民族地区公务员行政道德建设再思考范文

摘要：在实现国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，民族地区作为影响全面发展的相对短板，党和国家对作为公共行政体系中最基本的细胞——基层公务员队伍寄予了深厚的期望与责任，因此，对基层公务员的行政道德建设的再思考显得必要而迫切。本文基于当前民族地区基层公务员行政道德失范频发和持续现象，从强化制度建设、优化社会文化环境和促进自我修养提升三个维度全方位探讨基层公务员行政道德体系建设问题。

关键词：基层公务员；行政道德；制度建设；文化修养

在新时代实现国家治理体系和治理能力现代化的要求与背景下，建设一支“忠诚干净担当”的高素质专业化干部队伍显得尤为关键而迫切。民族地区基层公务员队伍庞大、人数众多，乡科级及以下基层公务员占总人数的70%左右。不同于中高级领导干部，这些直接服务于基层民众的承担“科级”以下职位的基层公务员是政府公信力及国家政治形象的直接代言人，起到国家政治窗口的作用，基层公务员队伍行政道德的净化与提升将对新时代进一步增强执政能力奠定坚实的实践基础。然而，课题组在民族地区的调研中发现，基层公务员“官本”思想严重、“民本”意识淡薄的现象，假公济私谋私利以及“在其位，不谋其政”等一系列道德失范行为都没有得到有效改善，这与当前亟待实现的社会治理目标以及国家对基层公务员的职责期待间存在较大鸿沟。基于此，对民族地区基层公务员的道德建设进行再讨论在新时代背景下仍具有积极的现实意义。

一、强制度建设：

基层公务员行政道德建设之前提制度在个体思想品德和行政道德培养、形成过程中具有不可或缺性，对于基层公务员行政道德的养成也不例外。诸多各层级公务员道德失范的鲜活案例表明：“一个社会要避免道德堕落，促进高尚伦理道德的形成，必须要通过正义合理的社会制度安排鼓励人们自觉地‘抑恶从善’，而缺乏正义和合理性制度则为‘从恶’提供方便，甚至在一定程度上抑制‘从善’、‘行善’的愿望和动机，导致反社会行为和道德失范行为发生。概言之，对于一个国家和社会来说‘最为重要的是制度问题’。”[1]而制度的缺失、虚设和失效则可能引发更为广泛而严重的道德失范问题。因此，加强制度建设是基层公务员行政道德建设的前提。

（一）尽快实现我国行政道德立法放眼世界，行政道德法制化已然成为世界各国完善公务员行政道德建设的一项重要措施，美、英、法、德、日等发达国家都先后颁布了公务人员行政道德法，明确规定了公务人员行政活动中的一系列完整的道德行为标准、原则和处罚措施，对规范行政人员的行政行为、提高对公众服务的责任感、减少行政道德失范等方面发挥着至关重要的作用。2006年《中华人民共和国公务员法》的出台，表明我国行政道德法制化建设有了一个好的开端，后续也出台一些条例、制度，但始终缺乏体系整体性，更缺少专门性的行政道德建设法律制度。到目前为止，还没有一部明确的《行政道德法》，这与国内外公共行政道德的发展很不相适应。行政道德立法意味着将依靠内在自律实现的行政道德规范软约束转变为依靠外在威慑实现的法律规范硬约束，使其拥有道德和法律的双重力量。因此，通过立法更有效地增强行政道德的实施力度，应成为完善基层公务员行政道德建设的一项重要对策。基于对民族地区行政道德的考察，笔者认为此法的制定、出台不仅要符合国际惯例的国家行政公职人员的伦理道德法要求，更需要综合把握中国历史文化特点、民族地区习惯法的潜在影响，在与中国现实紧密契合的基础上，以法条的形式明确界定行政道德“雷区”与“底线”，通过专门机构予以有效监管、处罚，保证基层公务员能够在有法可依的前提下，坚守道德底线，最大程度地减少和防止行政权力的滥用或异化现象发生。

（二）尽快出台统一完善的行政道德规范实施正确的行政活动，不仅要靠法律规范硬性约束，而且需要具有可操作性的行政道德规范作为判断是非善恶的标准和日常行政行为准则。然而，我国现有的行政道德规范依然只是散见于各种条例、准则、决定、规定、守则中，不仅缺乏统一性、系统性和应有的权威性，而且有些规定只是笼统地将纪律、义务、道德规范汇在一起，不明确、不具体，缺乏可操作性。2015年《国家公职人员行为守则》关于公职人员的职务收入、财产的申报规定具有较强的操作性和执行力，但仅是针对副处级以上公职人员。2016年由中共中央组织部、人力资源和社会保障部、国家公务员局联合颁布的《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》中提出的“坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁”24字道德要求，仍为原则性、较笼统的规定。这使得基层公务人员在行政事务处理过程中由于没有相对统一、具体的道德规范可以参考，容易导致一些道德修养不够、道德意志不坚定的基层公务员僭越行政道德底线，产生行政道德失范问题。建立一套令基层公务员的道德行为有章可循的规范性准则，最好应根据当地实际制订内容具体、易于操作的道德规范。内容上应至少包含政治道德规范（忠于国家、坚持人民立场）、公务道德规范（精于业务、追求效率）以及生活道德规范（仪表端庄、生活适度、家庭和睦）等诸多方面，具体而明确地规定道德动机层面“应该做什么，不应该做什么”，道德行为层面“可以做什么，不可以做什么”，道德导向层面“提倡什么，禁止什么”，为基层公务员提供可具体对照的行为标准。从而使广大基层公务员群体拥有明确可依照的道德行为准则，最大限度地降低行政道德失范现象发生。

（三）尽快完善行政道德保障制度在统一行政道德规范原则的基础上，还需要从程序公正、组织信任、民主责任和制度激励等方面完善行政道德保障制度体系，通过科学严格的选拔考录制度、有效的考核制度和严肃的监督约束制度，合力规约引导基层公务员逐渐养成良好的行政道德行为和责任使命意识。1.实现行政道德考核评价积极有效。在基层公务员德、能、勤、绩、廉考核中，一方面要坚决治理以往普遍存在于大部分单位部门的道德考核简单化、走过场的通病，采用把德、能、勤、绩、廉等五项一级抽象指标分解成量化、可操作性的二级指标的方式进行认真考核。另一方面，需要将行政道德考核结果作为日常绩效考核的重要指标，并依据考核结果施行相应的激励措施，将考核结果作为工资、奖励、培训、选拔任用、晋升的重要依据；对于那些群众反映强烈、在道德考评档案中拥有多项不良记录的基层公务员，采取取消相关福利或待遇，情节严重者甚至可做出降级下岗等实质性的问责措施，而不仅仅停留在口头批评或者书面检讨上。如此方可有效铲除基层行政部门不道德行为滋长的土壤，引导广大基层公务员保持发扬良好行政道德行为、摈弃违背行政道德规范的不良行政行为。2.实现行政道德监督制度整体有效。行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力为保证行使的特点。[2]而民族地区不仅面临着普遍意义上的监督机制问题，还突出表现为人民群众和社会舆论监督乏力分散。少数民族地区群众本身的文化知识水平低，对行政政策法规等相关知识了解不足，对于监督的意义、监督的内容、程序认识不到位，所以不知如何监督的现象依然相当普遍。同时，受长期封建专制思想影响，相当一部分群众畏官、怕官心态依然严重，不敢对“当官的”（泛指公务员）进行有效的监督与控告。这种无序化、分散化的基层监督现实，极易催化出基层公务员恣意妄为的公权滥用的道德失范风险。因此，迫切需要建立一套针对基层公务员行政工作特点的道德监督制度，彻底改变以往行政监督活动中各监督主体自占一方、各自为阵，导致资源浪费且监督乏力甚至失效的局面，把分散的、各自为阵的党内监督、国家机关监督、社会监督、舆论监督等资源整合成一套行之有效的由专门机构、专职人员负责执行的行政道德监督制度。在实际监督工作当中，通过各个部门之间、各个环节之间相互沟通、相互配合、相互印证，整合资源、形成合力，实现监督的有效有力，尽可能将基层公务员行政道德失范的发生概率限制于最低程度。3.实现公务员考录遴选制度科学重德。随着近几年来公务员制度改革不断推进，尤其是《公务员法》出台实施以后，实行严格的“凡进必考”制度，不断有新生力量注入基层公务员队伍。然而，当前公务员考录主要采用笔试加面试考核的方式，重点考查考生知识层面的能力技能，直接涉及考生道德素养方面的考核几乎没有，完全倚仗于考生人事档案资料记录，如果档案中没有负面记录，用人单位就可默认为“道德素质合格”。民族地区公务员考录更是受制于民族语言、文化，甚至身体适应能力等因素，无奈倚重成绩而轻道德考察，在一定程度上影响新增基层公务员队伍行政道德素质有效提升。另外，近几年实行的基层干部遴选制度，使得一些“高学历”或名校毕业生刚进入基层工作状态，随即被上级机关选调提拔。毫无疑问干部遴选制度有利于打通优秀基层公务员职务晋升的渠道，并成为基层公务员认真履职的内驱动力，大大促进基层公务员勤奋工作的积极性。一些基层新人因此“急于”表现、“善于”表现，期待着能早日脱离条件艰苦的基层环境，而且也确实有不少基层公务员在任职时间短、行政道德考察期不足的情况下离开了基层，这种“急功近利”的心态和做法都对提升基层公务员队伍职业道德水平产生了不良的影响。因此，一方面要完善基层公务员考录制度，增加行政道德素养方面知识的考核比重，在面试环节通过适当技术手段，如行政场景重现和道德困境选择等方式来考量拟录入人员的道德素养，从入口上把好关；另一方面，要注重日常考核和过程考核。关注录用试用期人员的日常行政行为、观念心态等全面综合考察其道德素养，尽可能筛选较高道德素质的年轻人进入基层公务员队伍，保证并提高基层公务员队伍的行政道德水准。

二、优社会文化环境：基层公务员行政道德建设之基础

（一）深化行政体制改革，培育良好行政文化长期以来，基层公务员当中“官本位”思想根深蒂固，“人情、关系文化”盛行，安于现状不求作为，滥用权力乱作为、假公济私等违背行政道德的问题屡见不鲜、屡禁不止进而影响党和政府方针政策执行，导致党和政府形象受损已成不争的事实。毋庸置疑，这首先缘于几千年来我国传统文化的深刻影响，而当下我国行政体制的种种弊端及其改革滞后所导致的整个行政文化（行政机关及行政人员共有的价值观念、制度模式、行为模式、道德标准等）环境不良则是上述问题不断滋生蔓延的温床。因此，必须通过深化行政体制改革有效解决现有行政体制当中种种弊端，在不断减少不良道德因素生存空间和土壤的同时，也为新的符合时展要求的伦理道德提供生存的基础，使行政主体的行为得以在良好行政文化环境当中走向规范，降低行政道德失范的概率及减轻行政道德失范严重程度，并以广大行政人员良好的行政道德风貌引领和促进全社会道德风气向好向上。通过加大教育宣传，使基层公务员牢固树立正确的行政价值观，从观念深处真正解决“权力归属”“权为谁用”这一行政价值观的核心问题。充分抓住“不忘初心，牢记使命”主题教育的契机，对照先进典型、身边榜样，从知行统一的角度强化基层公务员对“全心全意为人民服务”这一“初心”的认知和“权为民所用”的持守。通过加强以限权为核心的行政体制改革，逐步铲除诱发基层公务员行政道德问题的体制性根源。具体而言，一方面，就是在确立有限政府观念的前提下，实实在在地改变党政机构规模与结构复杂膨胀、职能交叉严重却又出现管理真空地带的现状；另一方面，进一步推进政企分开、政社分开，社会团体非政府化，进一步缩小、降低政府介入市场的范围和程度，严厉查处各层级公务人员搞权钱交易或直接参与盈利性经营的问题。通过完善干部人事制度，保障基层行政人员权益和行政行为的规范性，以利于其保持良好行政道德。在录用、考核、回避、任免、奖惩及其权利、义务、监督、管理等方面均要有明确规定，重点解决任人唯亲、任人唯GDP的问题，并逐步拓展直选范围，保证干部选拔任用上的公平公正，以此激励广大基层公务员行政行为选择的向善向上。

（二）改善分配制度，构建合理利益调节机制“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[3]，“正确理解利益是整个道德的基础”[4]。这是马克思和恩格斯在考察人类社会及其道德发展规律基础上做出的科学论断。基层公务员是我国公务员队伍中的主体力量，他们身处基层第一线，工作生活条件相对艰苦，工作繁杂、难度大，且由于队伍庞大导致晋升渠道狭窄的现实状况使得其职级和薪酬上升空间有限。而长此以往的付出与所得不对等、个人物质利益及其发展诉求受阻也是导致基层公务员行政道德失范的重要因素之一。当然，个人待遇问题并不必然导致基层公务员行政道德失范，但在市场经济条件下面临各种利益、欲望的冲击和诱惑，待遇太低会造成基层公务员自觉遵守行政道德的意愿下降，这一点是肯定的。因此，当前阶段应重视并着力加快基层公务员相对公平的物质待遇体系的构建，给予他们正当的物质利益补偿在客观上有利于减少其行政道德失范行为发生的可能性，从而进一步提高基层社会整体公共服务质量。1.适当提高基层公务员工资福利待遇。将基层公务员的工资待遇水平提高到中等偏高的程度，保证工资待遇的提升可以抵销通货膨胀带来的货币贬值幅度；可尝试从地方财政收入或中央政府转移支付资金中提取一定比例的资金作为基层公务员的“福利资金”，按照基层公务员实际工作表现情况分等次给予一定程度的奖励；对于常年在高寒偏远艰苦的民族地区坚持工作的基层公务员，应提供尽可能好的健康保健及子女教育等方面的扶助、优惠，缓解其后顾之忧，消减心理相对剥夺感，激发基层公务员的忠诚感、使命感和责任感。2.尽可能拓宽基层公务员的职级上升空间。根据我国规定，即使不能得到职务提升，只要年限和级别符合条件都可以享受更高一级职务的待遇。在贯彻执行《新公务员法》“职务与级别并行”的过程中，应将资源机会重点偏向于基层，以切实解决基层公务员升职空间狭小、工资待遇水平上不去的问题。尽可能减少“相对剥夺感”等负面情绪蔓延而产生利用职务之便获取不正当利益的观念及其行为。

（三）治理突出道德问题，努力营造尚德社会氛围当下我国社会一个不可否认的事实是，一方面，随着改革开放带来经济快速持续发展、政治民主及法治化不断推进、文化空前繁荣、人民生活水平大幅度提高；另一方面，由于“市场经济制度变迁、社会交往形态变化、科学技术发展以及社会管理滞后”[5]等深层次原因，相当一部分社会成员价值观错位、扭曲，进而导致社会生活各个领域，从职场到公共生活领域再到家庭、个人，败德现象、道德底线失守现象、道德冷漠症无处不有。正如有学者所言，目前社会已陷入“全景式”道德失范状况。近些年来频频发生在基层公务员群体中部分成员身上的形形色色败德行为，很大程度上也是因为受制于上述渗透于社会生活各个领域的不良道德现象交织下的不良社会道德环境影响。作为普通的社会成员的基层公务员，其世界观、人生观、价值观不可避免地要受社会大环境、特别是社会道德环境的影响和制约。首先必须要在完善讲规矩、重诚信，公平有序的市场经济秩序基础上，构建社会道德评价机制、奖惩激励机制和监督控制机制，充分发挥社会舆论的功能和作用，引导广大基层公务员真正做到坚守正确行政价值观，践行“坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁”的行政道德要求，始终保持良好行政道德人格和良好道德习惯，并不断提升其行政道德素质和水平，成为弘扬良好道德行为的示范群体。其次，必须全面加强社会公德、职业道德、家庭美德建设，提高全体社会成员的道德素质，在全社会形成优良道德氛围。唯此，才能影响、鼓励和引导广大基层公务员自觉践行社会主义核心价值观、坚持正确的行政道德价值观。再次，要深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加大社会失信失德行为的惩戒力度，促进扶正祛邪、扬善惩恶社会风气的形成和发展，彻底铲除“劣币驱逐良币”的不良社会环境。

三、促自我修养提升：

基层公务员行政道德建设之根本马克思主义唯物辩证法强调，内因是事物变化的根本。“历史发展和现实也都证明，行政人员能力的高下、素质的良莠、品德的优劣往往是决定法律、政策能否完全、充分实现的最为关键的主体要素。”[6]因此，注重提升主体道德素质，重视其行政道德人格塑造，是基层公务员行政道德建设的根本条件。

（一）准确定位基层公务员行政道德要求我国传统上秉持“人性本善”的理念，对为官为政者更是有“内圣外王”的道德期望。遵循传统，中国共产党及其领导下的政府长期以来对于行政人员的道德期望也是追求“毫不利己，专门利人”，在全心全意为人民服务的宗旨下，将道德楷模定位为具有纯粹的无私奉献精神完人、圣人形象。这种道德人假设下的理想化道德期望与道德教化在一定时期的确产生了积极作用，建党至今涌现出的一大批坚定的无产阶级革命者、建设者和改革实践者即是有力佐证。但忽视人性固有缺陷，过分强调“人性善”，要求所有行政人员达到“至善无私境界”反而让道德责任人产生“可望不可及”的道德堕距感，失去了道德指引的普遍性价值。来自民族地区基层公务员的调查数据显示，基层公务员选择公务员职业的主要动因是该职业的“稳定、收入和社会地位”[7]。在这样的职业期待下，我们应该适时反思对公务员的道德教育和规范要求方面是否存在拔高和脱离实际的问题。特别是在当下身处市场经济的金钱、物欲包围、超负荷的工作压力和飞涨的物价、不高的工资和升职空间狭小的现实状况下，要求基层公务员公而忘私、无私奉献是极其不现实的。至少在现阶段，我们对一般基层公务员的道德期望不宜过高，道德要求应该明确、具有操作性，要把引导他们树立和践行基本的行政道德观念、行为规范和准则，以秉公用权、廉洁从政作为立足点，做好本职工作，服务好群众，并能有意识地抵抗不正之风，而不是阿谀奉承、以公谋私。在行政道德建设中，我们既要提倡相信人性善，同时也要谨防人性恶的一面，“摈弃贤人”政治误导，加强法律规章制度的约束。

（二）努力改善基层公务员行政道德教育培训工作公共行政道德教育既不同于启蒙性质的道德教育，也不同于一般层次的职业道德教育，它是行政组织对公职人员施加的具有先导性、先进性和表率性的成人道德继续教育。所以必须要高度重视基层公务员行政道德教育工作，认真改进行政道德教育内容和形式，真正发挥出行政道德教育培训工作对于提升基层公务员行政道素质的显著作用。1.完善日常行政道德理论学习制度。基层公务员工作繁重复杂，少有时间、精力来通过有效的自学、自我修养提升行政道德素养以适应职业的需要以及政府、百姓的期望。因此，需要充分利用现有理论学习时间安排，改变惯常使用的宣读说教式的道德理论灌输，创新日常理论学习方式。可根据基层公务员特点，通过看警示片、案例分析、实地考察等方式，对照检查日常行政行为有无违背行政道德问题，从理论和实际、正面和反面灵活生动地学习行政道德原则规范。2.完善公务员行政道德教育集中培训制度。建立相关制度以保证每个基层公务员有定期参加相关培训学习、休整的机会，把培训学习作为基层公务员成长过程中必需的“加油站”和精神上的“定期保修”工作。坚决杜绝、防止以往一些单位部门把上级部门下达的培训指标、培训任务变成“完成任务”，反复派一些在本单位所处岗位不重要、工作能力不强的人员当应付学习培训的“培训专业户”而浪费教育培训资源的问题发生。在党校、行政学院及其它干部培训机构的各级各类培训教育中增大行政道德教育方面内容的比重；注重根据不同岗位类别（综合管理、行政执法、专业技术等），有针对性地设计相关行政道德教育培训内容，因材施教，使培训更有针对性、实效性。

（三）有效促进基层公务员良好行政道德人格养成行政道德人格是社会公职人员渗透、贯穿并表现于具体的行政道德行为之中，在总体上支配和决定个体道德行为的道德准则意识、道德责任意识和道德目标意识的统一体，发挥着个体道德行为的动力和向导的功能。如果行政主体缺乏良好的行政道德人格，纵使再完备的制度、再强有力的外部监督机制，也不能杜绝主体行政道德失范行为发生。因此，通过行之有效的方法措施来引导、鼓励、促使行政人员加强自身修养，追求高尚行政道德人格至关重要。1.加强系统理论学习，形成正确行政道德认知。对于基层公务员而言，仅靠朴素的道德感情和自发的道德意识很难确立自觉、坚定、规范的行政道德信念、信仰，必须要通过系统地学习行政道德价值观，行政道德规范、原则、评价标准以及行政技能等内容，才有助于道德人格的养成。首先应对《国家公职人员行为规范》《中华人民共和国公务员法》《国家公职人员行为守则》《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》等重要法规、文件中有关公务员行政行为的规范、要求熟记心中，并作为行政行为的指南；其次，需要学习掌握所从事工作相关的各种政策法规，以更好地履行相关行政责任，进而形成良好的行政道德认同感；再次，须对党的理论、路线、方针有基本的认识，明确党和政府在代表全体人民根本利益，在行政过程中认真贯彻执行党的各项路线方针政策，逐步形成、强化进而践行好行政道德价值观及其规范准则。2.践行“公仆公权”意识，防止滋生官僚腐败型人格。正确的道德认知只有通过与实践结合才能转化为现实的道德行为，同时实践反过来会促进道德认知的不断深化而内化为主体的道德情感和道德意志、道德习惯。因此，基层公务员行政道德人格修养，更重要的是在行政实践中践行行政道德价值观及其原则规范，承担行政道德责任，履行道德义务，将甘为人民公仆、勤政爱民的道德理念付诸于行政过程中，这是基层公务员行政道德人格养成的必要途径。要使每一位基层公务员自觉克服官僚型人格倾向，防止以权谋私的腐败型人格的滋生，需要警醒其时刻铭记《国家公职人员行为守则》所强调的“一切权力都来自国民的授予，一切收入都来自国民的供给……一切公务行为从公共利益出发行事”，要竭尽所能为广大基层群众提供合格的公共产品和满意的公共服务，切实保障群众的根本利益，保证时时事事做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。3.笃行严格的道德自律，培养自身高尚道德情操。自律是人们不需要任何外界约束，全然根据自己的良心和内心信念对规则的自我约束和自觉遵守。康德认为，自律是道德的基本法则和最高的准则。我国传统文化中也向来提倡以“克己内省，身体力行”来提升个体自身道德修养。如儒家一贯强调“吾日三省吾身”，每天多次反省自己的言行是否符合道德。因此，引导广大基层公务员在通过系统理论学习，形成正确行政道德认知并使之在实践中转化为良好行政道德行为、养成良好行政道德习惯的基础上，坚持以“自重、自省、自警、自励”原则严格自律是养成对社会公众高度负责的优良行政道德人格的重要方法和途径。

参考文献：

[1]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1989:297.

[2]唐铁汉.公共行政道德概论[M].北京:华文出版社,2005:217.

[3]马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社,1956:82.

[4]马克思恩格斯全集:第2卷[M].北京:人民出版社,1957:156.

[5]王小锡.推进公民道德建设是一项系统工程[J].伦理学研究,2013(2):7.

[6]张康之.行政伦理学教程(第2版)[M].北京:中国人民大学出版社,2009:155.

[7]袁志萍.基层公务员行政道德状况研究——基于青海的调查[J].青海社会科学,2014(5):186-191.

作者：王淑婕 袁志萍 单位：中共青海省委党校哲学社会学教研部副教授