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行政许可对申请审查程度分析

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摘要:我国行政许可法从行政许可的类型区分不同的审查程度和审查形式,有一定的科学性和合理性。但是关于审查程度的模糊的法律规定与确定的司法实践中的差异还是会带来较多困惑。本文借助诉讼中证据规则的中关于证明力规定来探讨审查程度的认定。

关键词:行政许可;审查程度;形式审查;实质审查

我国《行政许可法》中只规定了审查的一般性规定和特别规定和两种不同的审查标准即形式审查与实质审查,但没有对标准进行细致规定。行政机关的审查程度主要由其自主裁量权决定。然而,正是这种模糊规定在司法实践中引发行政裁量的困惑。行政机关行为时的形式标准和行政诉讼中的实质标准使行政机关颇受委屈。究竟在何种情况下进行实质审查、何种情况下进行实质审查,即能够达到依法行政合理承担行政责任又能有效避免未知的行政责任?对于行政许可的申请审查程度应力求达到行政与司法标准统一的程度。

一、司法实践中的审查责任认定

通过案列可得知在司法实践中司法机关对行政机关应达到的审查程度的态度。在原告张某诉被告咸阳市工商行政管理局“工商管理行政许可”案(2017陕0402行初165号)中,2017年3月被告咸阳市工商局对福旺通祥公司申请设立公司登记的材料进行了书面审查后予以了核准登记。张某为该公司的股东,担任监事。然而张某身份证已于三年前遗失且在《西安晚报》发布了丢失声明。因原告所在单位为金融机构,严禁员工在外从事其他公司的生产经营活动,否则将面临被开除的风险。原告张某认为主管行政机关应对申请者提供的注册登记材料进行认真细致的审查。被告则认为依据《公司登记管理条例》的相关规定只需对材料的种类、形式要件进行审查,申请人对申请文件、材料的真实性负责。法院审理后认为,根据《公司登记管理条例》规定,被告咸阳市工商局作为公司登记机关进行审核时应履行合理的审慎审查义务,行政机关应承担行政责任。法院认定的审慎审查程度实际已经是实质审查的要求。行政机关依据《公司登记管理条例》的相关规定对申请材料进行的形式审查显然无法免除行政责任的要。法院以行政机关没有尽到审慎审查的义务判决行政机关败诉明显不承认行政机关采取的形式审查程度。查阅诸多工商登记中的行政诉讼案例整理后可发现:若行政机关的行政审查行为确实给当事人造成了重大利益影响或增设了法律义务或使当事人面临重大法律风险,法院认为行政机关没有尽到审慎审查义务,应该承担行政责任。行政机关实际承担是未尽到实质审查程度的法律后果。司法机关对于审查责任的认定采取的“后果制”,当后果明显不利于当事人则行政机关承担行政责任。行为时的形式标准和诉讼时的实质标准确使行政机关颇为委屈,明确行政机关的审查程度及其责任承担实为现实需要。

二、审查程度及责任的探讨

笔者认为,对于审查程度的确认可参照适用我国诉讼活动中关于证据证明力大小的认定规则。将行政许可中的申请材料视为诉讼中的证据,对申请材料的审查深度随申请材料证明力大小、强弱而呈现出由浅至深的规律。即申请材料证明力大则进行形式审查,证明力弱就进行实质审查。与之相对应的,行政机关的审查责任以其是否达到对符合材料证明力大小认定为判断标准。证明力大完成形式审查程度没有明显失职则相应免除或减轻行政责任。证明力弱达到实质审查尽到审慎义务可减轻行政责任。国家机关依照法定程序制成的文件和经过国家机关认定的材料因作为诉讼证据时证明力较大,行政机关采用形式审查即可。国家机关根据法定程序依照法律作出的判断,若无其他法定程序予以变更具有确定力。如身份证原件、有效公证文书、裁判文书等。对于此类申请材料,如未发现明显错误,诸如未加盖公章、有篡改痕迹、与原件有出入的复印件等,即可认定其真实性、合法性。经过国家机关依照法定程序认定的材料可进行形式审查。行政机关在审查此类材料时,可基于信任先国家机关在认定程序中的审查而只进行形式审查。此不仅是出于对国家公信力的信任,更是行政效率的要求。对于此类申请材料,行政机关进行形式审查后可从轻或减轻行政责任。申请人自己本人或经由第三人制作的材料和中介组织出具的材料应当采取实质审查。申请人本人或第三人因与申请结果存在直接利害关系,作为证据时证明力弱,证明程度较低。应当进行实质审查力求材料真实合法。行政机关应审查当事人提交的个人文件、证件和填报的登记注册书等内容是否真实、合法、有效。中介组织社会商业化明显,直接关乎材料是否真实合法有效,应进行实质审查。对于此类证据证明力弱的申请材料,行政机关应达到实质审查的程度,尽到审慎义务方可减轻行政责任,否则应承担完全责任。

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作者:夏婷 单位:湘潭大学

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