从行政法角度审视免职制度范文

一、免职的概念

在国家公务员制度中,公务员的任免是非常重要的一个方面。免职是公务员任免制度的重要内容。公务员职务任免制度,是指有关国家公务员职务的任用方式,任免机关和任免权限,任免的情形和程序等方面的规定和规范。职务任免是人事管理的重要环节,依法对国家公务员的职务及时进行任免,能实现国家公务员职务任免工作的规范化、制度化,对发挥国家公务员才能,保证国家行政机关各职其人,人职相宜,结构合理等方面有着重要作用。

免职是指依法享有任免权的机关或个人根据有关的法律规定,通过法定程序和手续,免除公务员所担任的一定的职务。免职包括程序性免职和单纯性免职,前者是指在委任或聘任公务员担任新职务之前或同时,免去其原来所担任的职务。这种免职本身不是目的,而是任用公务员担任新职务时必经的法定程序,以便将其原任的职位空出,另任他人补充。因此,这里免去原职,是任用新职务的前提。如果不及时办理免职手续,就会出现两种情况,一是人员重叠,即某一职务同时有两人担任,二是职务重叠,即某个国家公务员同时具有两个职务。后者是指以免除现任职务为目的,如公务员退职、退休,长期离职学习,或者因健康原因,能力、水平不胜任而不能坚持工作,或因机构精简、职数减少、职位撤销等原因而引起的免职。

根据我国宪法和法律的规定,有权免职的主体一是县级以上地方各级人大常委会,主要是免去选任制公务员的职务,二是国务院及县级以上地方各级人民政府,主要免去委任制和聘任制公务员的职务。但要注意的是,县级以上地方各级人大常委会所做出的免职是一种人事任用方式,性质上与国务院及县级以上地方各级政府的免职一样(这一点和下文所述其撤销公务员的职务有着明显的区别)。但二者的免职还是有所不同,主要体现在免职的依据和范围不同,前者是依据组织法免去选任制公务员的职务,后者是依据公务员法律法规免去委任制和聘任制公务员的职务。

二、免职与相关概念的区别

1.免职与撤职。公务员的撤职是指任免机关依据法律法规规定,对严重违犯纪律的公务员实行撤销职务的惩戒。在我国,撤职有两种,一种是县级以上地方各级人大常委会的撤销选任制公务员的职务,这种撤销职务的处理方式实质上也是一种罢免,只不过它是由地方各级人大的常委会决定作出,而不是由地方各级人民代表大会表决通过;另一种是行政机关对其工作人员的行政处分,属于对公务员的惩戒,《公务员法》对此已有明文规定。

公务员的撤职和免职虽然在结果上有相似之处,那就是公务员不再担任原任职务,无权行使原职权,但二者的区别是明显的。首先,二者性质不同。撤职是一种较严厉的人事监督或纪律惩戒,尤其是权力机关的撤职,更是具有罢免的性质;而免职仅仅是一种人事任用方式,本身没有惩戒性,更不是罢免。其次,二者后果不同。被撤职的公务员除原来的级别和职务工资要降低外,在受处分期间还不得晋升职务、级别和工资档次,免职则没有相应的规定。最后,二者对象不同。撤职的对象一般是具有领导职务的公务员,而免职则不一定。

2.免职与降职、降级。公务员的降职是指任免机关依据法律法规规定,通过法定程序,使公务员由较高的职务任较低的职务。和免职一样,降职也是一种任用形式和任用行为,属于任用范畴而不属于纪律惩戒范畴。降职是由于公务员因工作能力较弱或定期考核不称职而不胜任现职而采取的一种任用方式,一般是降低一个职务层次任职,其待遇按照新任职务的标准执行,因此本人的职责和工资、福利待遇等都要缩小和降低,含有一定的警示、鞭策、负面激励的意义。而公务员的免职则既可能是含有此种意义,也可能是公务员的正常原因而不再担任现职。有时免职也是晋升职务或降职的一个必经程序,从这个意义上看,免职是一个过渡性的措施,利于公务员履新,否则会出现人员重叠或职务重叠的情况。与此相类似的一个概念是降级。根据《公务员法》第56条的规定,降级是行政处分的种类之一,性质是较为明确的,在此不再赘述。

3.免职与罢免。公务员的罢免是指各级人民代表大会撤销其选举的公务员的职务。罢免和免职存在明显的不同。首先,罢免权是各级国家权力机关特有的权力,其他任何机关,包括各级行政机关均无权行使罢免权,而免职主要是各级政府的权力,特定情况下各级人大常委会也有此权力。其次,罢免的对象是特定的,它只限于由各级国家权力机关自己选出的公务员(即选任制公务员),而免职的对象仅仅在个别情况下才针对选任制公务员,更多的是针对委任制公务员和聘任制公务员。最后,罢免具有一定的惩戒性质或贬义色彩,而免职则无此特点。

三、我国公务员免职制度的渐变

1.免职的性质由用人方式扩展到问责形式。我国免职立法规定不多且较为粗疏,实践中各地更是各行其是。2002年《党政领导干部选拔任用条例》(以下简称《条例》)仅列举应当免去现职的情形,没有涉及免职的性质。但从字面仍然可以看出,该条例是遵循了免职作为用人方式的思路。2005年《公务员法》仅在第6章中规定了职务任免,免职是和任用相对应的概念,因此从性质上表明将其纳入到用人机制的范畴。2008年《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》(以下简称《试行规定》)虽然仍然没有明确免职的性质,但第一条就明确规定,“为完善公务员职务管理,合理任用公务员,规范公务员职务任免与职务升降工作”,显然也表明这是一种用人方式。

但从2007年以后,免职作为一种问责方式逐渐开始在地方的问责法规和规章中出现。如2007年的《安徽省人民政府行政问责暂行办法》第12条规定行政问责的形式第6项就是“建议免职”;2007年《吉林省行政问责暂行办法》第18条行政问责的种类第5项就是“免职”;2008年《四川省行政机关首问负责制度》第5、6条都规定的行政部门及负责人的责任就包括“免职”;2009年《南京市党政领导干部问责办法(试行)》第8条问责的主要方式第6项是“免职”。甚至到了2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第7条也作了这样的规定:“对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”2010年中共中央办公厅的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》(以下简称《追究办法》)则将“免职”作为针对在领导干部选拔任用过程中的各种违纪行为进行组织处理的方式之一,是领导干部违法违纪任用人员应当承担的责任,实质上就是一种问责形式。该办法第10条规定:“有本办法所列应当追究责任的情形,情节较轻的,给予批评教育或者责令作出书面检查;情节较重或者群众反映强烈、造成恶劣影响的,给予组织处理。组织处理的方式包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等。组织处理的情况,应当在一定范围内通报。”

2.免职的情形逐渐明晰化、具体化。2002年《条例》第55条规定了党政领导干部有下列情形之一的,一般应当免去现职:(一)达到任职年龄界限或者退休年龄界限的;(二)在年度考核、干部考察中,民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职的;(三)因工作需要或者其他原因,应当免去现职的。但该条例主要针对党政干部,并没有针对全体公务员,因此不具有普遍性。

其后2008年《试行规定》则详细规定了免职的情形,该规定第14条规定,公务员具有下列情形之一的,应予免职:(一)晋升职务后需要免去原任职务的;(二)降低职务的;(三)转任的;(四)辞职或者调出机关的;(五)非组织选派,离职学习期限超过一年的;(六)退休的;(七)其他原因需要免职的。明确列举了六种情形后,还增加了一个兜底条款,有利于能够囊括实践中出现的各种新情况和新问题。除此之外,该规定还首次详细规定了职务自然免除且不需要办理免职手续的情形。该规定第16条规定:“公务员有下列情形之一的,其职务自然免除,可不再办理免职手续,由所在单位报任免机关备案:(一)受到刑事处罚或者劳动教养的;(二)受到撤职以上处分的;(三)被辞退的;(四)法律、法规及有关章程有其他规定的。”

3.免职后的重新任用机制逐渐获得重视并开始制度化。公务员被免职后是否可以重新任职以及如何重新任职,是公务员任免制度的一个重要方面。《公务员法》规定的免职仅仅作为一种人事任用制度,并没有规定处理后重新任职的问题。《条例》仅仅规定了引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,可以重新担任或者提拔担任领导职务,没有涉及免职干部的重新任用问题。这也为以后各地政府在推行问责制时更多的使用免职这种方式来变相保护被问责官员奠定了制度基础。

上文已经提到,2007年以后免职作为一种问责方式开始逐渐纳入到各地的问责规定中,但由于缺乏免职后重新任职的规范,因此实践中免职不仅没有起到问责的效果,反而变相成了被问责官员的一个保护伞。实践中有很多这样的事件,引起了民间和法学界的强烈批评。在此试举一例:山东省滨州市工商局长邵立勇在全国哀悼日期间公款旅游被问责,但其短时间内复出调任威海市工商局党组副书记,局长。经查阅,最初对其处理决定为“经滨州市纪委、山东省工商局研究决定,分别给予滨州市工商局党组书记、局长邵立勇党内严重警告处分,同时免去其党组书记、局长职务”。这里免职处理显然没有重新任职的限制。同时,根据《中国共产党纪律处分条例》第12条之规定,“党内严重警告处分”的后果仅仅是一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务,“免去党组书记”不属于该条例13条的撤销党内职务处分,免去党委书记后果也没有相关的规定,因此只要重新任职不是晋升党内职务,即使是党外升职也不违规,更何况是平级调动。对此,山东省工商局相关负责人可以信心满满回应质疑:调任邵立勇不违反规定。但如此一来,免职作为问责的形式,完全没有起到问责效果。

另一方面,也并不是所有的问责规定都规定了免职作为一种问责方式,因此实践中免职的适用也是相当混乱。部分是出于对现实的回应,2009年的《暂行规定》和2010年《追究办法》就正式将免职作为一种承担责任的形式而加以规范化并明确了免职后的重新任职问题,此举结束了各地问责规定的不一致的问题。《暂行规定》不仅规定了免职作为问责的一种形式,而且也规定了问责的后果及受到问责的党政领导干部重新任职的限制,如取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格,在一定期间内不能重新任职等。该规定第10条规定:“受到问责的党政领导干部,取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况,由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见。”《追究办法》更进了一步,除了规定了免职是一种责任形式,而且还作出了比《暂行规定》对重新任职更多的限制。该办法第16条规定:“受到调离岗位处理的,一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务,两年内不得提拔;受到降职处理的,两年内不得提拔;同时受到纪律处分的,按照影响期长的规定执行。引咎辞职和受到责令辞职、免职、降职处理的党政领导干部,应当综合考虑其一贯表现、资历、特长等因素,合理安排工作岗位或者相应工作任务,并同时确定相应的职级待遇。受到组织处理或者纪律处分,影响期满后拟重新任用的,在作出决定前应当征得上一级组织人事部门同意。”但是需要注意的是,这个《追究办法》仅仅是针对由于违反该办法规定的选拔任用干部而被免职的领导干部,不具有普遍意义,如因其他原因被免职想要任用则不受其约束。

三、从行政法角度看我国公务员免职制度

1.关于免职的规定,党的文件多于法规规章且法的层级较低。有关免职的规定虽然《公务员法》有规定,但过于原则,主要是党的文件规定的较多,辅之以行政规章,有时二者联合发文,这也是我国特有的公务员制度所带来的后果。但这些党内规范主要针对领导干部而非全体公务员,因此不具有普遍性;行政规章较少且权威性不够。即使是2008年的《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》在适用上具有普遍性,仍然是由中共中央组织部和国家人事部联合发文,层级也仅仅是规章。虽然党管干部是我国公务员法的基本原则,但还是有必要将公务员的任免以法的形式加以规定。这一点可以借鉴国务院制定《行政机关公务员处分条例》对公务员的行政处分加以具体化和规范化的经验,对关于公务员的任免也应有行政法规进行具体化和规范化,这样才更具有普遍性和权威性。

2.免职的法律性质规定不一致。从最初的《公务员暂行条例》到《条例》再到《公务员法》,免职本来就是一种用人方式和用人机制,本身既不是对公务员的纪律惩戒,也不是公务员的需要承担的责任,也就没有那么多的负面色彩。只是在2003年之后,随着问责风暴在各地掀起,很多地方开始将免职作为一种问责的手段。从立法到实践,免职的贬义化十分严重。但在各问责法规规章将免职作为一种问责的形式的时候,却没有规定免职后重新任用的问题。因此,很多被问责官员的迅速复出,重新任职,极大地冲击了人们对问责的心理预期,以至于现在一提到免职,人们首先想到的是,该官员肯定犯事了。久而久之,会固化人们对免职的这种心理,从而无法发挥出免职的本来作用。虽然《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》明确了免职作为公务员用人方式的性质,但该《试行规定》本身就是一个部门规章,效力和其他的问责规章不相上下,因此在事实上加剧了法规范对免职规定的不一致。在这一点上,《湖南省行政程序规定》对此的认识是正确的。该地方政府规章规定实行行政问责制,但第169条规定:“责任追究形式包括行政处理和行政处分。对行政机关的行政处理分为:责令限期整改、公开道歉、通报批评、取消评比先进的资格等。对行政机关工作人员的行政处理分为:告诫、道歉、通报批评、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等。”显然免职不是承担责任的形式,说明了立法者对免职有着清醒的认识。

3.缺乏免职程序的规定。《公务员法》虽然规定了公务员的任免,但规定的较为原则,没有相应的程序规定,也没有其他相应的行政法规、规章加以明确,导致实践中免职的随意性较大,如各地“就地免职”的规定和实践层出不穷。当然,在各种问责法规规章规定了免职作为问责形式之后,免职的程序也随着问责的程序建立而建立,但有一部分法规规章本身就没有规定问责的程序,即使在一部分规定了问责程序的法规规章中,程序依然规定得较少,且仍然没有专门的免职程序规定。2008年《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》也规定了相应的程序,该规定第15条:“公务员免职,按照下列程序进行:(一)提出免职建议;(二)对免职事由进行审核;(三)按照干部管理权限集体讨论决定;(四)按照规定履行免职手续。”但该规定仍然显得较为粗疏,很多最基本的程序问题,如由谁提出免职建议、谁来审核、按照什么规定、整个免职程序是否有期限限制、被免职者在此过程中能否参与等等都没有规定。

免职本来就应该仅仅是一种用人方式,这在《公务员法》已经规定明确。该法第40条规定了委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的,应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。分析该规定,可以看出这里的免职情形不可能包含承担责任的因素,即使有“其他情形需要任免职务的”这样的兜底条款,也无法解释出其他情形包括承担责任。但现在的立法和实践却没有遵循《公务员法》的规定和立法精神,强加给它更多的内涵,这是免职概念所不能容纳得了的,也是免职概念不应该容纳的,“免职”已经越来越偏离了它本来的目的和含义。因此严格来说,规定免职是承担责任的一种方式是与《公务员法》相悖的,现在是亟需修改的时候了。即使是国外,免职也主要是一种用人方式而不是一种惩戒方式。[1]

免职是我国公务员制度中重要的用人手段,本身不带有惩戒性和贬义色彩。但随着行政问责制度的兴起,免职在我国立法和实践中逐渐成为一种问责的形式。由于缺乏程序和免职后重新任职规定,致使实践中免职反而成了被问责公务员的保护伞,从而偏离了免职的本来含义。未来的立法中应该纠正这种做法,以《公务员法》为依据,明确免职的性质就是一种用人方式,既不是对公务员的惩戒,也不是承担责任的方式,不应具有贬义;其与道歉、训诫、引咎辞职、责令辞职等责任形式并不是属于同一层次的概念,将他们放在一起使用,混淆了责任形式和责任后果。尤其,问责立法中应当明确免职不应作为一种独立的问责形式。如果说免职和问责有关系的话,那么免职应该是问责形式的后续程序或后果之一,如引咎辞职后从程序上进行免职。为了保证立法的权威性,应当以行政法规的形式出台免职(任免)规定,或制定统一的问责法规明确免职的性质和作用,各地方、各部门的问责规定据此进行修改,这样才能结束各个低层级法和政策对免职的混乱使用,还免职概念以本来面目。同时,免职制度最主要的一个方面就是要细化程序规定,要明确具体的免职主体、免职的决定程序、免职救济、免职后的重新任用等。