土地行政绩效评估机制的建构与运用范文

评价指标体系

本文基于修正后的地方政府绩效评估综合模型，以科学发展观为指导，围绕土地资源和资产管理两项核心职能，统筹部门内部要素与外部影响（评价），从土地资源管理、土地资产管理、支撑体系建设和部门内部管理4方面出发设计土地行政绩效评价指标体系。

1土地资源管理土地是经济社会发展的基础性资源，具有养育功能、承载功能和生态功能。土地养育功能指土地为人类社会和生命系统提供产品所具有的生育和生产能力，保护耕地数量、提升耕地质量、保障粮食安全是我国土地行政的基本出发点与首要目标。土地承载功能管理重点是促进人口空间分布与土地利用结构、布局相协调，保障居民基础服务设施、住房等基本用地需求，充分发挥土地对经济活动的载体功能。土地生态功能管理关注土地利用对区域生态的影响和人口集聚区（城镇）内部环境质量，要求控制土地利用对生态环境的负面影响。耕地占补平衡情况、土地整治和耕地质量水平、土地利用结构与人口结构的协调程度、单位土地污染物（例如COD）排放强度等应纳入土地资源管理评价。

2土地资产管理土地具有资源和资产双重属性，土地资产管理是指国家对土地资产占有、开发、利用、流转和收益分配等经济活动进行计划、组织、监督和控制的一系列活动。国有土地所有权人和社会管理者双重角色下，地方政府土地资产管理的内容包括土地供应管理、土地利用管理、土地收益管理、土地资产评估与地价管理、土地产权产籍管理。其中，土地供应管理和土地利用管理直接影响土地集约利用水平和效益，土地供应管理的重点是一级土地市场，土地利用管理侧重于存量土地。土地收益管理的核心是有效平衡（地方）政府、农村集体、农民的土地利益，使土地资本真正成为促进社会进步的动力，减少其中的社会冲突。作为土地市场健康发育的重要支撑，土地资产评估与地价管理要解决土地价格失灵问题，避免因工业用地价格过低引起土地浪费和住宅用地价格过高加剧社会矛盾。土地产权产籍管理是土地行政最原始、最基础的职能之一，在中国重点是清晰界定国家、集体和农民土地产权。土地市场化配置水平、保障性住房用地供应情况、存量土地利用情况、土地集约利用水平、土地收益占地方财政比例、失地农民分享土地收益比例、土地价格与居民收入关系、基准地价公布情况、集体土地所有权和使用权登记发证情况等指标应纳入现阶段土地资产管理评价。

3支撑体系建设土地行政执法、公众参与、信息管理对土地行政发挥着重要支撑作用，是提升土地行政能力和效率的基础。当前我国正处于土地违法现象的高发期，严格执行土地法律、法规，对违法者实施法律制裁是落实基本国策、促进土地合法合理使用的重要手段。管理手段信息化是提高土地行政效率的重要途径，政务公开和公众参与可以增强社会公众对土地行政的了解与支持，二者都有利于抑制欠规范的土地行政行为。违法用地查处率、闲置土地处置率、土地违法案件数量、公众对土地利用规划了解情况、政府网站信息（政务）公开程度、电子政务基础建设情况等指标可用于评价支撑体系建设水平。

4部门内部管理土地行政专业性强，关系到国家和公众利益，部门勤政廉政情况、人力资源管理、学习及创新能力、行政效率、公众满意度与土地行政绩效息息相关。其中，勤政廉政、专业技能熟练的人员是土地行政绩效提升的人力基础。学习及创新能力是适应经济社会快速发展中新的土地问题和挑战的必要条件。行政效率、公众满意度（或公众诉求）是衡量服务型政府的重要标志。应将土地部门腐败案件（或违法违纪）涉案比率、本科以上人员比重、人员学习培训频率、制度规范制定或研究性成果数量、管理经费占部门财政支出比重、土地行政人员占辖区总人口比重、公众投诉或行政复议诉讼数量、窗口服务满意度等用于部门内部管理水平评价。

5评价指标遴选综合考虑数据可获性与可靠性，应用层次分析法，通过专家咨询和隶属度分析，筛选、构建土地行政绩效评价指标体系（表1）。专家包括30名从事土地资源管理研究的高校教师及15名地方国土局处（室、科）负责人。专家咨询过程中，采用半开放式问卷。首轮咨询时共设计80个评价指标，经过专家咨询和分析调整，删除了“中低产田整治比例”、“单位土地化肥施用量”等16个指标；补充“闲置土地占建设用地总量比例”等5个指标对5个指标进行替换，例如将“耕地潜力利用率”调整为“粮食单产”，“失地农民分享土地收益比例”用“被征地农民参保覆盖率”替代；剔除10个隶属度小于0.2的指标；最终选择59个评价指标。

指标权重与标准值

1指标权重确定采用判断矩阵和直接评分法确定指标权重。首轮专家征询时，45名专家通过判断矩阵对指标重要性进行打分；次轮征询时专家参照上轮咨询结果平均值直接打分；多轮咨询后得到平均指标权重（表1）。专家咨询结果显示，土地资产管理和土地资源管理权重较高，分别为0.3637、0.3240；支撑体系建设和部门内部管理权重分别为0.1703、0.1420。子准则层中，土地养育功能管理、土地利用管理、土地供应管理、土地收益管理、信息化建设与政务公开、公众诉求与满意度等权重较高。

2指标标准值理论上，自然条件、经济发展水平和主体功能定位存在明显差异的地区应采用差别化的土地行政绩效评价标准。由于研究区域各县（市、区）主体功能上差异不大，本文采用统一评价标准。根据不同指标的地区（时期）分异特征及土地管理的要求，分别采用目标值法、极值法或平均值法确定各类指标标准值。

评价分值计算方法

无锡市土地行政绩效评价

1数据来源

（1）统计数据。无锡市社会经济统计数据主要来自地方统计年鉴、统计公报。土地管理数据通过市级和县级国土局相关处室调查，或整理部门统计资料、研究报告取得。（2）调查问卷数据。公众对土地行政窗口服务满意度、公众对土地利用规划和基本农田保护等政策法规认知度、公众对土地行政部门的整体满意度调查问卷在各区（市）行政服务窗口随机发放，由接受了土地行政部门服务的公众填写，每个区（市）发放问卷30份。部门人员对本单位满意度调查由随机抽选的土地行政人员填写，每个区（市）发放问卷10份。

3.22004年-2009年无锡市土地行政绩效变化

研究结果显示，2004年-2009年无锡市土地行政绩效改进明显（图1）。2004年综合评价分值为68.73，2009年为88.47，上升19.75。对加权后准则层评价分值进行分析发现，土地资产管理水平提升对2004年-2009年无锡市土地行政绩效改进的贡献为11.30，贡献率高达57.2%；其次为土地资源管理，贡献率为16.6%；支撑体系建设和部门内部管理对期间土地行政绩效提升贡献率接近，分别为13.3%、12.9%，说明期间无锡市土地行政绩效提升主要得益于土地资产管理水平的提升。从子准则层评价分值来看，2004年-2009年无锡市土地行政部门人力资源管理、土地收益管理、部门学习及创新能力、土地行政执法、土地资产评估与地价管理、土地供应管理、土地利用管理的改进较明显（表2）。（1）从土地资源管理来看，森林覆盖率从18.70%提高至26.20%，单位城镇工矿用地COD排放量从0.69t/hm2下降至0.44t/hm2，土地的生态功能得到较好的维护；通过土地整理等手段，土地的养育功能基本得到稳定，粮食单产从5649kg/hm2上升至6772kg/hm2；随着农村土地综合整治力度加大，农村居民点用地逐步减少，城镇人均居住面积增加，土地承载功能稳中有升。（2）土地资产管理进步主要体现在：①市场机制在城镇土地配置中的基础性作用得到更地好发挥，土地招拍挂出让比例从21.24%提升至78.05%；②土地集约利用水平显著上升，城镇工矿用地地均GDP从373.03万元/hm2提高至803.55万元/hm2；③土地收益分配向民生用地保障、失地农民安置倾斜，被征地农民参保覆盖率从67.81%上升至97.32%，城镇保障性住房用占住宅用地供应比率从33.00%提高至61.00%。

（3）从土地行政支撑能力建设来看，土地违法案件数量从760件减少至109件，闲置土地处置率从21.95%上升至56.52%，土地执法能力和公众参与水平提升明显。（4）从部门内部管理来看，人员专业技能培训力度加大，参加学习培训人次比例从5.85%提高至15.74%，加上高学历专业人才不断引进，土地行政的人力资源支撑不断改善。同时，评价结果也显示无锡市土地行政应更加注重土地资源养育功能管理。由于耕地补充受到后备土地资源限制，2009年土地资源管理评价分值出现负增长。同时，无锡市应注重城乡人口、土地的平衡，促进城镇工矿用地扩展与城镇人口协调发展。

32009年不同市（区）土地行政绩效比较

2009年无锡市各市（区）土地行政绩效存在较为明显的差异，呈现南北高、中间低的空间特征（图2）。综合评价分值由高到低依次为宜兴市（82.87）、滨湖区（79.05）、江阴市（78.75）、三城区（77.23）、新区（76.53）、惠山区（74.97）、锡山区（72.58）。从未加权准则层评价分值来看，部门内部管理评价分值的地区差异最显著，最高分值（江阴市88.47）比最低分值（惠山区63.11）超出25.36；其次是土地资源管理，最高分值（宜兴市87.84）比最低值（三城区64.73）超出12.21；第三是土地资产管理，最高分值（江阴市80.95）比最低分值（锡山区69.65）超出11.30；管理支撑体系的地区差异最小，最高分值与最低分值仅差8.41。从加权后准则层评价分值来看，土地资源管理、土地资产管理、部门内部管理和管理支撑体系对土地行政绩效评价分值的地区差异贡献度依次递减。

对子准则层评价分值进行考察发现，各市（区）在学习与创新能力、人力资源管理、土地养育功能管理、土地资产评估与地价管理、勤政廉政状况、土地生态功能维护等方面存在较大差异（表3），不同市（区）土地行政的优势与需要加以改进的方面也不同。例如，江阴市在民生保障（包括被征地农民参保、城镇经营性用地与住宅用地价格与居民收入水平差距控制）、人员素质与技能培训，宜兴市在土地整治与耕地补充、土地生态建设（森林保护、单位城镇工矿用地COD排放）、保障性住房用地供应，锡山区在建设用地规模控制与效益提升、协议出让土地定价，惠山区在经营性与住宅用地价格与居民收入差距控制、闲置土地处置，滨湖区在城乡建设用地结构与人均城镇工矿用地调整、土地生态建设、城镇存量建设用地开发，无锡新区在新增城镇工矿用地节约用地管理、土地行政人员素质与能力，三城区在单位城镇工矿用地COD排放控制、存量建设用地开发与供应上具有各自的优势。同时，江阴市土地整治补充耕地少、城乡建设用地中农村居民点用地比重过高、（现行人口与土地统计口径下）农村居民点用地与农村人口变化不够协调、单位城镇工矿用地COD排放量过大导致土地资源管理评价分值较低，改进土地资源管理绩效的重点是加强农村土地综合整治，优化产业用地结构，降低单位城镇工矿用地COD排放量。惠山区应加强土地行政管理部门的人力资源建设。

结论与讨论

本文从土地资源管理、土地资产管理、支撑体系建设和部门内部管理4个方面出发，构建了县、市土地行政绩效评价指标体系与方法。实证研究发现，无锡市近年土地行政绩效提升主要得益于土地资产管理改进，部门人力资源管理、土地收益管理、学习及创新能力、土地行政执法、土地资产评估与地价管理、土地供应管理、土地利用管理的进步较突出。从不同市（区）来看，部门内部管理的地区差异较显著，但土地资源管理对市（区）之间土地行政绩效评价分值差异的贡献最大。不同地区在学习与创新能力、人力资源管理、土地养育功能管理、土地资产评估与地价管理、勤政廉政状况、土地生态功能维护等方面差距较大。

提升土地行政绩效既需要完善的技术与法制支撑、高水平的内部管理，也要求合理定位地方土地行政职能与分工。要在全国建立、推广土地行政绩效管理，首先应从土地行政的外部环境入手，深化政府管理体制改革，改变以GDP为主导的政府考核体系，减轻地方政府对“土地财政”的依赖和不当干预，使土地行政回归其正常职能。土地行政绩效管理应与主体功能区规划实施相结合，通过差别化的评价标准与指标权重，引导不同地区调整土地行政重点、改进土地行政方法。其次，在土地行政系统内部建立与绩效考核相配套的激励—约束机制，强化评价结果的运用。发挥土地省以下垂直管理体制优势，将市、县土地行政部门主要领导的选拨、土地利用规划和计划指标分配等与绩效评价结果挂钩，对地方政府和管理人员形成足够的激励。对于土地行政绩效不够理想的地区，加强土地督察和业务指导，强化绩效管理的约束作用和权威性。第三，科学的土地行政绩效评价需要全面准确的信息作为支撑，可借助各地土地管理信息化建设契机，完善土地行政统计内容与标准，开发应用系统软件，降低绩效管理的成本，增强其可行性与可推广性。最后，尽管土地行政绩效管理以自上而下的政府内部管理为主，但不应忽视公众的作用，评价内容和指标的选择、评价过程的开展和评价结果的应用都应充分考虑地方公众利益诉求与参与。

作者：姜海姚旻辰段修亭曲福田王博顾汉龙单位：南京农业大学中国土地问题研究中心无锡市国土资源局