生态涵养发展下的行政执法责任制研究范文

摘要：

加快推进生态涵养发展背景下的行政执法责任体系建设，应结合渝东北地区行政执法中存在的问题，具体从健全和完善综合执法制、首问责任制、责任清单制、综合考评体制、责任追究制五方面入手。

关键词：

生态涵养发展；生态环保行政执法；责任追究

“法律的生命力在于实施”，党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，必须全面落实行政执法责任制。按照重庆五大主体功能区划分的战略部署，渝东北地区要实现“在加强生态涵养中加快发展”的目标，必须加快推进地方生态环保执法责任制建设，使之成为保障生态涵养发展的重要举措。

一、健全生态环保行政执法责任制的制度内涵和重大意义

（一）生态环保行政执法责任制的制度内涵生态环保行政执法，顾名思义，是指执法部门在生态环保方面的行政管理行为。主要包括环境行政处罚、环境行政处分、环境行政许可、环境行政征收、环境行政监督检查、环境行政处理等监督管理行为。按照行政机关职权的不同，执法主体又可以细分为环境保护行政主管部门和相关部门，本文所说的生态环保行政执法即包括这两类。生态环保行政执法责任制，即把现行法律、法规和规章所设定的法律责任,按法定职责分别分解落实到负责生态环保管理的主管和相关部门，明确执法权限和岗位责任,健全监督制约机制,加强考评奖惩的行政执法制度。

（二）健全生态环保行政执法责任制的重大意义第一，健全生态环保行政执法责任制是生态涵养发展背景下强化执法保障的客观要求。行政执法是行政机关直接面对社会和公众的经常性活动，其执法水平的高低直接影响到政府在大众心目中的形象。建立严格的生态环保行政执法责任制，强化落实执法责任，明确执法程序和执法标准，是进一步规范和监督环保行政执法活动，提高环保行政执法水平，确保生态涵养发展各项工作落到实处的客观要求。第二，健全生态环保行政执法责任制是增强执法部门及执法人员责任意识的现实需要。目前，在某一特定行政区域内，环保执法相关部门监管缺位、执法不严、违法不究、职能交叉、扯皮推诿等现象仍时有发生。在区县间构建联合环保执法机制的同时，明确和规范生态环保行政执法责任制，落实各区县执法部门及具体执法人员的职权，有利于执法人员增强其责任意识，从而推动区县间环保执法工作的联动协作。第三，健全生态环保行政执法责任制是提高生态涵养发展行政执法效率的紧迫需要。一方面，落实责任制实际上是增加了执法部门和执法人员法律上潜在的或现实的不利负担，这会在多个层面对环保执法主体起到警示、威慑作用，有利于执法人员凡事先从自身执法职能和责任找原因，变被动为主动；另一方面，分解岗位职责和细化工作规程，有利于促进执法人员对法律、法规和规章制度的学习，提高执法能力和法律素质，从而提高环保执法的工作效率。第四，健全生态环保行政执法责任制是依法引导全社会参与生态涵养发展的长远需要。没有人民群众的积极参与，要实现生态涵养发展，就如同水中捞月，雾里看花。健全生态环保行政执法责任制，有利于调动全社会成员参与生态涵养发展的积极性，有利于社会成员对政府、对组织行为的外部监督，有利于提高全社会的法治水平，从而形成支持生态涵养发展的社会氛围。

二、生态涵养发展行政执法中存在的主要问题

（一）生态环保行政执法的法律法规性依据缺乏可操作性1.环保法规不够细化，导致实际操作性不够环保立法中有些规定过于原则，没有配套的实施细则。如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位。但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。《大气污防治法》中也有类似的规定。又如《环评法》对规划环评的规定过于原则，规划环评审查的责任尚不明确，规划的内容、方法、经费、审查等管理细则尚不规范，法律的可操作性有待增强。例如，听证程序在环境执法中的适用范围过于狭窄，听证程序无统一的执行标准，而基于清晰明了的执法标准而作出的执法决定，是被环保行政相对人心悦诚服地接受和认同的前提条件之一。根据《行政处罚法》等有关法律规定，目前主要在环保行政处罚领域适用听证程序，而且仅局限于责令停止生产、吊销许可证、较大数额的罚款等少数几个处罚的种类。在排污许可证的核发、较大数额的排污费的征收等涉及行政相对人重大利益的执法领域均未设立听证程序。由此，难免使得听证会有流于形式之嫌。2.有些法律法规相互交叉，导致实际操作性差实践中一个环境违法行为如涉及到工商、城管、规划等其他相关职能部门，往往容易导致各部门推诿扯皮的现象。许多环境违法行为归类是环境违法，但就其产生的原因和解决途径，如果涉及其他部门应该履行的职责范围，但又未能很好履行的，环保部门则力所不及，处于被动地位，却承受着不应承受的各方面压力，从而导致环保行政执法难。

（二）生态涵养发展行政执法责任制在实践中的问题环境行政执法责任制早在十几年前就已经提出，但是在实践过程中还存在许多的问题。归结起来，法律法规规定了行政违法却没有规定行政责任;规定了行政违法也规定了行政责任,但是只规定了一种概括性的责任形式,没有具体的责任形式;规定了行政违法,也规定了行政责任和具体的责任形式,但是责任主体缺位;规定了行政违法,也规定了行政责任和具体的责任形式和责任主体,但是责任追究主体缺位。总之是法律、法规很少涉及执法人员在违法的情况下该承担什么样的责任、有谁来追究他们的责任,造成了环保行政执法责任追究无法可依的局面。

（三）生态环保行政执法部门之间协调难首先，是主管部门和各职能部门之间或者各职能部门之间协调难。实践中出现最多的问题就是各部门对己有利的环保事务则争相管理，对己不利的事务则相互推诿，大大影响了环境执法的权威性和环境执法工作的顺利开展。其次，是跨区域的生态环保执法部门之间协调难。比如，渝东北地区涉及十一个区县，虽然该十一个区县都属于重庆市的行政管辖范围，但是，各区县在政府规划、解决生态涵养发展问题、年终数据考核时都是各自为政，同步规划、协调合作、联合执法、综合考评等已成为渝东北地区功能性发展必须解决的重要问题。与此同时，渝东北地区联动执法的身份、运作经费、权限范围、信息来源、职业危险等一系列问题又应运而生。

（四）行政执法的监督机制不健全首先，生态环保执法的内部监督机制不健全。我国环境监督，只是规定了“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的基本原则，但真正意义上的“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的体制尚未真正建立。其次，社会公众监督机制缺乏。虽然近几年社会公众的环境意识得到大幅提高，很多人都能够主动地检举揭发破坏环境的行为，同违反环境保护法的行为作斗争，环境的社会监督有所加强。但是社会监督的渠道有时还不是很畅通，机制不健全，手段单一，制度保障条件缺乏，其影响力有限，有时反映的问题得不到及时解决，甚至有的根本就得不到解决，影响了社会公众环境监督的效力和积极性。

三、健全生态涵养发展背景下行政执法责任制的对策措施

（一）完善生态涵养发展综合执法制度针对现行生态环保的行政执法，涉及的法律和部门众多，执法力量分散，导致责权不明、多头执法、执法效力不高等问题，以环保执法等机构为牵头单位，在保持执法人员编制和隶属关系不变的前提下，通过建立部门协调、联动执法的机制，协调集中环保、农、林、水和国土等部门的执法力量，统一对外执法；或者从各区县实际情况出发，将现有的职能相近或相关的执法力量进行适当整合，并依照行政许可法、行政处罚法等法律，以及国务院《全面推进依法行政纲要》等行政法规的规定，报请重庆市人民政府批准，成立若干诸如环境综合执法局等机构，在当地政府和相关部门的统一领导下，集中力量独立开展生态环境保护的综合执法。

（二）推行行政执法首问责任制度针对环境问题覆盖区域较广、涉及执法主体部门较多，常常导致出现多头执法或相互推诿的实际情况，具体实践中可推行生态环保行政执法首问责任制。对职权范围内的事务，责任部门及责任人应当负责牵头组织相关部门及人员及时协商协作，解决问题；对非本部门及本人职权范围内的事务，首问责任主体也应该积极接待，负责引导群众到相应的部门，让来访人方便快捷的解决环保生态方面的问题。对于不遵守首问责任制，造成严重后果，妨碍生态涵养发展的行为，要依法启动首问责任制程序，追究相关部门及其人员的法纪责任；情节严重的，移送司法机关处理。

（三）推行执法主体责任清单制度结合法律法规的规定，让每一个执法部门的执法权限、执法范围、执法程序和执法目标，通过多种方式公诸于众，并明确相应执法人员的责任，在确保执法权力在阳光下运行的同时，让执法机构和执法人员树立“守土有责”的意识，以保障执法目标最大限度符合生态涵养发展的根本要求。

（四）健全行政执法综合考评体系结合生态涵养发展目标，在不违背法律规定的前提下，建立符合生态涵养发展的综合执法考评体系，具体可包括：执法技术指标体系，其中涵盖受理执法举报指标、执法个案指标、程序控制指标、案卷管理指标；执法社会评价指标体系，其中包括人大政协委员的评价、社会媒体评价、执法对象评价，以及公众代表评价指标；反向评价指标体系，包括执法违法个案、社会负面评价指标；违法状态纠正指标，包括违法行为的处罚效果、监督违法状态的修复等指标。从而构建起全方位、多角度的执法综合考评制度，以为在加强生态涵养中实现加快发展提供有力的执法保障。

（五）健全行政执法责任追究制度执法部门及其人员的不依法执法，执法过程失职渎职，造成严重后果，妨碍生态涵养发展的行为，要依法启动问责程序，追究相关机构及其人员的法纪责任；情节严重的，移送司法机关处理。

作者：杨柳 单位：中共重庆市委党校万州分校