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行政诉讼原告主体资格探析

2019/08/13 阅读:

摘要:为了避免随意启动诉讼程序造成司法对于行政过程的过多干预,以及为了保证司法资源的充分利用和人民权益得到充分的救济,国家确定了行政诉讼原告主体资格制度,这与我国行政诉讼的根本目的和基本功能存在着紧密的联系。但目前我国行政诉讼原告主体资格认定标准不明的这一核心问题,导致了我国在司法实践中确定原告主体范围存在诸多困境。明确行政诉讼原告主体资格的认定标准,界定原告主体准入范围,对于保障行政相对人的合法权益,规避国家司法资源的浪费有着重大意义。因此有必要在这里讨论我国的行政诉讼原告主体资格制度,以期能够促进行政诉讼和诉讼原告主体资格制度功能最大化地实现。

关键词:主体范围;认定瑕疵;争论;救济方法

一、引言

随着社会经济进步和国家法治的发展,越来越多的事项被列入行政诉讼的范围内。新的《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《解释》)对行政诉讼原告资格在原有的基础上做了新的界定。而认定行政诉讼原告资格,直接关系到恶意诉讼、无理缠诉等问题的解决,同时有利于当事人依法行使行政诉权,迫切需要理论和实务界给出答案。

二、我国行政诉讼原告和原告资格制度概述

(一)行政诉讼原告资格的概念根据我国行政诉讼法的规定,具体行政行为所损害的行政相对人一方是行政诉讼的原告,且行政诉讼的原告不能是行政主体一方,即不允许“官告民”。行政相对人在提起行政诉讼的时候应具备的身份要件被称为行政诉讼原告资格,只有具备行政诉讼原告的资格,同时在起诉时也符合其他法定要求,才能启动诉讼程序。原告资格概念中的核心在于确定争端对起诉人的影响是否足够充分,只有符合“影响充分”才能使起诉人成为本案诉讼的正当原告。①

(二)我国行政法确立原告主体资格制度的主要功能和目的1.权益保障功能。从《行政诉讼法》第二条第一款可知,通过法律直接规定来明确原告资格,就是充分考量了“维护行政相对人的合法权益”这一需求,为其受损权益提供救济途径。2.规避司法资源的浪费,维护社会和谐秩序。行政诉讼原告资格制度的确立,即为行政诉讼的原告主体范围划定了清晰的界限。行政诉讼原告范围不明,则会导致没有诉权的“人”滥用诉权,从而使得真正需要国家行政诉讼维护自己权益的主体得不到救济,同时也会造成国家司法及行政资源的浪费,极大地阻碍了国家行政诉讼最直接目的的实现,长此以往,更会导致国家和社会不稳定性因素的加强、社会秩序混乱。可想而知,确定行政诉讼原告主体资格制度,对于规避司法资源的浪费和维护社会和谐稳定具有十分重大的意义。

三、行政诉讼原告资格的内在构成

根据我国法律规定,行政诉讼原告资格应当具备下列要件:第一,必须存在可诉的行政行为。即由被诉的行政主体根据法定职权作出的,能够产生行政法上的权利义务关系的行为,该行为包括作为和不作为的行政行为,在对具体行政行为提起诉讼的同时,可以附带审查作为依据的抽象行政行为。第二、行政相对人提起行政诉讼的时候,需要其认为自己的合法利益受到客观上来自行政主体的侵害。第三,被诉的行政行为必须和原告的合法权益存在某种利害关系。“利害关系”是认定其原告主体资格的核心特征,利害关系的认定方式在学界争议一直较大。

四、行政诉讼原告主体资格的争论

(一)原告主体范围过于狭小1.公民及其外延的缺陷。根据我国《行政诉讼法》及《解释》规定,公民、法人或者其他组织都可以在适当条件下具备原告资格。“公民”作为法律概念,是指具有中华人民共和国国籍的人,外国人和无国籍人显然不在概念的涵射范围内。且其在主体上即排除了外国人和无国籍人,无法保障这一人群的合法权益。尽管《行政诉讼法》第七十条对外国人、无国籍人、外国组织适用本法进行了补充,但《行政诉讼法》第二条作为总的规定,却将他们排除在外,明显不合理。②2.现行原告资格范围标准不利于行政公益诉讼的发展。公益诉讼是指为了维护公共利益而进行的诉讼。行政诉讼发展伊始,是按照民事诉讼制度的模型,结合行政法的特殊原则,发展出我国现有的行政诉讼制度。因此,我国行政诉讼制度中的原告当事人一直以来被解释为“直接利害关系人”,在现有的公益诉讼制度下,行政诉讼原告尚未包含与国家公共利益无直接利害关系的主体。为了维护环境利益、人类的生存利益等公共利益,应当建构“无直接利害关系”可以作为行政诉讼原告的公益诉讼制度,但目前法律尚无明文规定。

(二)“利害关系”的认定标准不明关于利害关系的界定,学界争论较大。江必新将其概括为“公民、法人或者其他组织能够证明自己与被诉的行政行为具有其他公民、法人或其他组织不具有的特别的利害关系”。③另外,有学者认为它是指和该具体行政行为存在客观的,确定性的或者即将发生的法律上的利害关系,但这种利害关系究竟表现为什么形态,也没有定论;可见,对于究竟什么是“法律上的利害关系”,学界并没有一个统一确定的定论。新《行政诉讼法》将有权提起行政诉讼主体的范围由原来的行政诉讼相对人扩大到了行政诉讼相对人以及与行政行为有利害关系的人,该改变是一个巨大的突破与发展。《解释》第十二条原则上规定了“利害关系”,同时列举了可以提起诉讼的四种特别情形。“利害关系”是一个很广泛的词语,虽然我国司法解释针对利害关系做了说明,但对利害关系的认定却仍然没有一个同一的认定标准,以至于在司法实践当中,对“利害关系”的界定只能靠法官自己的判断,或者是参照某一个具体的情况进行分析。极大的自由裁量权被赋予到法官手中,由于多种原因,不同法官在针对相同情况时,可能会做出结果迥异的判决,“同案不同判”会损害相对人的行政诉讼权利,同时不利于司法公信力的巩固。

(三)合法权益的界定问题本文将对“法律上的利益”这一概念,介绍两种较为主要的学说:即法律上所保护的利益说和法律上值得保护的利益说。④1.法律权利说,即法律上所保护的利益。这种利益是从法律条文出发,以分析实证的法学方法为视角,探究哪种权益得到了法律上的认可和承认,在此基础上,判断是否与行政相对人存在利害关系。2.事实上的权益说(法律上值得保护的权利说)。事实上的权益说认为相对人无需的权益不必以法律上的承认为前提要件,只要个人的权益在事实上客观上受到行政行为的损害,即认为满足了“权益”要件的要求。

五、原告主体资格的认定

(一)完善原告主体范围1.将“公民”改为“自然人”。根据目前越来越多的外国人和无国籍人成为我国行政管理对象的实践现状,同时为了更好地通过司法途径解决行政机关与外国人、无国籍人之间的行政纠纷,笔者认为应当在《行政诉讼法》总则第2条中,将“公民”改为“自然人”,利用自然人这一较为宽泛的概念将外国人、无国籍人等主体涵括进来。⑤2.扩大行政公益诉讼的原告范围。从世界各国对公益诉讼的立法趋势上我们可以得出公益诉讼是在行政诉讼中通过对原告资格限制条件不断放宽,甚至取消的产物。在立法上,行政公益诉讼原告可以包括公民、法人和公益性的社会团体。原告资格放宽可以激发出公民的主体责任感,同时有助于行政公益诉讼制度目的的实现。但在主体放宽的同时应当注重“滥诉”的制度性解决,实现行政诉讼制度整体上良好运转。

(二)明确“利害关系”的认定标准1.应结合司法实践深入准确理解“有法律上利害关系”。《解释》已明确规定判断有无原告资格的标准是“与具体行政行为有利害关系”。“利害关系”的认定可以结合这三个方面加以判断:一是看案涉的“合法权益”是否存在,原告是否对案涉事项具有公法上的权利;二是看行政行为对其公法上的权利是否具有客观的现实危险可能性,如果危险未发生或者根本不可能发生,就不存在法律上的利害关系;三是看该影响与原告诉的具体行政行为之间是否存在联系,即客观存在的因果关系。在实际适用中对“有法律上利害关系、当事人是否享有公法上的权利,其公法上的权利是否受到侵害”的判断应当个案分析,综合考量上述三种情况。⑥2.确定以单一事实损害标准为基础,并将行政行为对行政相对人合法权益的实质性影响作为判断是否享有原告主体资格的前置条件加以认定。其中事实上的损害必须是现实的和特定的,其次必须要求存在客观上的因果关系。

六、结语

确立行政诉讼原告主体资格制度是我国行政诉讼改革历史上一个重大的里程碑,为进一步保障当事人合法权益,以及推进行政诉讼目的和功能的实现,必定要不断完善该项制度,应加快立法、司法的改革步伐,但是国家法律的改革是一个漫长且艰辛的过程,需要立法、司法、执法部门各方面紧密配合,共同推进改革步伐稳定前行。

作者:李国平 单位:中国共产党长春市委党校法学教研部

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