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职业资格行政许可

2010/02/08 阅读:

中华人民共和国行政许可法自从2004年颁布实施以来已有4年多时间。行政许可法的颁布施行,对保护公民、法人或其他组织的合法权益,深化行政审批制度改革,推进行政管理体制改革,改变行政管理方式,从根本上促进政府职能转变,从源头上预防和治理腐败,保障和监督行政机关有效实施行政管理,都起到了重要的推动作用。但是在行政许可过程中仍然存在着许多突出的问题,例如“行政许可乱收费问题、行政许可执法人员业务素质低问题、行政许可程序繁琐问题、行政许可实施主体不合法问题”等等,但是行政相对人反映最为强烈的莫过于行政许可过程中的公正性问题。本文仅就国家职业资格行政许可中存在的这一问题择要论述。

一、公正和行政公正简论

正义是人类社会至高无上的标准,公正则是法律的最高价值。美国著名哲学家罗尔斯曾指出,公正是“社会制度的首要价值,正像真理[作者简介]马志清(1970—),男,江苏徐州人,讲师,硕士,研究方向:劳动和社会保障。

是思想体系的首要价值一样。”①公正意味着每个人在同等情况下应得到同等对待。一般来说,公正意味着维护正义和中立,防止徇私舞弊,其核心是无私和中立。??行政公正指行政主体及其工作人员办事公道,不徇私情,平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人,具体包括实体公正、程序公正和形象公正等诸多方面。促进行政公正不仅是依法行政和依法治国的要求,而且是科学发展观核心以人为本的要求,也是建立现代和谐社会的要求,更是国家工作人员要全心全意为人民服务的宗旨要求。

二、国家职业资格行政许可中不公正现象的显性与隐性表现

(一)显性表现

1、对行政相对人的申报资格审查,适用的标准不统一。国家职业资格共分五个等级,即初级、中级、高级、技师、高级技师,每个等级都有相应的申报资格条件,涉及到年龄、学历、工作经历、技能水平、工作成果等参考因素。这些标准条件的设定和适用不仅在不同地区存在很大差异,而且在同一个地区也存在很大差异,甚至在同一个政府认证机构对不同行政相对人适用不同的标准。例如职业院校的本科毕业生在A地可以直接申报高级,在B地则不能。

2、对行政相对人认证适用的技术标准不统一。主要表现在三个方面:一是职业标准不统一。国家职业标准是在职业分类的基础上,根据职业(工种)的活动内容,对从业人员工作能力水平的规范性要求。它是从业人员从事职业活动,接受职业教育培训和职业技能鉴定以及用人单位录用、使用人员的基本依据。为了统一认证质量和认证标准,国家职业标准由人力资源和社会保障部统一制定并定期公布。但是在对行政相对人具体认证过程中,各地执行国家职业标准的情况千差万别:有的地区严格按国家标准实施认证;有的只采用其中的一个或几个模块;还有的则完全拒绝执行擅自制定本地区标准。二是认证设备实施的技术标准不统一。对行政相对人进行职业能力认证,需要利用一系列的相关设备和实施以及检测仪器,创设和谐的技术环境,但是,在具体职业能力认证实践中不同行政相对人所处的技术环境是不同的。三是考评人员的技术水准不统一。职业能力认证既是一项客观性比较强的工作,同时也具有一定的主观性,考评人员的技术水准对认证结果的认定具有较大的影响。从目前职业能力认证考评人员队伍的总体情况来看,考评人员的素质参差不齐,相同职业的考评人员之间,其专业能力水平和认证能力水平具有较大差异。

3、行政相对人获取国家职业资格证书的期限不统一。就申报相同职业和相同等级的行政相对人而言,有的从报名到获取职业资格证书只需一周时间;而有的则必须经过两个多月甚至更长时间。

4、执行职业资格许可的行政主体不统一,行政相对人须获得多头许可。目前在职业资格行政许可中,除了劳动保障部门颁发的职业资格证书外,其它行业和部门还设置了种种从业资格证书。例如安全生产监督部门颁发的特种作业操作证、交通部门颁发的运输从业资格证、外经部门颁发的商务师、公安部门颁发的驾驶证等等。这些证书尽管名称不同,获取途径不同,但是在性质和功能上是一样的,都是要求行政相对人在从事某种职业前必须具备一定的职业能力,否则不能上岗。因此,为了顺利就业,一个行政相对人有时不得不考取多个相同职业类别的资格证书。例如一个行政相对人要从事电工职业,就必须同时取得劳动和社会保障、安全生产监督管理、供电三个部门的许可,分别取得相应职业资格证书、特种作业资格证书和进网作业证三个证书方能上岗。

5、处理职业资格行政许可争议的有效机制还没有建立起来。行政公正一个重要的要求是设立完善的行政争议处理机制。职业资格许可是一项政策性和技术性都比较强的行政行为,当当事人双方发生争议时,在行政听证、仲裁、行政复议等事关维护行政相对人申辩权和控诉权的救济程序必然有特殊的要求。但是当前这些相关的法律机制还没有正式建立,职业资格许可行政相对人的申辩权和控诉权没能得到充分有效的维护。

(二)隐性表现

人情关系和权钱交易在我国的行政管理和行政执法活动中一直是影响依法行政、公正行政的两个难以治愈的隐形恶性肿瘤。在国家职业资格行政许可中,这种现象也同样不可避免,少部分行政相对人凭人情或凭金钱通关,不经认证程序或仅仅走走形式就可获取国家职业资格证书,特别在某些边远的县(市)区,这类问题表现得更加突出。这两种不公正现象尽管是隐性的,但是引致的后果是极为严重的。

在国家职业资格行政许可中,上述种种不公正现象的产生并不是偶然的,而是有着深刻的政治经济和法律等多方面的根源。但是笔者认为,国家职业资格证书制度立法层次低、立法不完善、执法不严等法律方面的因素是最为根本的原因,也是最迫切需要解决的问题。

三、国家职业资格行政许可不公正引致的表层和深层问题

(一)表层问题

1、引致用人单位对员工职业能力评价的不公正和待遇的不公正。由于职业资格行政许可中不公正因素的存在,导致职业资格证书对行政相对人职业技能水平的证明能力下降,职业资格证书的权威性降低,职业资格证书的等级水平不能客观地反映出员工的实际技能水平。因此用人单位凭职业资格证书很难对员工的职业技能水平作出客观公正的评价,从而在员工的待遇上也会出现不公正。

2、引致就业的不公正。职业资格证书是就业的通行证,对于国家规定的就业准入职业,从业人员必须持证上岗,由于职业资格行政许可中不公正因素的存在,就可能出现在就业准入职业岗位上职业能力弱者排挤掉职业能力强者的不公正现象。

(二)深层问题

1、为国家和人民的生命财产安全带来隐患。国家实行就业准入的职业都是涉及国家和人民生命财产安全的职业,这些职业对从业人员的职业技能水平都有较高的要求。由于职业资格行政许可中的不公正因素的存在,就可能导致职业技能不合格的从业人员进入这些职业,从而为国家和人民的生产生活及消费带来较大的安全隐患,给国家和人民带来不应有的损失。

2、影响社会稳定和社会和谐。对行政相对人职业能力评价的不公正及至就业和待遇的不公正,或者在面对不公正时不能很顺利地得到社会救济,那么行政相对人就会产生对社会的不满情绪,影响社会稳定和社会和谐。

3、浪费社会资源,增加行政管理成本。由于职业资格行政许可的行政主体不统一,行政相对人重复持证,不仅加重了行政相对人的经济负担,增加了行政相对人的能耗,而且增加了职业技能鉴定成本和行政管理成本。

四、加强和完善法律机制,促进国家职业资格行政许可公正

促进国家职业资格行政许可公正最根本的途径是加强法律机制建设,完善国家职业资格立法,推进依法行政。

(一)要加强职业资格实体立法,尽快出台专门的职业资格行政法规或法律,促进职业资格许可实体公正。我国实行国家职业资格证书制度已经有10多年时间,但是直至目前国家还没有出台一部具体的法律或行政法规来规范职业资格行政许可行为。在《劳动法》、《职业教育法》、《就业促进法》中,职业资格证书制度只是作为原则性条款出现,而对执行职业资格许可的行政主体及行政相对人的权力(利)、义务;职业资格许可范围;职业资格认证指导机构和职业资格认证机构的法律性质、法律地位、具体职能职责、核准登记条件、职业资格证书的法律效力等关于职业资格许可的诸多实体方面都缺乏具体的法律规范。现在用于指导和规范劳动和社会保障部门执行职业资格行政许可的规范性文件是1993年印发的《职业技能鉴定规定》(劳部发[1993]134号)、1994年颁发的《职业资格证书规定》(劳部发[1994]98号)和2000年7月1日颁发的《招用技术工种从业人员规定》(部长令第6号)。这三部规范性文件不仅内容笼统、立法层次低(层次最高的也只是部门规章),而且已经和市场经济发展及依法行政的迫切需要不相适应,因此亟须提高职业资格立法层次,出台一部系统的职业资格行政法规或法律,以规范职业资格行政许可行为。

(二)要加强相关程序立法,进一步规范职业资格认证程序,促进程序公正。为加强职业资格认证程序管理,原劳动部及劳动和社会保障部先后印发了《职业技能鉴定工作规则》(劳培司字[1996]58号)、《职业技能鉴定考评人员管理工作规程(试行)》(劳社培就司函[2003]117号)、《职业技能鉴定质量督导工作规程》(劳社培就司函[2003]126号),对规范职业资格认证程序,促进职业资格许可公正发挥了一定作用,但由于它们只是一般的业务指导性文件,不是规范性的法律文件,不具备法律的强制性功能,因此被执行和遵守的力度较小,取得的实效不大。同时,职业资格认证程序涉及的影响公正问题的因素很多,需要重点规范的方面也很多,例如国家职业标准的执行问题、职业资格认证的相关技术设备设施标准问题、职业资格认证的安全保障问题、职业资格的行政许可期限问题、职业资格证书的补发和年审程序问题等等,至今还没有颁布相关的规范性文件加以规范。因此执行国家职业资格行政许可的主体在程序上自由裁量的空间比较大,为其专断和滥用行政权力留下了可乘之机,也为行政不公正创造了机会和条件。

(三)建立和完善国家职业资格行政许可相对人的救济制度。建立专门的国家职业资格行政许可听证制度、行政许可仲裁程序制度和行政许可复议程序制度,切实维护国家职业资格行政许可相对人的申诉权和控辩权。

(四)要强化职业资格认证工作人员队伍的职业道德意识及服务意识,促进形象公正。工作人员的工作作风和服务态度,不仅影响着工作人员自身的形象,而且直接影响着行政是否公正。因此必须加强职业资格行政许可工作人员的服务意识和宗旨意识,促进形象公正。

(五)对职业资格行政许可扎口管理。建议由新组建的人力资源和社会保障部门统一执行,这不仅可以有效地促进职业资格行政许可公正,而且还可以节约大量的相关社会资源,方便职业资格管理,推进依法治国。

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