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行政许可制度

2010/01/06 阅读:

《行政许可法》是一部关于行政许可的设定和实施的行政程序方面的法律,它体现了合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则,其具体条款的制定是在借鉴了国外通行的做法,并对中国国情进行了综合分析后,对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用、对行政许可事项的监督检查和法律责任等都做了明确规定,是对现行行政审批和许可制度所作的重大改革和创新。

一、《行政许可法》颁布实施后的主要问题思考

《行政许可法》的颁布实施,它一方面给中国的行政审批制度乃至行政改革带来了一定程度上的根本性的转变,另一方面,也呈现给我们许多需要进一步解决的问题。

(一)《行政许可法》本身具有的局限性。目前,通过对各国行政许可法律规范的比较研究发现,其他国家对行政许可的规范基本上都是通过单个法律,在漫长的时间里逐个实现的,尚无制定类似的《行政许可法》对所有的行政许可进行统一的规范。而我国的国情决定了建立统一的行政许可制度的必要性,但这种发展模式是在摸索中进行的,没有现成的经验可供我们参考,因此也决定了《行政许可法》所具有的局限性,它只能在现有实践和研究的基础上做非常概括性的原则规定,不能为各类具体情况提供具体的答案,具体判断仍需要由许可的设定机关来确定。

1、行政许可的设定范围不清。《行政许可法》事无巨细,什么事都设定许可,以致不少行政机关甚至行政机构从行业、部门或地方利益出发,竞相设立许可。这样做既严重限制了市场主体和公民个人的自由,阻碍了经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥,又大大增加了政府的管理成本,加重了人民的负担。

2、行政许可的设定权限不清。在《行政许可法》颁布前,我国的法律对部门和地方的规制权没有加以限制,一些中央政府部门和地方政府通过规章,甚至一般规范性文件滥设许可,进而通过许可乱收费,为部门和地方争权谋利。据统计,部门规章和部门文件以及部门的内设机构设定的行政许可占中央一级设定的行政许可总数的40%左右。

3、行政许可程序不规范、环节过多。本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序,却由行政相对人去办理,周期过长,由于对行政许可的期限没有限定,导致很多申请久拖不决,效率低下。正是由于缺乏公开、公平机制,行政机关在相当的行政审批、许可中,暗箱操作,钱权交易,滋生腐败。还有许多本属于行政机关内部协调、咨询及报批的许可程序,行政机关基于不当和非法目的,将本应由自己去报批的事项让行政相对人去办理,乘机收费等现象并不鲜见。再加上许可期限缺少规定,导致许可久拖不决。

4、对行政许可中重权不重责,重视许可证的发放,忽视许可证发放之后对被许可人活动的监督管理。实施行政许可的机关比较重视对许可证申请人的条件进行审查,而对被许可人获得许可证之后的活动是否合法,是否符合公共利益,却疏于监督和管理。事实上,事前预防和事后监督相结合是行政许可的基本原则,只重许可权的行使,而不履行许可后的监督和管理责任,则会导致行政许可可能成为被许可人利益的保护伞,相应地就兑现不了对公众的承诺。针对行政许可领域的众多问题,规范行政许可,实行行政许可法制化已是众望所归。这是实现依法行政、从源头上预防和治理腐败的需要,是适应市场经济发展、为其保驾护航的需要。同时也是履行我国加入世界贸易组织有关承诺的需要。

实践中,《行政许可法》的这种规定就可能助长相关行政机关对其执行的随意性,出现许可的设定机关和实施机关不能很好地把握《行政许可法》的精神和实质,结果导致法律的规定流于形式。

(二)《行政许可法》实施中存在的阻碍因素。《行政许可法》确有许多亮点,有许多突破。但在实施中主客观上存在相当多的阻碍因素,突出表现在以下两个方面:

1、政府部门和相关机构管理存在缺陷,对许可法实施有障碍。这种缺陷和阻碍主要表现在政府部门观念转变滞后、行政机关工作人员思想认识仍不足,尤为重要的是相应的中介组织依赖政府,缺乏独立性和成熟性。

2、部门利益驱动,变相阻挠许可法实施。很多政府和部门之所以热衷于设立行政许可,根源在于可以获得利益,得到实实在在的好处。而《行政许可法》的实施必然在一定程度上限制甚至剥夺了其获得利益的可能性。因此,一些利益集团从维护自身利益出发,会不同程度地抵制行政许可法的全面贯彻落实,或者采取某些“变通”的方式打着维护国家利益、强化行业管理的旗号来改变原有的职能,以达到规避法律制约保留审批权力的目的。

我国的《行政许可法》是在加入WTO的时代背景下制定和颁行的,在一定程度上体现了WTO协定的自由贸易、市场准入、公平合理、透明度等有关行政许可制度的原则。然而,分析比照WTO法律框架就会发现我国行政许可法在许可设定和实施原则、许可设定权限、对行政许可的司法审查等方面,仍存在诸多不足和缺憾。以WTO协定为指南,在实践中促成行政许可法与WTO协定的有效衔接、融合与互动,是丰富和发展我国行政许可法的必由之路。《行政许可法》带有明显的制度设计的痕迹,体现了一种限制政府权力,实现依法行政的先进理念。行政审批制度的改革和行政许可的立法,归根结底涉及国家与社会、政府与市场、政府与公民之间关系的调整。但是,制度能否建立,理念能否推行,有赖于制度的进一步完善、政府机构的进一步改革与精简和整个社会法治观念的进步。从这个意义上讲,《行政许可法》的制定,仅仅只是一个开始,行政审批制度和行政许可的变革任重道远。

二、完善我国《行政许可法》实施的对策

1、根据《行政许可法》的规定对国家现有的有关法律进行清理。对国家现有法律进行清理时不仅仅将与之抵触的部分删除,还要着眼于政治体制改革的长远目标,本着重塑行政机制的目的,进行法律的修改,为一个廉洁高效的政府创造良好制度保证。同时,加紧制定相关配套法规,可以考虑制定《信息公开法》、《行政程序法》等相关法律法规,以减少法律盲区,更好地发挥政府的公信力,使行政许可更有序,更规范地操作。

2、探索新机制,明确行政经费保障机制。行政机关利用行政许可乱收费是过去行政许可实践中存在的主要问题之一。行政机关借实施行政许可之机收取费用有一个不得已的苦衷是经费严重不足,不得不采取收费的方式弥补经费缺口。从源头上解决这类问题,根本的办法就是由财政保障行政机关实施行政许可的经费。

首先,要明确保障机制。中央、省政府要加大财政转移支付的力度,要在科学测算基层由于实施该法所造成的资金缺口的基础上,确保财政转移支付不少于资金缺口的一半。县市政府要适当调整下半年的财政预算安排,尽力缩减或适当延缓一些建设项目,挤压资金,确保资金缺口的弥补。

其次,合理核定靠收费运转的单位,设置过渡方案,逐步规范,逐步到位。基层一些部门“收费养人”由来已久,虽然不尽合理,但要解决也不是一朝一夕的事。建议合理核定部门单位,科学测算运转费用,采取半年过渡的方法,给基层一个改革喘息的机会,逐步到位。

再次,深入开展行政体制改革。行政体制改革是《行政许可法》实施的前提和基础,必须以深化行政审批制度改革为突破口,进一步转变政府职能,放松规制、规范许可,实现从计划经济下的全能政府、规制政府向市场经济下的有限政府、服务政府模式转变,实现市场作用和服务理念的全面回归。

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