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论地方行政立法后评估指标体系的构建

2019/06/18 阅读:

摘要:地方行政立法是国家立法的重要组成部分,从数量上讲占有绝对的优势。提高地方行政立法的质量是推进基层治理法治化的必然要求,构建科学合理的立法评估制度是提高地方行政立法质量的重要途径。以法律思维的三重视角建立符合地方法治化要求的立法后评估指标体系,对于提高地方行政立法的质量具有重要的作用。

关键词:行政立法;立法评估;评估标准;评估指标

十八届四中全会提出了基层治理法治化的要求,实现基层治理法治化的目标须从治理体系和治理能力方面入手。科学立法、民主立法,提高立法的质量,是构建治理体系的重要环节,也是构建法治政府的内在要求。就立法的数量而言,行政立法的数量占绝对的优势,在调整社会关系方面起到了举足轻重的作用。因此,行政立法的质量对治理法治化的目标的实现具有直接的关联。但行政立法是属于从属性立法,存在正当性不足,制定程序简单,审查监督机制不严等问题,立法质量不高,一直饱受理论界和实务界的诟病,建立提高行政立法质量的行政立法评估制度已经成为人们的共识。自2001年开始,我国的部分省份开始积极探进行了一些行政立法后评估的尝试,取得了不少成果,但对评估指标在内的诸多问题仍存在仁者见仁智者见智的现象,难以达成共识。本文试图从地方行政立法的相关概念界定出发,阐明行政立法评估的重要功能,以法律思维的三重视角探讨建立符合地方法治化要求的立法后评估指标体系。

1地方行政立法评估概念的界定

1.1地方行政立法的概念界定

广义的行政立法是指有立法权的国家机关制定与行政活动内容相关的法律规范的总称。狭义的行政立法是指国家行政机关制定的有法律约束力的规范性文件,包括行政法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件。最狭义的行政立法是指国家行政机关依法定的权限和法定的程序制定行政法规和规章的活动。从宪法和立法法的相关规定来看,行政立法应取最狭义的概念。例如:依据《宪法》第五十九条和《立法法》第五十二条规定,国务院可以制定行政法规;依据《立法法》第八十条规定,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以制定部门规章;依据《立法法》第八十二条规定省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以制定地方政府规章。地方行政立法是指省级政府和市级政府依照法定的权限和程序制定规章的活动。

1.2立法评估后的概念界定

立法后评估相对于立法前和立法中评估而言。有学者认为,“立法评估是指法律实施一段时间以后,有关政府部门、组织或人员对法律实施效果等进行评估,目的在于找出法律实施中存在的问题,分析其立法上的原因,从而进一步完善立法”。还有学者认为,“立法后评估是指评估主体按照一定的标准和程序,运用科学的方法和技术对现行有效的法律、法规和规章的文本质量、实施实效作出定性和定量的分析和评价”。从上述概念可以看出,立法后评估有以下几个构成要素:一是评估主体;二是评估对象;三是评估程序;四是评估的方法;五是评估的时间;六是评估的标准和指标体系;七是评估的目的;八是评估的回应。在综合上述概念的基础上,可以把立法后评估界定为:评估主体依照法定的权限、程序和标准体系,对现行法的价值体现、规范程度和实施效果进行综合性地评价,为法律完善提供参考依据的活动。

1.3地方行政立法后评估的概念界定

地方行政立法后评估的评估对象是地方政府规章,不包括其他规范性文件,理由是其他规范性文件的制定主体比较广泛、数量十分庞大,将其列为评估的对象虽然对于提高基层治理法治化水平具有重要的促进作用,但从目前的实际情况而言,我国各个地方还不具备全面评估的人力、物力和财力等。当然,有的地方如南京、合肥等将审查的对象扩大为以市政府名义出台的各种规范性文件,对于政府部门和县级政府发布的规范性文件没有作硬性的审查要求。鉴于当前的实际情况,将地方行政立法评估界定为“评估主体依照法定的权限、程序和标准体系,对地方政府规章的价值体现、规范程度和实施效果进行综合性地评价,为规章的完善提供参考依据的活动”更为科学。

2地方行政立法后评估指标体系的功能

2.1为地方行政立法后评估活动开展提供价值导向

柏拉图、亚里士多德等先哲们认为,良法是实现法治的首要条件,但何为良法?学者有不同看法。博登海默认为“法律旨在创设一种正义的社会秩序”。我国的李步云教授认为,良法包括“真、善、美”三个标准。良法须以价值为导向,立法评估的目的在于实现制定良法的目的,最终实现良法之治。蕴含法律价值的评估指标体系,具有正面的导向作用。科学合理的立法评估体系,往往体现了立法者的价值取向和社会大众的普适价值理念,是法治精神在立法评估活动中的集中反映和基本要求,为立法评估活动的开展体统了精神动力和价值导向。

2.2为地方行政立法后评估活动开展提供客观依据

辩证唯物主义认识论认为,认识主体不仅可以用理性思维对感性材料进行逻辑加工,将感性知识上升为理性认识,而且还可以实现从理性认识到实践的能动飞跃。认识主体在获得理性认识以后,通过设定理想的目的、制定理想的计划、方案等形式,使之反作用于实践,转化为现实。立法评估指标体系的构建过程实际上是理性知识获得的过程。科学、合理、全面的评价指标体系是对客观规律的反映,同时能够作为立法活动成果的评价的依据,推动立法质量的提高。

2.3为地方行政立法后评估制度的完善提供理论支撑

地方行政立法后评估制度是一个系统的工程,该项工程包括评估主体、评估程序、指标体系内容。指标体系的构建是开展立法评估活动的关键所在。由于立法所调整的对象具有广泛性、复杂性、社会性等特点,对立法活动成果本身以及立法实施后的效果评价具有较大的难度,尤其是立法评估的标准及指标体系的确立。立法评估指标体系设置的不科学,超前或落后,片面或过于周详都可能会适得其反,难以起到推动立法发展的作用。评估指标体系构建是实践经验的总结,是理论研究的成果,为立法评估制度的确立和完善提供理论支撑。

3地方行政立法后评估指标体系的确立

随着立法权的扩展,地方行政立法的数量会成阶梯式的增长,立法评估活动制度化将成为现代立法理论和实践发展的必然趋势。通过梳理发现,学者们提出的评价指标有:公平性、合法性、合目的性、技术性、执行力、效率性、效能性、适当性、可操作性、地方特色性、协调性、适应性、法制统一性等等。部分省份率先开展了立法评价实践活动,实现了立法评估的制度化,构建了评估指标体系。如甘肃省确立8个一级指标并量化为39个二级指标,广州市确立6个一级指标并量化为25个二级指标。虽然立法评估理论研究和实践检验工作已经取得了一定的成果,但由于我国地方行政立法后评估起步较晚,且引起的重视还不够,还存在一些问题和不足。部分学者尝试将立法评估指标进行理论化和系统化。有学者将一级指标归为四类标准:规范类标准(合法性、合理性、合目的性);成效类标准(成本性、效益性、可行性);技术类标准(语言规范性、结构规范性、可操作性);校正类标准(立法参与性、回应性、地方特色性)。崔红教授将一级指标归为两个维度:第一维度是法律法规自身维度如必要性、合法性、合理性等;第二维度是地方立法的社会影响维度。四类标准的划分有其合理之处,但仍没解决评价指标内容交叉的问题,如规范标准和技术标准、合理性和合目的性等在语义上存在包容关系。两个维度的划分是从法的本体和运行效果两个方面作为研究的视角,具有较强的法理基础,但忽略了对法的价值考察。法哲学理论对法律实践具有重要指导作用。西方法哲学理论虽然有其历史和阶级的局限性,但对于世界各国法学理论的发展和法律实践都产生了深远的影响。自然法学、分析实证主义法学、社会法学三大学派三足鼎立但又相互靠拢的趋势也日益显现。以价值视角、规范视角和效果视角确立行政立法后评估的一级、二级指标体系具有较大的合理性。

3.1一级指标体系

一级指标目标设定的主要目的在于对各项指标体系进行合理地分类,避免各项评价指标存在过多的交叉或造成评价内容的遗漏。一级指标的设定应当有法理基础,以法学理论研究的成果作为依据,保证指标体系的科学性。此外,鉴于当前我国的行政立法评估实践才刚刚起步,受各方面因素的制约,一级指标体系的设定不可追求大而全,要求过高。以三大法学派的研究视角将一级指标体系设定如下:价值体系包括秩序价值、平等价值、自由价值等;规范体系包括合法性(内容)和技术性(形式);效果体系包括针对性和合理性。

3.2二级指标体系

(1)价值体系方面。秩序价值指标主要考量行政法规是否有继续规制的必要,现有的规制措施是否能够维持良好的社会秩序和自然秩序,是否需要增减或变更规制措施的种类、幅度等。平等价值指标主要考量形式上的平等和实质上平等。自由价值指标公民自由、信仰自由、政治自由、人身自由是否受到不当限制或剥夺,现有的规制是否让人感觉过于束缚、压抑或恐惧等。(2)规范体系方面。合法性指标主要内容有法制统一性(不得与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触)、职权法定性(不得超越地方立法主体的立法权限)、程序正当性(依照法定的程序进行法律制定、修改、清理、完善等)。技术性指标包括的二级指标有:符合立法语言规范要求、法的文本结构完整、法的结构要素完备、法的逻辑结构合理。(3)效果体系方面。针对性指标包括是否着眼于本地特色,结合本地实际情况,解决真实存在的问题。特色性或地方性应当包含于针对性之内。地方性行政立法需要规制的问题可能是特色性也可能是与其他地方一样存在的普遍性问题。法规的创制和制度的设计不论是否有特色,最终的落脚点在于有效地实现法律规制的目的,因此,特色性在立法评估体系中可作为“加分”的项目。合理性指标作为效果体系下的指标原因在于合理与否是衡量立法效果的尺度。合理性指标包括几个方面:成本效益的比例是否适当,自由裁量权是否被合理地利用,违法成本规定是否合理等。立法评估指标体系是衡量法律质量优良的标准和尺度,是开展立法评估工作所遵循依据。但立法评估指标体系归根到底属于意识的范畴,具有主观性的特点,难免会出现认知的不足。随着科学技术的发展、法律制度的完善、人们法治意识的提高,立法评估指标体系也将越来越科学合理。

参考文献

[1]应松年主编.行政法与行政诉讼法[M].北京:高等教育出版社,2017.

[2]汪全胜.立法后评估概念阐释[J].重庆工学院学报(社会科学版),2008,(6).

[3]王柏荣.困境与超越:中国立法评估标准研究[M].北京:法律出版社,2016.

[4]崔红.地方治理法治化研究———规范立法和创新制度[M].北京:知识产权出版社,2016:81-83.

作者:张振安 张丽娟 单位:三亚学院法学与社会学学院

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