反垄断行政执法体制探讨范文

在中国颁布《反垄断法》而构建反垄断行政执法体制时，地方反垄断行政执法体制应如何构建的问题虽有人提及，但未得到重视，也未引起深入讨论。当前，因上海市相关部门同时《经营者集中反垄断审查工作办法》、《反价格垄断工作办法》和《反垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断执法工作办法》（以下统称：“三个《工作办法》”），①中国应如何构建地方反垄断行政执法体制的问题又一次浮出水面。从现实情况来看，《反垄断法》在中国各地的执行已有一些确定的做法，但这些做法是否符合《反垄断法》的立法意图，是否符合公正、效率、透明、制衡等体制运行的原则，还值得探讨。

一、中国地方反垄断行政执法体制的背景———中央反垄断行政执法架构

要探讨中国地方反垄断行政执法体制问题，离不开中央反垄断行政执法架构这一背景。伴随《反垄断法》的颁布和施行，中国围绕反垄断法的执行构建了一个独特的中央行政执法架构。该架构的运行遵循政策统一、事权分散、分门别类、各司其职的原则。当前，中国为反垄断行政执法搭起的中央体系架构见图1。从应然角度论，在此架构中，首先，国务院反垄断委员会属于架构的顶层设计，其本身虽不具有执法功能，却负有制定国家总体竞争政策和协调国务院各反垄断执法机构的职责，以此确保在政策层面上中国反垄断行政执法的统一性，因此，中国反垄断行政执法的政策是统一的；其次，中国反垄断行政执法主要通过商务部、国家发改委和国家工商总局三大机构（统称“国务院反垄断执法机构”）实施，它们虽然执行同一部法律，但它们本身却各有职责、平起平坐、互不隶属，因此，中国反垄断行政执法的事权是分散的；再次，在国务院的“三定方案”中，《反垄断法》所规制的行为被切割成三块，分别由三个执法机构承担，其中，商务部负责规制经营者集中，国家发改委负责规制价格垄断，国家工商总局负责规制协议垄断、滥用市场支配地位和行政垄断。因此可以说，中国反垄断行政执法的事权是按照“分门别类、各司其职”的原则实施的。回顾《反垄断法》颁布之初，就中国应当建立何种模式的反垄断行政执法架构，社会各界有多种建言。坦白地说，在各种建言中，现行架构并不占有优势②。

但现行架构确有值得肯定的地方。首先，现行架构设计在理论上是圆满的，能够满足《反垄断法》执法的需要。按此设计，《反垄断法》规制的所有方面均被置于确定的管辖之下，无有遗漏；更精巧之处在于，《反垄断法》规制的所有方面被按照其性质划分，分别置于不同的机构管辖之下，这些机构的执法功能与其市场管理功能无缝对接，并通过虚设一个位阶更高的委员会进行政策统一协调。其次，现行架构因其对现有中央行政机构冲击不大而更易于为体制所接受，同时也能够较好地传承过往执法的经验。应该说，除了小小的调整，现行架构是对传统行政管理架构的复制，机构还是原来的机构，职能还是原来的职能，只是有了新的名义———反垄断。然而，就比较法角度论，中国《反垄断法》实施的行政执法架构很有些标新立异之处。首先，中国授予更多机构反垄断专门职责。在现行架构下，中国《反垄断法》所规定的专门职责被授予三个互不隶属的机构，相比较其他国家的机构设置，中国的反垄断专门机构更多。迄今为止，除美国等少数国家外，其他建立反垄断实施体制的国家或地区均将反垄断行政执法职责授予一个单一的机构，如德国的联邦反垄断局（Bundeskartellamt，隶属于联邦经济劳动部）、英国的竞争和市场局（CompetitionandMarketsAuthority，隶属于英国商业创新和技能部）、欧盟的欧盟委员会（EuropeanCommission）、日本的公平贸易委员会（FairTradeCommission）、韩国的公平贸易委员会（FairTradeCommission）、加拿大的竞争局（CompetitionBureau）、香港的竞争委员会（CompetitionCommission）、澳大利亚的竞争和消费者委员会（CompetitionandConsumerCommission）、南非的竞争委员会（CompetitionCommission）、东南部非洲共同市场的竞争委员会（CompetitionCommission）等。③其次，中国在反垄断专门机构间作明确的职责分工。国家在设置反垄断专门机构的同时，将《反垄断法》所规范的各项职责切割为三个部分，分别由三个机构专属管辖。其中，商务部管辖经营者集中，国家发改委管辖价格垄断，国家工商总局管辖除涉及价格垄断以外的协议垄断、滥用市场支配地位和行政垄断。如此布局在国际上独一无二。放眼全球，将反垄断行政执法的专门职责赋予多个机构的国家实践不只有中国，但其他国家或地区的实践均不涉及对反垄断专门职责进行切割和分配。以美国为例，根据美国反托拉斯法的指定和创设，司法部和联邦贸易委员会均为美国反托拉斯执法专门机构，其中，司法部执行《谢尔曼法》和《克莱顿法》等，联邦贸易委员会执行《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》等；长期的实践证明，除司法部专属执行《谢尔曼法》中涉及刑事责任的条款外，④这两大机构在反托拉斯的专门职责上并无分工，它们均可以管辖反托拉斯法所规范的所有行为。

标新立异也是创新，但可能正因为事涉创新，就需要思考更多的方面以减少负面作用。例如，我国《反垄断法》所规范的各种行为之间是否有清晰的边界，以至于可以将其明确的切割并置于不同机构的专属管辖之下？又如，三大中央反垄断专门机构是否能够分享其掌握的执法信息和市场信息，或者换个角度说，如果市场主体面对一个执法机构的执法已经提交了相关信息，其面对另一个执法机构执法是否还要提交相同的信息？再如，三大中央执法机构各有市场管理的职责，其中是否形成各自的市场利益，三大执法机构的市场利益与其执法利益是否一致，是否可能不一致，当两种利益冲突时如何处置？这些问题无一不与体制、机制设置的公正、效率相关。当然，由于本文重点不在论述中央反垄断行政执法体制，故对这些问题不展开论述。但不能回避的一个问题是，这些标新立异之处对于中国的地方反垄断行政执法体制建设有重大影响。

二、地方反垄断行政执法的授权模式和派出模式

如果要就现行法寻找中国创设地方反垄断行政执法体制的渊源，应当溯及《反垄断法》第10条第2款。该款规定：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”笔者以为该款有两个关键词，即“工作需要”和“授权”。这里需要着重明确的一点是，“工作需要”和“授权”的主体是国务院反垄断执法机构，而不是法律本身，也不是省、自治区、直辖市人民政府相应的机构。

进而稍加比较分析就不难发现，围绕地方行政执法体制建设，反垄断领域与其他领域有很大不同。以反不正当竞争领域所涉行政执法为例，我国《反不正当竞争法》为各地方执法提供了坚实的法律基础，该法第3条规定，各级人民政府应当采取措施，制止不正当竞争行为，为公平竞争创造良好的环境和条件。县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。再以价格违法领域所涉行政执法为例，我国《价格法》第5条同样为各地方执法提供了坚实的法律基础，它规定，县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。比较上述法律规定，⑤可以看出诸多不同。其一，最大的不同在于，依据《反不正当竞争法》和《价格法》，相关的执法是地方政府的法定权力，即地方执法的权力来源于法律规定本身；而依据《反垄断法》，相关的执法并非地方政府的法定权力，即地方执法的权力来源于国务院反垄断执法机构的授权。其二，在《反不正当竞争法》和《价格法》体制下，地方政府的执法权力具有相当的独立性，如此就有相对明确的地方政府执法机关和确定的管辖范围；而在《反垄断法》体制下，地方政府的执法权力是根据国务院反垄断执法机构的工作需要而定的，如此状态下，即使不说该权力毫无独立性可言，最起码也可以说它的独立性是大打折扣的。其三，《反不正当竞争法》和《价格法》所赋予的地方执法权直达县级以上人民政府及其相应机构；而《反垄断法》所支持的地方执法，如果工作需要的话，只能到省、自治区、直辖市人民政府相应机构这一层级。上述不同还可以从中国其他与市场执法相关的领域中得到印证，如消费者权益保护、食品安全、药品管理、安全生产、劳动者保护、环境保护等领域。⑥综合分析，中国在几乎所有与市场执法相关的领域均采用几乎相同的模式，即同样重视中央执法和地方执法，地方执法以行政区划为单位，明确分配中央执法权限和地方执法权限，唯独在反垄断领域例外。笔者以为，前述《反垄断法》第10条第2款的规定意在突出中央事权，即反垄断执法属于中央政府权限，且中央政府不与地方政府分享该权限。无论当前实践是否符合这一立法意图，这一立法意图本身是有一定根据的。首先，突出反垄断执法的中央权限与反垄断法的性质以及其调整的内容相关。反垄断法属于政府干预市场经济活动的法律，它以提高经济效率、维护消费者权益等为目标，促进竞争、打击垄断；分析反垄断法的各项规则，不难发现，它们调整的不仅是市场行为，更包括市场结构；维护国家市场的统一，消除地区间的分割，是反垄断法肩负的重要职责。在此意义上，政府的立场、利益与其如何干预有重要关联；中央执法相比较地方执法更有利于落实反垄断法的职责。其次，正因为反垄断执法需要国家从宏观角度考虑竞争利益，故突出反垄断执法的中央权限也是国际上的习惯做法。综观世界各国的立法和实践，均将反垄断设置为中央（联邦）权限，且除非涉及纯粹的地方事务，⑦中央不与地方分享此一权限。然而，一个不可回避的问题是，一个国家只设一个中央执法机构（该机构通常设在首都），如何顾及全国范围，须知，有些垄断影响虽然不是地方性的（仅指行政区），却可能是区域性的（包含若干个行政区），这一问题在地域广阔的国家表现得尤其突出。面对这一问题，如果包括中国实践在内的话，有两种解决模式。其一，授权模式，即中央反垄断机构授权地方政府相应机构在地方执法。其二，派出模式，即中央反垄断机构在地方设办事处或办公室，负责地方执法。这两种模式表面相似，实质不同。

授权模式是将权力授予地方政府相应机构，其实质是地方政府在地方执法。派出模式是中央执法机构将其存在的物理空间伸展到地方，其实质是中央政府在地方执法。在此意义上，所谓地方反垄断行政执法体制可以有两种理解，其一是地方政府反垄断行政执法体制，其二是中央反垄断行政执法机构在地方执法的体制。根据前述对我国《反垄断法》第10条第2款规定的分析，我国对地方政府反垄断行政法体制的选择是清晰的，即采用授权模式。这一模式的主要优点是可以借用地方政府既存的执法资源，也可以共享在其他领域执法的规律和经验；然而，这一选择与立法本意是否一致呢？值得一提的是，授权模式在国际上少有先例。综观世界各国的立法和实践，或者不去明确国家反垄断法的地方执行问题，或者采用派出模式建立地方反垄断行政执法体制。当然，同样采用派出模式，不同国家的做法也有差异。有些国家以行政区划为单位派出机构，如澳大利亚。澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）总部设在首都堪培拉，为方便其地方执法，ACCC在全国七个州（行政区划）设有分支机构，即新南威尔士州办公室、弗吉尼亚州办公室、昆士兰州办公室、西澳大利亚州办公室、南澳大利亚州办公室、塔斯马尼亚州办公室、北领地办公室。⑧也有一些国家打破国家行政区划，将国家分为几个大区并以大区为单位派出机构，如美国、日本。美国联邦贸易委员会（FTC）总部设在华盛顿，为方便其地方执法，FTC将全国分为七个大区并设地区办公室，即东中部地区（包括特拉华州等8个州）、中部地区（包括伊利诺斯州等11个州）、东北地区（包括康涅狄格州等10个州或领地）、西北地区（包括阿拉斯加州等6个州）、西部地区（包括亚利桑那州等7个州）、西南地区（包括阿肯色州等5个州）、东南地区（包括阿拉巴马州等7个州）。

日本公平贸易委员会（JFTC）总部设在东京，为方便其地方执法，JFTC将全国分为五个大区并设地区办公室，即北海道办公室、东北办公室、中部办公室、近畿中国四国办公室和九州办公室。⑩授权模式也好，派出模式也好，不同的实践代表了不同的选择，这本身无可厚非；但不同的选择自应有其支撑的理念，且应在反垄断相关方面维持这种理念的一贯性。笔者以为，相比较而言，派出模式在体现理念一贯性上更优越，它以国家整体竞争利益为基础，明白表达中央政府的竞争利益与地方政府的竞争利益存在差异性，将反垄断执法设置为中央政府权限，同时按派出模式建立地方执法体制以体现中央政府权限；而授权模式虽也认同国家整体竞争利益的重要性以及中央政府的竞争利益与地方政府的竞争利益存在差异，但在授权之间已经模糊了其基本理念，授权后的执法更非严格意义上的中央政府执法，视授权方式不同，它甚至可能与中央政府执法完全无关。

三、国务院反垄断执法机构的授权方式

“三个《工作办法》”的重要性在于它以授权模式为根基，可能预示着授权模式下中国地方反垄断执法体制的发展方向。在执法体制意义上，“三个《工作办法》”分别明确了执法主体、执法权限、执法内容等。作为上海自由贸易试验区（以下简称：“自贸试验区”）体制创新的一个亮点是，根据这三个办法各自的第3条，自贸试验区管理委员会（以下简称：管委会）被赋予反垄断行政执法权，虽然这个执法权并不完整，具有参与性质。问题的关键不在于此，问题的关键在于管委会的反垄断行政执法权来源是什么。考查中国与反垄断行政执法相关的法规，除“三个《工作办法》”外，找不到其他的法律根据。简言之，由于“三个《工作办法》”属于上海市政府相关部门的法律文件，管委会的反垄断行政执法权实际来源于上海市政府相应机构的授权。那么，接下来需要明确和解决的问题是：上海市政府相应机构的反垄断行政执法权是什么，其权力充分吗？要回答这个问题，就不得不对国务院反垄断执法机构在进行授权时的具体做法作一些罗列、归类和分析。

自2008年国务院通过“三定方案”确定商务部、国家发改委和国家工商总局作为国务院反垄断执法机构以来，为依法履行各自的职责，这三大中央执法机构分别制定了一系列行政规章。其中，商务部的行政规章主要有：《经营者集中申报办法》（2009年11月21日商务部令第11号公布）；《经营者集中审查办法》（2009年11月24日商务部令第12号公布）；《关于实施经营者集中资产或业务剥离的暂行规定》（2010年7月5日商务部公告第41号公布）；《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》（2011年8月29日商务部公告第55号）；《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》（2011年12月30日商务部令第6号）；《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》（2014年2月11日商务部公告第12号）等。国家发改委的行政规章主要有：《反价格垄断规定》（2010年12月29日国家发展和改革委员会令第7号公布）；《反价格垄断行政执法程序规定》（2010年12月29日国家发展和改革委员会令第8号公布）；《中华人民共和国价格行政执法证管理规定》（2010年8月31日国家发展和改革委员会印发）；《价格行政处罚程序规定》（2013年3月6日国家发展和改革委员会令第22号公布）；《价格行政处罚证据规定》（2013年4月9日发改价监[2013]716号）；《价格行政处罚案件审理审查规则》（2013年9月30日发改价监[2013]1950号）等。国家工商总局颁发的行政规章主要有：《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》（2010年12月31日国家工商行政管理总局令第53号公布）；《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》（2010年12月31日国家工商行政管理总局令第54号公布）；《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》（2010年12月31日国家工商行政管理总局令第55号公布）；《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》（2009年5月26日国家工商行政管理总局令第41号公布）；《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》（2009年5月26日国家工商行政管理总局令第42号公布）等。上述行政规章不仅明确了三大中央执法机构的管辖范围、执法程序等，也基本决定了地方反垄断行政执法实践。如前所述，中国按授权模式构建地方反垄断行政执法体制，且行使授权的主体是国务院反垄断机构。

因此，如果三大中央执法机构在进行授权时有不同的做法，地方反垄断行政执法实践就会有所不同。综合分析上述行政规章，三大中央执法机构的授权方式确有不同。其中，国家发改委的授权最为充分：依《反价格垄断行政执法程序规定》第3条和第4条，国家发改委授权的省、自治区、直辖市发改委负责本行政区域内的反价格垄断执法工作；对跨省、自治区、直辖市发生的价格垄断案件，由国家发改委指定有关省、自治区、直辖市发改委进行查处，重大案件由国家发改委直接查处；对涉嫌价格垄断行为，国家和各省、自治区、直辖市发改委均可在其法定权限内，委托下一级政府发改委实施调查，但调查应以委托机关名义进行，且不得再行委托。与国家发改委授权做法略有不同，依《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》第3条，国家工商总局的授权强调个案性质且不再向下授权：国家工商总局授权省（自治区、直辖市）级工商局负责查处发生在本行政区域内的垄断行为，或跨行政区域但主要行为地在本行政区域内的垄断行为，或国家工商总局认为可以授权的其他垄断行为；授权以个案形式进行，且被授权的省级工商局不得再次向下一级工商局授权。最大的不同出现在商务部系统：截至当前，在商务部为履行其反垄断职责所的所有法律文件中绝口不提“授权”，凡涉及需要地方政府相应机构配合的事项，均以“委托”方式进行；另外，在涉及经营者集中反垄断审查实践方面，至今还少有商务部系统地方执法的痕迹。在三大中央执法机构不同的授权方式中，国家发改委和国家工商总局的做法比较接近，它们均通过法规明确授权并给予省级执法机构以确定的管辖范围。但两者的做法也有差异。其一，国家工商总局的授权强调以个案形式进行而国家发改委的授权并无此一限制。所谓以个案形式授权，意味着授权并非可以推定，即使垄断行为发生在省级工商局管辖范围内，省级工商局也必须履行申请授权手续后方能采取行动。换言之，国家工商总局法规中为省级工商局划定的管辖范围只是一种获得授权申请资格的范围，而非确定的执法范围。其二，国家工商总局的授权明确到省级工商局为止而国家发改委的授权在级别要求上要宽松许多。当然，所谓宽松并非直接在授权上宽松，而是在授权之外辅之于“委托”，并通过委托将权力向下延伸。笔者分析，三大中央执法机构授权的方式之所以各有差异，可能与其管辖的事项以及其传统工作模式有重要关联。首先，国家发改委和国家工商总局管辖的事项有明显的行为（价格垄断行为、协议垄断行为、滥用市场支配地位行为、行政垄断行为）调整特征。这一特征会伴有如下考量：其一，行为的相关要素是行为人和行为地，这些要素存在于特定的物理空间，而这个空间主要是地方性的；其二，行为调整的前提是执法者要证明行为的存在，这需要进行耗费人力、物力的调查，这可能是中央执法机构单凭自己的力量难以胜任的。正因为如此，国家发改委和国家工商总局有明确的“工作需要”，其向下授权的愿望也就更强烈。而商务部管辖的事项有明显的结构调整特征。这一特征决定了，商务部考虑问题的角度一定会超出地方的范围，更多地从全国统一市场角度考虑竞争问题；另外，商务部主要是通过审查经营者主动提交的集中申报资料来进行结构调整的，并无太多的调查任务，或者说一纸公文就能够解决调查问题。因此，商务部没有或少有向下授权的“工作需要”。其次，三大中央执法机构授权方式的差异也与其传统工作模式有关。如前所述，在中国颁布《反垄断法》而建立反垄断行政执法机制之前，分别依据《价格法》和《反不正当竞争法》，地方政府发改委系统和工商局系统就有法定的地方执法机制；又因为《价格法》和《反不正当竞争法》也具有一定的反垄断意义，其中一些规定的执行与《反垄断法》规定的执行并无多少差异，因此，传统的地方执法机制必然会交织于其中，影响国家发改委和国家工商总局的授权方式。而商务部系统并无此种传统工作模式，其现行授权方式也就有所区别。授权模式下不同的授权方式，导致中国地方反垄断行政执法视不同方面而有差异，十分复杂。

四、地方反垄断行政执法体制及其实践

在现行授权模式及其授权方式下，地方政府设置对应执法机构是一个必然结果。因为，虽然根据工作需要授权或者委托未必进行，但授权或者委托的可能性始终存在，作为授权或者委托的承受方，地方政府必须时刻作好准备，首当其冲就是确定一个对应机构。观察中国地方反垄断行政执法体制，应聚焦于与中央三大执法机构对应的地方系统。事实上，中国各地方政府有着很高的反垄断积极性，自国务院明确中央执法机构以来，与这些中央机构对应的各地方系统内部也都指定了专门部门对应相关执法工作。例如，各省级商务厅（委）均指定其内设的公平贸易局（处）负责经营者集中行为的调查及其他反垄断相关工作；各省级发改委（物价局）均指定其内设的市场监督检查局（处）查处价格垄断行为；各省级工商局均指定其内设的经济检查处负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作。除省级机构指定专门部门对应相关执法工作外，通常情况下，地级市甚至县（市）一级也会指定专门部门对应相关执法工作。故与中央三大执法机构对接的地方反垄断行政执法机构层层叠叠，有二、三层之多。这些被指定或确定的地方执法机构在实践中表现出相当的积极性，截至当前，除与商务部对应的地方机构因商务部尚未有授权而没有执法实践外，其余与中央机构对应的地方机构均有较为突出的地方执法实践。例如，自2010年公布《反价格垄断规定》后，作为负责依法查处价格垄断行为的国家发改委系统明显加大了反价格垄断的力度，调查、处理了一批价格垄断大案，其中许多案件均授权地方执法机构查处，包括2011年“浙江富阳造纸行业协会组织实施价格垄断案”（授权浙江省物价局查处）、2013年“上海黄铂金饰品价格垄断案”（授权上海物价局查处）等。

又如，作为负有更多反垄断职责的国家工商总局充分发挥各地方执法机构的力量，打击垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除竞争等行为，取得不俗成果；自2013年7月29日以来，国家工商总局相继18个竞争执法公告，对涉嫌垄断行为进行查处，其中除第14号公告查处“北京盛开体育发展有限公司涉嫌垄断案”外，其余均属授权地执法机关查处的案件，包括“江苏连云港市建筑材料和建筑机械行业协会混凝土委员会组织本行业经营者从事垄断协议案”（授权江苏省工商局查处）、“江西泰和县华维液化石油气经营者从事垄断协议案”（授权江西省工商局查处）、“河南安阳市旧机动车经营者从事垄断协议案”（授权河南省工商局查处）、“辽宁建筑材料工业协会组织本行业经营者从事垄断协议案”（授权辽宁省工商局查处）、“湖南永州市保险行业协会组织当地保险企业从事垄断协议案”（授权湖南省工商局查处）、“湖南张家界市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案”（授权湖南省工商局查处）、“湖南郴州市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案”（授权湖南省工商局查处）、“湖南常德市保险行业协会组织本行业经营者从事垄断协议案”（授权湖南省工商局查处）、“浙江慈溪市建设工程检测协会组织本行业经营者从事垄断协议案”（授权浙江省工商局查处）、“浙江江山市混凝土经营者从事垄断协议案”（授权浙江省工商局查处）、“四川宜宾市砖瓦协会组织本行业经营者从事垄断协议”（授权四川省工商局查处）、“云南西双版纳州旅游协会、西双版纳州旅行社协会组织本行业经营者从事垄断协议案”（授权云南省工商局查处）、“广东惠州大亚湾溢源净水有限公司涉嫌滥用市场支配地位案”（授权广东省工商局查处）、“内蒙赤峰中心城区烟花爆竹批发企业实施垄断行为案”（授权内蒙古工商局查处）、“内蒙烟草公司赤峰市公司涉嫌滥用市场支配地位案”（授权内蒙古工商局查处）、“重庆巫溪县东翰采石场等四家采石场垄断协议案”（授权重庆市工商局查处）、“江苏徐州市烟草公司邳州分公司滥用市场支配地位案”（授权江苏省工商局查处）。

值得关注的问题是，虽然上述地方执法均以省级机构的名义进行，但纵观其执法过程，不乏省级以下机构的身影，甚至是省级以下机构在实际发挥主要作用，它们接受举报、约谈企业、主持和解、收集材料、行为定性、确定处罚尺度等。所有这一切表现出一种显著趋向，即反垄断行政执法正在走向地方化，重回传统价格执法和不正当竞争执法的模式。这是一种中央和地方分权的模式。“三个《工作办法》”正是在这样的背景下出台的。当然，“三个《工作办法》”出台的另一个重要背景是体制创新，即探索建立放开审批后的事中事后监管体制。应当肯定，放开准入审批，转而通过维护竞争以达到监管目标的方向无疑是正确的；然而，是否因此将监管过程中的专门执法权下移，就完全是另外一个问题。分析“三个《工作办法》”，不难看出几个共同点：其一，它们均以自贸试验区作为适用范围；其二，它们均明确上海市政府对应机构（即上海市商务和上海市发改委、上海市工商局）和管委会作为执法主体；其三，它们均强调主动执法，即赋予上海对应机构和管委会在未获授权或委托情况下行使反垄断执法权；其四，上海对应机构和管委会在未获授权或委托情况下被赋予的反垄断执法权均不充分。上海市政府对应机构和管委会在未获得授权或委托情况下被赋予的反垄断执法权包括：收集执法信息、接受举报、核查举报内容、执法咨询、承诺监督、执法后监督等；但缺乏执法权中最为核心的内容，即立案调查权和处罚权。分析上述四个共同点，会发现其相互之间不甚协调，主要表现在第四个共同点与前三个共同点不甚协调。既然明确了执法主体、确定的管辖范围和相当于法定的执法权，为何又将其执法权的核心内容抽去呢？回答这个问题还是要回到前述《反垄断法》第10条的规定，理解《反垄断法》本意对于地方政府反垄断执法的制约。而“三个《工作办法》”既要顾及《反垄断法》的制约，又希望能够有所突破，在反垄断地方执法方面创新体制。因此，在“三个《工作办法》”中，“授权”被原则保留了下来，却大多属于上海对应机构和管委会在其执法过程中应当履行的手续，它通常不会影响上海对应机构和管委会执法的启动，一般也不会影响其执法的结论。照此方向发展，《反垄断法》对地方政府反垄断的制约可能被虚化，从而形成在反垄断行政执法方面中央政府和地方政府分权的体制。“三个《工作办法》”所建立的机制是自贸试验区的首创，考虑到自贸试验区体制创新的可复制性，它可能会产生全国性影响。

五、结论

在反垄断行政执法方面，中国是否要选择中央政府和地方政府分权的体制呢？笔者认为，对此的回应应当谨慎斟酌。回顾历史，中国有分权的传统，时至当今，行政执法的体制主要还是分权的，但这是否适合反垄断执法，是否需要改革呢？《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分指出：“要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，……根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”根据该决定的精神，笔者认为，在反垄断行政执法方面采取中央和地方分权体制并不妥当，其理由不仅在于这不符合《反垄断法》的本意，还在于其他方面的一些因素。

第一，要考虑我国反行政垄断的需要。中国市场层面的垄断有着很强的行政垄断色彩，地方利益和地方保护是垄断的一个重要渊源和动力，其中，地方政府往往是垄断的始作俑者。在此背景下，赋予地方政府法定执法权，各管一块，极有可能使反垄断成为地方政府掌握的一种手段，助长地区封锁和地域分割。第二，要考量全局性经济效率。提高经济效率是反垄断法最重要的政策目标，它涉及资源的配置、经营要素的流动、成本和收益的关系、创新生长的环境等。如何评价效率，是反垄断行政执法的重要内容；而全局性视野是正确评价的前提。在物流、信息等均已十分发达的今天，除个别例外，产业的竞争利益都是全国性的。因此，由地方政府分权执法，难以实现反垄断法所要求的经济效率政策目标。第三，要考量执法成本。分权执法体制的一个必然结果是执法成本高企。有人认为可以借用现有地方政府执法队伍，这个想法是很不现实的。反垄断执法队伍的组建不仅是一个人员数量的问题，更关乎人员素质。反垄断执法过程中对相关市场界定、经济政策分析、效率考量、法律适用等的要求，绝非一个仅仅熟知不正当竞争和价格执法的执法者能够胜任。其一，分权执法体制需要组建中央执法队伍以及若干个层次的地方执法队伍，这大大增加了对执法人员的需求。其二，分权执法体制平添执法机构之间的协调成本，包括中央政府执法机构与地方政府执法机构之间的协调，地方政府执法机构相互之间的协调，地方政府不同层级执法机构之间的协调。其三，分权执法体制下，企业将面对不同执法机构的或高或低、或左或右的要求，这也大大增加了企业的应对成本。总而言之，中国反垄断行政执法不宜采用中央政府和地方政府分权的体制；《反垄断法》所坚持的中央事权立场，即反垄断行政执法为中央事权，应在实践中认真贯彻。至于反垄断执法中的地方性问题，笔者建议可借鉴一些国家的做法，采用派出模式，打破行政区划而采取划分大区的做法，由国务院反垄断机构向各大区派出执法机构。

作者：刘宁元 单位：华东政法大学