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水行政执法存在的问题及对策

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[摘要]水行政综合执法机构成立近二十年,然而机构规格设置低、综合协调能力差,人员素质不高,经费不足,行政强制措施不给力等问题仍未彻底改善,各种干预、影响也未彻底摆脱,良好的水行政执法环境尚未形成。总结十几年执法工作经验,针对存在的问题进行分析并尝试提出对策建议。

[关键词]水行政执法;存在问题;对策建议

1水行政执法中存在的问题

1.1基层水行政执法机构设置规格低,经费短缺

水政监察队伍是水行政主管部门综合执法机构,负责水资源、水土保持、河道、防汛等涉水领域违法案件查处工作。目前地级市水政监察支队为正科级单位,县级市水政监察大队为正股级编制,在履行综合水行政执法工作职责时协调能力受限,难以发挥水行政执法的迅捷、快速、依程序进行的优势。另外基层水行政执法经费紧张,设备短缺,甚至没有统一制式服装,这些因素在很大程度上制约了水行政执法工作深入高效开展。

1.2水行政执法缺少有效的行政强制手段,致使调查取证难、执行难

各级水政监察机构根据涉水法律法规在行政执法过程中,经常采用责令停止、行政处罚等行政强制等手段和措施,但因缺乏对违法相对人的人身、财产和行为进行行政强制的有效手段,致使水行政执法工作常常限入困境,例如,在调查取证中违法当事人不予配合、态度蛮横,甚至谩骂殴打执法人员;拒收责令停止违法行为通知书、听证告知书和处罚决定书等法律文书。对不履行行政处罚的水事违法案件,只能申请人民法院强制执行,案件拖延时间长,办案效率低下,且大多数执行结果不能令人满意。

1.3对水行政执法不够重视,行政干预影响大

1.3.1重建设轻管理,忽视了水行政执法工作2011年,中央提出“通过5年到10年努力从根本上扭转水利建设明显滞后的局面”要求以来[1],各级政府及水行政主管部门便把工作重心转移到争取资金、上项目、搞建设上来,一时间,水库除险加固、中小河流重点河段治理等工程纷纷上马,重建轻管的现象越发严重,忽视了水行政执法和执法监督工作。

1.3.2以招商引资为挡箭牌,阻挠水行政执法工作开展一些招商引资企业拒绝接受水行政执法检查,当存在违法行为面对我执法人员时更是态度蛮横,动辄抬出地方政府压人。面对这些违法行为,查处难度十分巨大。

1.3.3行政干预多,挫伤了基层水行政执法人员的工作积极性,阻碍水行政执法工作顺利进行为片面追求经济发展,一些地方党委政府对工业企业采取地方保护措施,限制各类执法机构对企业的例行执法检查,例如水行政执法人员到企业检查用水情况,不但需经政府法制部门同意,而且还要办理相关手续后才可进行……如此过多的行政干预,助长了一些违法当事人的嚣张气焰,也严重挫伤我执法人员的工作积极性,使水行政执法的灵活机动性受到限制,使一些水事违法行为无法得到惩处,水法律法规的权威性和公正性受到挑战。

1.4滥用行政处罚自由裁量权,破坏水行政执法的公平公正

通俗地讲,行政处罚自由裁量权就是法律法规赋予行政机关在行政执法活动中,依据立法目的和公正合理的原则,根据违法案件的实际情况自行判断如何处罚以及处罚尺度或不予处罚的权力。相对于一般法定行政权而言,行政处罚自由裁量权是一种灵活性很大的“自由”的权力,应保证这个“自由性”在法律法规规定的范围、种类、数额内行使,而不是毫无准则限制的自由裁量。然而在水行政执法实践中,经常发生行政处罚自由裁量权被滥用现象,破坏了水法律法规的公正和公平,主要表现在:

1.4.1裁量结果明显有失公正根据现行的水行政法律法规的规定,水行政执法行使自由裁量权的空间是很大的,执法人员应在法律规定的范围、种类和幅度内选择与违法行为相应的行政处罚措施,相反如这种选择明显有失公正,则造成了自由裁量权的滥用。

1.4.2对水法律法规作过于激进或保守的解释由于水法律法规立法弹性较大,水行政执法机构在适用时有了一定程度的选择和解释的自由,这就要求执法人员在选择和解释时不能背离立法的精神和目的,在一定的框架和参照内活动,否则过于激进和保守的选择和解释都会造成自由裁量权的滥用。

1.4.3对相同案件区别对待水行政执法人员履行职责,面对事实性质、情节轻重及后果危害程度等相同或相似的违法行为,理应采取相同或程度相似的行政措施,使管理相对人对自己的行为后果有个基本的预测,这样有利于维护正常的水事秩序,有利于社会稳定。否则在选择行政措施时受到其他因素干扰,对相同的违法行为区别对待,采取轻重不同的行政措施,就会造成自由裁量权的滥用。

2解决水行政执法中存在问题的对策建议

2.1理顺水政监察执法队伍机构设置,完善水行政执法经费保障机制

水政监察队伍是承担水行政职能的执法机构,应独立设置,机构人员编制应为公务员或参照公务员管理行政编制,建议市级水政监察队伍规格为副处级单位,县级水政监察机构规格设置为副科级单位。人员配备上,应该按照执法工作实际需要,建议市级水行政执法机构人员编制不少于20人,县级水行政执法机构人员编制不少于15人,农村水管机构设专职水政监察员,协助县级水政监察队伍统一进行水行政执法活动。在执法经费上,应积极与财政等部门对接,除了将水政监察队伍的机构经费纳入财政全额预算拨款外,还要每年从同级财政留成的水资源费、水土流失补偿费等水利非税收入总额中按不低于5%的比例提取专项经费用于水行政执法工作。同时积极争取上级水行政主管部门增加资金投入,用于水政监察队伍装备建设,落实交通、通讯、录音录像、服装等水行政执法所必须的设备和装备,以保证执法工作的顺利进行。

2.2加强有关部门的沟通合作,为水行政执法创造良好的工作环境

2.2.1建立水利公安执法机构水利在基础设施建设中的地位日益突出,更关乎人民群众生命财产安全,对水利设施、水工程的保护显得尤为重要,根据形式发展需要,建议各级政府成立水利公安执法机构,以保证江河湖泊、水利工程、饮水资源、河道等水利设施安全,依靠公安的行政强制权力查处水事违法案件,维护正常水事秩序。另外,借河长制东风,各级水行政主管部门应积极争取同级政府、公安、发改、财政、国土、环保等部门对水行政执法工作的重视和支持,建立长效的水行政执法工作合作机制,为基层水行政执法创造良好环境。

2.2.2建立联合执法机制对尚未成立水利公安执法机构的地区,水行政执法机构要加强与公安部门的合作,把水利、公安联合执法提上重要议事日程。积极推进水利、公安联合执法机制落细、落实、落地。针对群众反响强烈、社会影响大、性质严重的水事违法案件要集中展开统一联合执法行动,给水事违法犯罪分子以沉重打击,树立水法规、水行政执法的权威和社会公信力。平时要加强对水事违法案件发案及查处难度的分析研判,实现紧急案件发生时调查取证工作与公安部门无缝对接,充分发挥公安在查处及协助查处水事违法案件中的优势作用,给阻碍水行政执法的违法当事人以震慑。切实加大水行政执法力度,提高水行政执法工作效率,维护合法水事秩序。此外,水行政执法机构还应取得地方法院在强制执行方面的支持,彻底摆脱重大水行政处罚执行难的困扰,维护水行政执法的尊严。

2.2.3规范行政执法行为我执法人员在执法过程中也应讲究策略,灵活变通,争取即不违反原则又能顺利完成执法任务,即纠正了违法行为,又达到了教育违法当事人的目的,这也是执法水平的一种体现。一味地以硬对硬只会事与愿违。要克服官僚作风,放下架子,不妨换位思考,说服与教育相结合,耐心地与当事人沟通,长此以往,就能在不断地探索中总结出一整套行之有效的水行政执法工作思路。

2.3争取支持,创新方法,锲而不舍查处水事违法案件

2.3.1明确责任,落实水行政执法考核制度各级政府应统筹本地水利建设和管理工作,避免建设与管理偏重失衡。水行政主管部门更应建管并重,将水行政执法列入年度工作重点,并明确责任单位、责任人、责任领导,对水行政执法人员实施奖罚分明的考核制度。领导班子对执法工作要有布部署有检查,形成定期听取水行政执法工作汇报的工作机制,为水行政执法排除障碍、解决问题。各级政府应对水行政主管部门的执法工作进行检查和考核,并将结果作为对领导班子及个人综合考评的重要指标。

2.3.2加强日常的执法巡查,尽可能将水事违法行为消灭在萌芽状态中在水行政执法日常巡查中要有目标有重点,对违法可能性较大的工业企业及一些重点管理相对人要盯住不放,运用网络舆论监督曝光等震慑手段,最大程度地减少水事违法行为的发生,把水事违法案件消灭在萌芽状态。

2.3.3避免干扰对地方党委政府干预严重的水事违法案件,要依法交由上级水行政主管部门立案查处,避免地方的干扰和影响,从而使违法当事人得到应有的惩处。

2.3.4创新宣传方式加大水法规宣传力度只靠“世界水日”、“中国水周”搞运动式的几天宣传远远不够,要利用各种媒体,抓住大大小小的机会,见缝插针,日常宣传常抓不懈,向领导宣传,向企业尤其重点企业宣传,向重点管理相对人宣传,只有各级领导重视了,大中小工业企业遵守水法规的认识提高了,水法规真正深入人心了,熟悉、了解、主动遵守水法规的良好社会氛围就会自然形成,水行政执法的障碍自然扫清。

2.4完善制度,强化追责,保证自由裁量权正确使用

2.4.1加强培训,提高执法人员素质及业务水平目前基层水行政执法机构普遍存在执法人员学历不高,素质较低的问题,法律专业毕业生更是少之又少。有的执法人员甚至有“称霸一方、随心所欲、自搞一套"的官本位思想。为此,首先要加强对执法人员的培训,其次对一些不适合在执法岗位工作的人要坚决清除,建立一支廉洁高效的水行政执法队伍。

2.4.2建立自由裁量权行使公开制度,促进水行政处罚行为程序化对水行政执法机构行使自由裁量权的依据、条件以及过程和结果等进行公开,接受公众监督,以促进水行政处罚行为的合理化、公正化、程序化。另外水行政执法人员要处理好法律条文的弹性和执法的公平公正性的内在关系,尤其对涉及公民合法权益的条款,更应减小弹性,尽量做到明确、具体,使其更易于接受,避免分歧。

2.4.3严格水行政执法责任追究,约束自由裁量权实施通过行政检查、行政复议、行政诉讼等行政或司法程序对水行政处罚自由裁量实施结果进行审查[2],形成对滥用行政处罚自由裁量权的水行政执法人员追究行政直至刑事责任的制度,从而使其产生畏惧而不敢滥用自由裁量权。

3结语

总之,虽然水行政执法工作面临种种困境,但随着依法治国方略的实施,我们的工作环境会不断得到改善,希望通过水行政执法人员的努力,提高水行政执法工作的地位和工作效率,推进依法治水、依法管水进程。

参考文献:

[1]周学文,落实中央一号文件全面加快水利基础设施建设[J].河南水利与南水北调.2011.

[2]席建林.浅谈对自由裁量权的司法审查[N].人民法院报,2001年5月6日

.作者:曲鸿鹄 单位:白城市水政监察支队

水行政执法存在的问题及对策责任编辑:张雨    阅读:人次