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行政事业单位预算管理要点

2015/08/31 阅读:

为巩固我国近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面的成果,继续深化预算制度改革,建立现代财政制度,保障经济社会健康发展,我国自2004年启动了预算法修订工作,在经历了近十年时间和全国人大四次审议后,于2014年8月31日通过了预算法修正案。新预算法展现了许多创新性的亮点,为预算管理指明了方向,也对预算管理提出了更具体、深入的要求。行政事业单位是我国预算结构的重要组成部分,从行政事业单位的管理层面来看,只有深刻理解新预算法精神,准确把握新预算法对预算管理的要求,才能更好地开展单位财务工作,充分发挥财政资金效益。

一、行政事业单位管理层应增强预算法治意识,依法履行职责

我国《预算法》素有“经济宪法”之称,是各级政府制定财政政策、开展经济活动所需遵循的基本法则。关于违反预算法的法律责任,原预算法只对擅自变更预算、擅自动用国库库款、隐瞒预算收入和不按预算开支的行为做了简单规定。新预算法强化了法律责任制度,将法律责任从原来的3条3款增加到5条25款。如果政府及有关部门、单位违反预算法规定,除了责令政府及有关部门、单位改正,还对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员规定了具体的法律责任,包括降级、撤职、开除、甚至追究刑事责任。可见,无论是从责任条款的数量,还是从责任追究的程度来看,新预算法都大大强调了预算的严肃性和约束性。因此,行政事业单位管理层应增强预算法治意识,自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则,严格按照新预算法的规定进行部门预算的编制、调整和执行,严禁出现预算编制粗编乱报、预算调整随心所欲、预算执行违法违规等行为。

二、行政事业单位应勤俭节约、讲求绩效,充分发挥财政资金效益

新预算法第十二条规定:各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。预算单位在开展预算管理工作时应将“勤俭节约”和“讲求绩效”充分结合起来。勤俭节约是中华民族的传统美德,是治家治国之本。然而,近些年来,随着经济的发展和物质的丰富,百姓讲排场奢侈浪费、机关事业单位公款吃喝玩乐、地方政府建豪华办公楼等现象屡见不鲜。针对现实中存在的奢侈浪费问题,新修改的预算法将原法中“厉行节约”和“勤俭建国”的规定统一为“勤俭节约”原则,要求各级预算支出的编制应当贯彻勤俭节约的原则,严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所建设、装修支出;在预算执行环节,各级政府、各部门、各单位不得铺张浪费,不得虚假列支。勤俭节约,是用好、用实财政资金,建设廉洁政府的有力保障。新预算法多处强调了绩效管理,如:编制预算要参考有关支出的绩效评价结果,制定相关的绩效管理目标;人大出具预算审查报告时要就“提高预算绩效”提出意见和建议;各级政府、各部门、各单位要对预算支出情况进行绩效评价;决算草案的审查重点是重大投资项目资金的使用及绩效情况。可见,绩效管理贯穿了预算编制和审查、预算执行和监督及决算审查全过程,既讲求预算执行效率,也讲求预算执行效果。因此,预算单位管理层既要关注预算执行进度、年终预算完成率,也要关注预算完成效果,如行政经费节约率是多少,项目完成结果是否达到预算绩效管理目标,是否为社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。花最少的钱办好最多的事,是成本效益原则的最优体现,也是百姓对公共资金使用效果的要求。行政事业单位要将“勤俭节约”和“讲求绩效”两个原则密切结合起来,把有限的财政资金优先用于保障和改善民生项目,并在使用过程中充分发挥财政资金的最大效益。

三、行政事业单位应重视风险管理,加强内部控制体系建设

新预算法第六章第五十三条明确规定:各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责。这一条款的制定,一方面来看,是对预算单位预算执行行为的约束,强调预算执行行为的法律责任;另一方面来看,又是给了预算单位管理层充分发挥主观能动性,展现其预算管理才能的机会。因此,预算单位管理层应考虑的是:如何做好单位预算执行。预算单位要在预算执行中担起主体角色,发挥积极作用,需要依靠一个良好的内部控制体系,它能帮助单位管理者进行风险管理,规范业务流程,保障单位业务稳健高效地运行。虽然财政部在2012年11月已正式发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,要求行政事业单位从2014年1月1日起实施此规范,但是至今为止,很多行政事业单位在内部控制建设方面还是很薄弱的,主要表现为:没有全面梳理业务流程,识别风险点;没有将制衡机制嵌入到内部管理制度,用制度来管理人、财、权;内部控制信息系统建设落后,没有好好运用现代科技手段来加强内部控制。很多行政事业单位的内部控制仍是一种碎片式地控制管理,没有形成一个完整的体系,不利于提高内部控制的效率和效果。因此,新预算法下,预算单位要想当好预算执行的主体,承担得起预算执行的结果,就要重视单位内部控制体系建设,将其打造成预算执行管理的一把利器,用来规范单位的各种经济活动,保障预算执行合法合规,提高预算执行的效率和效果。

四、行政事业单位要建立健全财政信息公开制度,加大信息公开力度

新预算法的第一条条款明确指出,要建立健全全面规范、公开透明的预算制度,并在之后的第十四条、第八十九条及第九十二条条款中对预算公开的内容、时间、主体等都作了具体的规定,未依照规定对有关预算事项进行公开和说明的,将追究相关责任人的行政责任。在此需要提请预算单位管理层注意的是,预算公开除了公开预决算相关信息外,还包括政府采购信息公开、预算执行和其他财政收支的审计工作报告公开。因原预算法在预决算公开方面没有规定,所以部分预算单位对信息公开工作不重视,觉得可为可不为,或者是信息公开不全面,不及时。今后,预算单位管理层要牢固树立信息公开、透明的观念,除了做好新预算法要求的预决算公开、政府采购情况公开和有关审计报告公开外,还应不断扩大信息公开的范围,主动把百姓热点关注的内容和单位重大项目情况进行公开,如“三公”经费使用情况、部门预算500万元以上项目、政府投资基建项目等信息的公开。行政事业单位应建立健全财政信息公开制度,充分利用政府门户网站、政府公告、新闻媒体、档案馆等途径,拓宽信息公开渠道,全面、真实地公开信息,保障人民群众对财政预算的知悉权,自觉接受公众监督,规范财务收支行为。

五、行政事业单位应制定事业发展长期目标,做好中长期财务规划,编制三年滚动预算

新预算法首次提出,各级政府可以设置预算稳定调节基金,建立跨年度预算平衡机制。这是一种新的预算机制,打破了以往要求单一预算年度内预算收支平衡的原则,讲求预算长期动态平衡。对于各级政府来说,如因政策需要,可以在编制财政收支预算时编列赤字,但应做好以后年度分年弥补计划。预算执行中如出现超收,原则上超收收入当年不安排支出,可以用来弥补财政赤字、减少政府债务或补充预算稳定调节基金;如果出现短收,可以削减支出或按程序从预算稳定调节基金调入资金弥补。

我国行政事业单位部门预算按照“二上二下”的预算编报程序完成,是一种由下至上,逐级汇总的预算编报方式。因此,各级政府要做好跨年度预算平衡,并实现中长期预算平衡可控,首先需要各基层预算单位做好本单位跨年度预算平衡的具体工作,包括制定事业发展长期目标,做好项目调研、论证工作,科学编报中长期财务规划,编制三年滚动预算。拟定事业发展目标时若只考虑一个预算年度内能开展和完成的事项,容易导致急于求成,粗制滥造,急功近利等行为,不利于公共产品、公共服务的品质提升和公共事业的持续发展。因此,预算单位应用发展的眼光看问题,制定长远目标,做好中长期财务规划。以深圳绿地管养为例,初期目标是达到一定的绿化覆盖率,之后是绿地分级管养,如今是着力打造绿地精品区和特色公园。显然,随着绿地管养标准的不断提高,财政经费保障力度需逐步加大。负责城市绿化管理的预算单位通过编制三年滚动预算,可以将城市绿化投入资金的逐年上升趋势反映出来,财政部门据此做好财政收支安排,确保财政收支预算年度内平衡或跨年度平衡。可见,预算单位制定事业发展长期目标,并做好与之相匹配的中长期财务规划,能为政府预算决策提供信息,有利于政府财政部门综合衡量财政收支配比,统筹兼顾,合理分配资金,确保跨年度预算平衡。

为适应经济形势,保障经济社会的健康发展,新预算法对单位预算管理提出了更高、更具体的要求。行政事业单位管理层要深刻理解新预算法精神,把握今后预算管理工作的方向和重点,进一步规范财政收支行为,促进公共事业健康、持续发展。

作者:高瑞珍 单位:深圳市公园管理中心

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