监督制度行政执法论文范文

一、检察机关行政执法监督的正当性

（一）实践经验

中国自古就有对行政执法行为进行监督的传统，秦朝的监察御史制度为中国检察制度的建立提供了深厚的文化渊源。御史作为天子之耳目，其主要职责就是“纠举官吏不法”，以维护封建国家法律、政令的统一。自此以后中国封建社会历代的中央行政监督机构，不论其地位如何、是否独立于行政系统之外，都履行对行政机构和政府官员行为失范的监督责任。民国时期，孙中山先生结合中国古代的监察御史制度，吸收了西方三权分立的思想，确立了“五权宪法”的思想，设计集察劾违法与纠举犯罪于一身的监察权，使古代的监察御史制度作为一种独立的监督制度在民国时期一直延续下去。新中国建国之初，我国以前苏联检察制度为蓝本创建了新中国的检察制度。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》第28条中规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”同年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“最高人民检察署检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令……”直到开始，历次颁布的关于检察方面的法律法规均规定了行政执法监督制度。由此可见，在新中国检察制度形成之前，我国历史上一直强调对行政执法的监督。新中国建立后，检察机关对行政执法的监督制度不仅有明确法律规定，而且有很多实践案例，现在理论上进行探索的行政执法检察制度并不是一项创新制度，而是对原有制度的恢复实施。〔6〕这些实践经验为构建当前我国检察机关行政执法监督制度提供了有益的借鉴。

（二）现实需要

改革开放以来，我国行政法治建设可谓成绩斐然。自1989年《行政诉讼法》制定和颁行以来，《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》以及《行政强制法》等行政法律法规相继出台，有力地促进了中国行政法治的发展，为行政机关依法行政奠定了坚实的法律基础。在“法治政府”的口号下，行政机关的执法工作有了明显的改进，法治意识和责任意识有了明显的增强，依法行政和服务行政的水平显著提高。但是，随着中国社会的转型，旧的利益格局逐渐被打破，新的利益分配机制仍在酝酿之中，考虑到部门利益和私人利益，行政机关滥用职权、超越职权、以权谋私等现象层出不穷，各种矛盾不断激化，甚至导致一些群体性事件爆发，影响了政府的公信力，破坏了国家和政府的形象，损害了社会和谐与稳定。究其原因，最根本的在于监督制约机制的缺失。我国目前已经形成了对行政执法行为进行监督和制约的体系。但是，我国现有行政执法监督和制约体系还存在许多问题：一是权力机关的监督流于形式。职能定位及工作方式决定了人民代表大会监督的宏观性、重大性、间接性和非经常性，不可能进行具体的、日常的、微观性的监督，故权力机关的监督往往流于形式。二是行政机关的内部监督形同虚设。行政机关的内部监督主要有上下级之间的监督和专门的行政监察机关的监督。经验告诉我们如果寄希望于一种权力机关的内部监督，这种监督形同虚设。〔7〕三是审判机关的监督效果非常有限。考虑到行政权的扩张性、法院人财物的地方化倾向以及自身审判工作不告不理的特点，法院的诉讼监督效果实在有限。四是公众和社会舆论监督缺乏刚性。此种监督没有程序上的保障，并无实质的强制力，监督效果非常有限。作为国家专门的法律监督机关，人民检察院担负起对行政执法行为监督的重任，对于实现“法治中国”的目标具有重要意义。

二、检察机关行政执法监督的原则和范围

（一）检察机关行政执法监督的原则

检察机关行政执法监督的目的是为了规范行政主体的行政执法行为，推进行政主体依法行政。检察机关对行政执法行为的监督是对行政权的监督和制约，涉及到法律监督权和行政权的行使，应当遵循相应的原则。1．维护国家利益和社会公共利益原则。国家利益是国家为了满足安全和发展需要而产生的利益需求，关系到国家主权、领土完整和经济社会发展，具体应该包括国家的安全利益、政治利益、经济利益等。〔8〕社会公共利益是全体社会成员的共同利益，与每个人的生命、健康、自由以及经济社会发展的利益密切相关。国家利益和社会公共利益受到损害，国家的安全、经济社会发展和全社会的教育、科学、文化等事业将受到严重影响。行政执法行为一旦危害国家利益和社会公共利益，检察机关应当依法主动行使公权力发挥监督职能，维护国家利益和社会公共利益。因此，检察机关行政执法监督应当首先维护国家利益和社会公共利益。检察机关行政执法监督是否维护公民个人的人身权和财产权？个人的人身权和财产权属于私权，私权的权利主张应当完全由个人自由、自主决定。我国现行法律关于个人私权的保护比较完善，监督机制较为健全。行政主体在行政执法中侵犯相对人的人身权和财产权时，相对人可以通过行政复议和行政诉讼制度要求保护，还可以通过行政诉讼监督制度寻求最后的救济。检察机关一般不宜通过行政执法监督维护此种利益。但对于严重影响公民人身权和财产权，社会影响较大，容易引发群体性事件的行政执法行为，检察机关也可以监督。2．依法监督原则。检察机关对行政执法行为的监督，是对行政权的监督和制约，应当依法进行，否则可能干涉或妨碍行政权的行使，引起国家权力机关之间的矛盾和冲突。依法监督首先要求检察机关对行政执法行为的监督必须有法律依据，即检察机关对行政执法行为的监督必须是在检察机关的法定权限范围之内；其次，检察监督的范围、方法、程序应当通过法律明确规定；第三，检察机关对行政执法行为是否损害国家利益和社会公共利益的审查必须有法律依据。检察机关对行政执法行为监督的法律依据是广义上的法律，包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。当前，行政执法检察监督由于缺乏法律上的明确规定，各级检察机关依据宪法、行政法规和司法解释的规定，积极探索实践，制定了一些地方性的行政执法监督规则。这些规则主要是行政执法的监督规则，并不超越我国《立法法》规定的立法权限范围，在行政执法检察监督探索阶段可以发挥一定作用，待立法时机成熟制定法律或司法解释后不应再适用，以利于依法监督原则的落实。3．独立行使监督权原则。独立行使监督权是指检察机关对行政执法行为实施监督，应当在法律规定的范围内独立行使监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由于体制的原因，当前我国地方各级检察机关在人、财、物上往往受到地方各级国家机关的制约，检察机关行使行政执法监督权时，不可避免地受到行政机关、社会团体和个人的干涉，影响了行政执法监督的效果。坚持独立行使监督权原则，对于检察机关而言，可以排除一切干扰坚定地独立行使行政执法监督权，发挥法律监督职能，维护国家和社会公共利益；对于行政机关、社会团体和个人而言，不得干涉检察机关使行政执法监督权，尊重和支持检察机关独立行使行政执法监督权，应当成为一项宪法上的义务，任何行政机关、社会团体和个人必须履行。

（二）检察机关行政执法监督的范围

行政执法活动种类较多，包括行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制、行政检查等等，它与国家利益、社会公共利益和公民、法人或其他组织的切身利益密切相关，一旦监督缺失，容易产生违法和权力滥用。但由于部分行政执法活动专业性和技术性很强，同时为了维护行政权的独立和自主行使，检察机关应当尊重行政机关的行政权，以确保检察权和行政权的正常独立行使。〔9〕因此，检察机关行政执法监督的范围不宜过大，重点应当放在维护国家利益、社会公共利益上。如果监督范围过大，一方面检察机关人力有限无法胜任，另一方面容易流于形式，会淡化监督效果，削弱监督影响。检察机关主要对以下行政执法行为实行监督：1．涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为。行政许可设定的目的是为了维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。对采矿许可、金融许可、医疗卫生许可、烟草许可等可能涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为，检察机关应当进行监督。2．社会影响较大涉及公民人身权和财产权的行政强制行为。行政强制是对公民的人身权和财产权的较为严重的强制性限制措施，特别是对强制治疗、强制征收、强制拆除以及类似于劳动教养的收容教育等行政强制行为，严重影响公民人身权和财产权，社会影响较大，容易引发群体性事件，检察机关应当进行监督。3．严重侵犯公民人身权和财产权不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为。对行政执法中侵犯公民人身权和财产权的行为，相对人可以通过行政复议、行政诉讼等途径主张权利，寻求救济；对严重侵犯公民人身权和财产权又不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为，通过检察机关的监督可以规范行政执法行为，对公民权利进行救济。4．对行政执法中发现涉嫌犯罪案件应当移送而不移送行为的监督。当前行政执法中发现犯罪线索后应当移送而不移送的现象仍然突出，行政机关查处的大量行政违法案件中，移送公安机关、检察机关涉嫌犯罪的线索十分有限。据统计，在2010年底全国开展的“两个专项”活动中，行政执法机关主动移送的涉嫌犯罪案件只占行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的6．5％，〔10〕绝大部分都是被动移送，这种现状放任了犯罪，损害了国家的整体利益，检察机关应当发挥监督职能。

三、检察机关行政执法监督的方式和程序

（一）检察机关行政执法监督的方式

现代社会行政法治必须兼顾过程与结果，因此从行政法治的角度出发，检察机关行政执法监督既要监督过程又要监督结果。但是，行政权特别讲究效率，具有及时高效的特性，因此有时对行政权行使过程加以制约，可能影响或妨碍行政权运行，不利于公共利益的实现，特别是在突发事件处理、抗震救灾等应急性行政行为中可能体现的更为明显。同时，司法资源的有限也决定了检察机关不可能实现全程监督。因此，结果监督是行政执法检察监督的重点。对于行政许可等涉及重大公共利益的行政执法过程，检察机关可以主动介入进行过程监督。针对行政机关执法中违法行为的方式、损害的对象、后果和造成的社会影响，检察机关主要通过以下方式对行政执法进行监督：1．检察建议。检察机关认为行政主体的行政执法活动在制度和程序上存在问题或缺陷，可能损害国家和社会公共利益的，应当向其发出检察建议，要求行政主体完善制度和规范程序。例如，地方政府为了吸引投资许可特定产业在本地落户，但在制度和程序中没有环境保护或食品安全的评估制度，对此，检察机关应当通过检察建议进行监督。检察建议一般适用于行政主体在行政执法中存在的问题和漏洞，需要从制度、程序上予以规范和完善的检察监督。2．纠正违法通知。检察机关认为行政主体实施的行政违法行为已经损害国家利益和社会公共利益，如果不及时纠正会造成难以弥补的损失，依据职权向行政主体发出书面通知，要求在规定的时限内予以纠正。例如，行政主体出于经济目的超越职权或者滥用职权违法执法时，检察机关应当发出纠正违法通知，要求行政主体对其作为违法行为限期纠正，能够及时有效地制止行政违法行为。3．督促行政主体履行职责。检察机关认为行政主体在行政执法中疏于职守或怠于履行职责时，为了维护国家利益和社会公共利益，敦促相关行政主体履行职责，行政主体应当在合理期限内履职，并书面答复检察机关。例如，对于行政主体怠于履行职责引发的食品安全事件或公共卫生事件，检察机关应当督促行政主体履行职责。4．支持起诉。行政执法行为侵害国家利益、社会公共利益时，检察机关应当支持当事人起诉。最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”，无疑表明了最高人民检察院在行政诉讼中对支持起诉的态度，而实践中也不乏检察机关将支持起诉作为监督行政执法行为的重要监督方式之一。检察机关支持当事人起诉，表明了国家法律监督机关对行政主体侵害国家利益和社会公共利益的一种态度，能够引起审判机关的重视。5．提起行政公益诉讼。近年来，行政主体在行政执法中不作为、滥用职权、超越职权等行为致使国有资产流失、生态环境和重要文化遗产遭受破坏等事件时有发生。由于法律只允许本人的权利受到具体行政行为侵害时才能提起诉讼，对于与本人权益无关的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权起诉，国家利益和社会公共利益无法得到救济。国家利益和社会公共利益受到行政执法行为的侵害，必须要确定一个实体性的单位或组织来代替其行使诉权。行政机关、审判机关和立法机关都不适合代为行使诉权。检察机关作为国家专门的法律监督机关具有提起行政公益诉讼的法律依据和现实基础。因此，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，是强化检察机关行政执法监督权的有效途径。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，为建立行政公益诉讼制度奠定了政治基础。6．查处行政执法领域的犯罪。职务犯罪是行政机关工作人员在执法过程中达到犯罪程度的违法行为，是最为严重的行政违法行为，破坏了国家的正常管理活动和职务行为的廉洁性、正当性。追究职务犯罪人刑事责任是检察机关对行政执法行为实施监督的重要方式，检察机关一方面享有职务犯罪行为的立案侦查权，另一方面还享有对该类案件的审查起诉权，通过行使上述权利追究职务犯罪人的刑事责任，起到对行政执法行为实施监督的作用。通过查处行政执法领域的犯罪不仅使犯罪分子得到应有的惩戒，还能够很好的预防职务犯罪的发生，起到良好的警示作用，体现了以权力制约权力、以法治权的精神和理念。

（二）检察机关行政执法监督的程序

1．检察机关行政执法监督的提起。行政执法行为数量浩大，检察机关只能对损害国家利益和社会公共利益的行政执法行为进行监督。检察机关的监督主要由以下方式引起：一是行政相对人向人民检察院申请监督；二是行政相对人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报；三是人民检察院依职权发现。行政主体违法执法损害国家利益和社会公共利益，一般与社会公众的个人利益无直接关系，社会公众参与监督的热情可能不高，因此，应当强化人民检察院依职权监督。2．检察机关的审查。检察机关对行政相对人申请监督或公民、法人和其他组织的控告、举报以及依职权发现的行政违法执法行为应当进行审查。检察机关主要审查行政执法行为的合法性，具体审查行政执法主体是否合格；行政执法行为是否有法律依据；适用法律法规是否正确；是否符合法律程序；做出的处理决定的证据是否确凿、充分；行政主体是否超越职权、滥用职权或怠于履行职责。行政主体在做出具体行政行为时应当享有自由裁量权，现行的行政诉讼法仅规定了对具体行政行为合法性的审查，因此，检察机关在对行政执法实行监督时，主要对行政执法行为的合法性进行审查，不进行合理性审查。检察机关审查行政执法监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。3．检察机关作出决定。检察机关经过审查，认为行政执法主体有下列情形之一的，应当决定进行监督：（1）行政执法主体不合格或行政执法行为缺乏法律依据的；（2）行政执法行为适用法律法规错误或行政执法程序错误的；（3）作出行政执法处理决定缺乏基本证据的；（4）行政主体在行政执法中超越职权、滥用职权或怠于履行职责的。检察机关决定对行政执法行为进行监督的，应当根据行政执法行为的性质采取检察建议、纠正违法通知等适当的方式进行监督。检察机关经过审查，认为行政执法主体不具备上述情形之一的，应当作出终结监督的决定。

四、检察机关行政执法监督的保障

检察机关对行政执法活动的监督必须有明确具体的法律依据和相应的制度作为保障，否则，行政执法检察监督只能在争议中探索，严重制约了监督作用的发挥。

（一）完善行政法律法规，明确检察机关享有行政执法监督权

目前，我国检察机关对行政执法活动实行监督的法律依据主要是宪法的规定。我国《宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定是一个原则性的规定，人民检察院对国家机关活动的监督必须由法律法规做出明确规定。例如，我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》分别规定人民检察院有权对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼实行法律监督，同时规定了人民检察院对诉讼活动实行监督的具体制度。由于有法律的明确规定，目前人民检察院对诉讼活动的监督制度已经成熟和基本完善。对于具体行政执法行为的监督，已经废止的《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”因此，应当在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等相关行政法律法规中明确规定“人民检察院有权对行政执法活动实行法律监督”，同时规定人民检察院对行政执法实行监督时享有相关的权利，行政执法机关应当履行相应的义务。行政执法监督权的明确规定，为检察机关开展行政执法监督提供了法律依据。

（二）制定《人民检察院行政执法监督规则》，指导行政执法监督工作

在明确规定人民检察院享有行政执法监督权的基础上，最高人民检察院在理论探索和实践经验的基础上制定《人民检察院行政执法监督规则》，对人民检察院行政执法检察监督遵循的原则、监督范围、方式、程序等具体问题做出规定，保障和规范人民检察院依法对行政执法实行监督，更好地发挥检察机关行政执法监督权。

（三）建立行政执法信息共享或通报制度

检察机关对行政执法活动实行监督，首先需要充分、及时掌握行政主体的执法信息。在行政执法的相关法律中明确规定“人民检察院有权对行政执法活动实行法律监督”的基础上，还应当明确规定“建立行政执法信息共享或通报制度。行政执法主体应当将可能涉及国家利益和社会公共利益的行政执法情况向人民检察院通报或通过执法信息平台公开。”建立行政执法信息共享或通报制度有利于检察机关及时充分地掌握行政执法情况，是人民检察院依职权监督行政执法行为的切入点。

（四）建立检察机关与行政机关沟通协调机制

检察机关对行政违法执法行为通过检察建议、纠正违法通知、督促行政主体履行职责等方式实行监督。现行法律法规没有规定也不可能规定行政执法主体对检察机关的监督必须接受或采纳。实践中，检察机关实施监督后，行政执法主体可能没有任何反馈信息，是否接受或采纳监督意见完全取决于行政执法主体的态度。检察机关的监督由于缺少刚性，其监督效果大打折扣。对此，应当建立检察机关与相关行政机关的沟通协调机制，对于检察机关提出的监督意见，行政执法机关应当在相应的时限内对是否接受或采纳意见予以答复。检察机关与行政机关的沟通协调机制，符合我国宪法关于国家机关“相互配合、相互制约”的精神，对于规范行政执法行为，严格依法办事具有积极的推动作用。

（五）明确监督者和被监督者的法律责任

检察机关对于行政执法行为负有监督职责，检察机关工作人员应当严格履行职责。检察机关工作人员在对行政执法行为实行监督时，如果徇私枉法、徇情枉法，对正当的行政执法行为做出监督决定，对违法的执法行为不做出监督决定，或者违背事实和法律进行监督，应当承担相应的法律责任。检察机关对发现的涉嫌犯罪的相关案件，认为行政机关应当移送而拒不移送涉嫌职务犯罪的，应当立案侦查、提起公诉，相关责任人应当承担刑事责任。明确监督者和被监督者的法律责任，是检察机关工作人员严格履行职责和行政执法主体依法行政的重要保障。

作者：陈冰如张革新何君姬赵辉单位：甘肃省人民检察院民行检察处处长兰州商学院法学院教授甘肃省人民检察院民行检察处副处长甘肃省人民检察院民行检察处助理检察员