当事人带离现场，到派出所进一步调查调解也是平息事态的一种方式。但是这并不意味着在一方拒不同意到派出所接受调查调解的情况下，警方有权将其强行带离。特别是当民警是出于“担心报警人产生误解，怀疑警方偏袒医生”的原因，强行要求涉事医生立即前往派出所配合调查，并由此使用强制措施，则这种执法行为已经失去事实依据的支撑了。实际上，上海警方也明白这个道理，故在4月26日对外通报时，刻意强调了两个细节，一是“患者家属韩某身上有多处明显伤痕”，二是“韩某右侧第10根肋骨骨折，右侧第9、11根肋骨疑似骨裂”，试图证明违法行为存在的合理性，进而将警方基于存在违法行为而于涉事医生实施强制传唤的做法合法化。但警方的通报马上引发网友的质疑，有网友转发了事发现场其他患者的陈述，如“韩某多次进入诊室打断医生看诊，医生把韩某强行推出诊室外，韩某又走进来躺到诊室地上，其间还发生了韩某情绪激动、以头撞墙的行为”。网友的说法使得这起事件当中究竟谁在违法，变得扑朔迷离。同时，警方虽通报了韩某存在骨折骨裂，但并未说明此伤情系由其与医生冲突引起，且事后医生也并未因此承担责任。因此，警方在连最基本的违法事实都没搞清楚的情况下，就对正在工作的医生实施强制传唤，其做法难以让人心服口服。

（二）执法要于法有据执法者要准确、具体判断和确定是否存在应当执法的规范依据。客观事件应适用何种法律规范，是否符合法律条文及其背后的规范目的。《公安机关办理行政案件程序规定》第54条规定“办理行政案件时，可以依法采取下列行政强制措施：……对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围，对恐怖活动嫌疑人采取约束措施等强制措施。”第67条规定“强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。”因此，基层民警办理行政案件时可以使用手铐进行强制传唤。强制传唤是公安机关在办理行政案件时，对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理的违法嫌疑人，使用强制方法将其带至公安机关或指定地点接受询问的一种限制人身自由的行政强制措施。《行政强制法》规定，限制人身自由的行政强制措施只能由法律设定。目前，对强制传唤作出规定的法律只有《治安管理处罚条例》。其中第82条规定“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤”。在立法措辞上，“可以”意味着即便符合强制传唤情况出现，也并不必然采取强制传唤措施，执法者有根据现场情况自由裁量的权利。另外，何谓“无正当理由不接受传唤”和“逃避传唤”，法律上也有明确的界定，同样需要执法人员根据自身理解判定。例如“表示愿意看完病人后再到派出所接受调查”是否构成接受传唤？医生“在诊室接到传唤后离开诊室”是否够成逃避传唤？“医生要求先看病再去派出所”是否属于正当理由？这些都考验着基层执法人员的法律素养和执法水平。实际上，对法条的理解，除了通过字面意思判断之外，还可以从法律的目的来判断。比如对于是否使用手铐进行强制传唤上，根据《《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第4条规定“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。第7条规定“人民警察依照前款规定使用警械，应当以制止违法犯罪行为为限度；当违法犯罪行为得到制止时，应当立即停止使用。”在仁济医院事件当中，警方到达现场时，涉事医生正在为患者看病，现场并无违法行为。因此，使用手铐显然不是为了制止违法行为，也无益于减少人员伤亡和财产损失。这种情况下，警方应当尽量避免使用手铐，而不是将其作为优先使用的强制措施。基层执法人员必须认识到其行政权利的行使必须符合法律的目的，受到法律的限制，否则极易产生滥用权力、侵害公民合法权益的后果。

四、基层公安执法行为的合理性辨析

（一）执法应注重效率基层执法要考虑执法行为正当性，尤其要警惕只注重形式公平，而忽略实质公平和正义。网民和公众对于警方强制传唤涉事医生的行为表达强烈质疑，重要的原因在于，涉事医生是特定医疗领域的顶极专家，每天都有来自全国各地的患者前来排队就诊。在当前优质医疗资源极端稀缺的情况下，一些患者通过报警的方式维护自身就医权利，某种程度上侵害了其他患者的就医权利。正是考虑到其他患者的就医权利，涉事医生才对涉事患者打断就诊进程的行为予以坚决抵制，并在纠纷发生后坚持继续看诊。而出警执法人员只考虑到个案中的形式公正，而没有考虑执法的社会效果，要求涉事医生请其他医生代为接诊，先到派出所配合调查，其行为已经将自己置于广大患者的对立面，因而其执法难以得到认同和接受。

（二）执法人员应合理用权执法人员在办理案件中有使用手铐进行强制传唤的权利，但不能滥用此种权利。仁济医院事件中，当涉事赵医生随执法人员达到派出所后，派出所领导很快就让其回到工作岗位。当晚19时30分，赵医生再次来到派出所完成笔录后，警方又让其回到医院。之后，未对赵医生进行任何处理。这样的结局，也反映了警方一开始对赵某使用警械，存在滥用权力的嫌疑。对于警方而言，是不是对报案人员公平，是否维护受害人合法权益已经显得不那么重要了，维护警察的权威，让当事人无条件听从警方指令才是其使用警械的真正目的。基层执法人员尤其应当警惕这种倾向。法治的核心是依法办事，公安机关作为执法队伍中数量最庞大，与民众接触最密切的一支队伍，其执法规范性对公众的法律信仰影响最为广泛，也最为深刻。“形象系于公正，法威存乎民心”。基层执法人员必须树立真正意义上的法治意识，切实摒弃那种法律是统治者的工具、警察机关是国家暴力机器的旧思想；树立以保障人民群众合法权益为核心、法律至上的现代法治意识，才能不断提升公安机关依法履职能力和执法公信力。

参考文献：

[1]冯勇．当前基层公安机关违规违法执法问题研究[J]．铁道警察学院学报，2014,24(2):102-106．

[2]“铐走医生”起风波，还原事实才能消弭争议[N]．南方都市报，[2019-04-29],

[3]对话“仁济医院纠纷”医生和警察，多点相互理解风波本可避免[EB/OL]．澎湃新闻,[2019-04-28]

作者：程蕊 单位：中共福建省委党校公共管理教研部讲师