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行政审批层级一体化改革

2015/08/31 阅读:

一、问题的提出

从新制度经济学的角度,有效的制度是推动经济社会发展的重要因素。行政审批制度作为政府管理经济社会的一种工具,其改革不仅有助于推动政府职能转变,也是政府管理理念和行政管理体制变革的重要内容之一。西方学者对行政审批的研究一般是从政府规制的角度进行的。卡恩(kahn)以概念的形式理论性地提出政府行政审批应当遵循的一些框架,强调政府要通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为,提出要维护良好的经济绩效,政府必须要加强对行政审批的权力,扩大行政审批的范围[1]。詹姆斯(James)则强调由于政府过多的行政审批带来了管制抑制经济绩效,管制产生延误与繁文缛节、腐败、缺乏管制绩效标准的一系列问题。布雷耶尔(StephenGBreyer)先肯定了政府干涉市场的正当性,然后通过对管制的探讨,最后对政府管制方法进行评估。20世纪70年代末80年代初以来,受管理主义变革理念的影响,英美等国掀起了一场以放松规制、引入竞争和提高效益等为主要内容的行政改革潮流,其示范性影响成为越来越多的国家开展行政审批制度改革的动力。随着发达国家政府管理改革的推进,传统官僚制理论和模式开始改变,特别是欧美国家进一步实现了以政府为中心的行政管制模式向以公民为中心的公共服务模式的转变。

我国的行政审批制度产生于高度集中的计划经济体制,具体表现在“全能政府”对经济与社会事务事无巨细的管制。行政审批行为以行政控制为导向,以职能为依据,其本身是政府部门行使权力的重要手段,随着权力的膨胀及有效监督的缺失,反而成为体制改革的障碍和腐败的高发环节,传统行政审批制度的现实困境在将行政审批制度改革提上议事日程中起到了决定性作用。为适应经济全球化、市场化的要求,实现建设服务型政府的行政改革目标,政府的行政导向逐渐由管制转向服务,政府部门的职能和权限及其与各方关系逐步厘清,各级政府积极利用电子政务、网络平台推进政务流程再造,政府管理的深刻变化为新时期行政审批制度改革提供了观念基础和有利的制度环境。尤其党的十八大以来,我国持续推进行政审批制度改革,十八届三中全会更是明确提出:“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理。”

由此,地方政府基于各自地区地域性的经济社会环境特点与公共服务要求,针对我国传统行政审批制度在管理与实践过程中的现实问题,积极主动地开展了一系列改革探索与实践。市场经济较为发达的浙江省近年来十分重视推进行政审批制度改革。2012年8月,浙江省开始筹备新一轮行政审批制度改革,目标就是把浙江省打造成为“审批项目最少、办事效率最高、投资环境最优”的省份之一,让改革的红利惠及广大人民群众,推动经济社会持续健康发展①。浙江省政府以建成“三张清单一张网”②为抓手,致力于厘清政府权力的边界,打造“透明的笼子”。浙江省在全国率先试点负面清单制度、推行权力清单制度,将政府的权力关进制度的笼子,用政府权力的“减法”换取市场与民间活力的“加法”。在如何提高政府保留权力的运作效率问题上,嘉兴市先行先试,在浙江省内率先探索推进全市行政审批层级一体化改革工作。行政审批层级一体化改革通过创新行政审批服务模式,提高行政效率和优化经济发展环境,为行政管理体制改革向更深层次发展奠定了基础。

二、行政审批层级一体化改革的实践

嘉兴市行政审批层级一体化改革自2013上半年开始筹备,同年10月出台了行政审批层级一体化改革方案并确定了改革任务。其目标是“市县一体,全面放权;转变职能,加强监督;优化流程,高效审批”。因此,行政审批层级一体化改革按照“权责一致、重心下移、减少层级”的原则,坚持“行政许可事项能放则放、非行政许可审批事项全部下放”的要求,对市级政府审批权限进行全面梳理,努力把嘉兴市打造成为“审批事项和层级最少、审批集中度和效率最高、审批流程和服务最优”的地区。行政审批层级一体化改革是服务型政府构建中的制度改革,在整体改革态势上坚持一个主体方向,即实现从管制到服务的转型,建立服务型的行政审批模式;在改革路径上,着力于政府管理权能责的结构性优化;在改革方法上,实行县(市)、区分类改革和统筹推进;在改革的策略上,坚持系统性、整体性和协同性。按照“权责一致、重心下移、减少层级”的原则,通过全面放权、上下联动、上下协同监管和权责一致,对市级政府审批权限进行了全面梳理。通过行政审批层级一体化改革,既能实现政府职能的转变,重新界定和调整政府与市场、社会以及政府与政府之间关系,同时将现代化的管理理念、原则、机制和方式应用在此次改革中,进一步推进依法行政,激发市场活力,全面提升审批效率和群众满意度。行政审批层级一体化以打造服务型政府为目标,以职能转变为中心,以现代信息技术为支撑,以相关法律法规为制度化保障,通过全面下放行政审批权,减少审批层级,最大限度地缩短审批链,建立扁平联动、协同监管、权责一致的市县两级一体化的新型审批制度,是我国新一轮行政审批制度改革中的创新之举。其做法主要包括以下几个方面:第一,以相关政策办法为行政审批层级一体化提供制度化保障。嘉兴市政府针对行政审批层级一体化改革的关键环节和重点任务,建立相关的配套措施保障体系,提高一体化改革的科学化、制度化和法制化水平。嘉兴市政府为审批改革的配套措施落实,先后颁布了《嘉兴市行政审批事项下放运行实施办法(试行)》《嘉兴市行政审批过错责任追究办法(试行)》《嘉兴市行政审批中介服务机构管理办法(试行)》,以及《嘉兴市推进行政审批制度改革后政府职能转变的意见(试行)》等相关文件,确保行政审批层级一体化改革放得开、接得住、管得好。在改革过程中,嘉兴市制定了《行政审批层级一体化改革工作流程图》,明确了三项改革任务:一是市县一体,全面放权;二是转变职能,加强监管;三是优化流程,高效审批。

这一系列规范性文件的出台为改革的持续推进提供了制度保障。第二,以现代信息技术为支撑,创新运行机制提高审批效率。政策创新是政府应公共管理使命之需求与政策环境变化,以新的理念为指导,完善与优化公共政策,以实现社会资源的优化配置和有效解决社会公共问题的一项重要政策行为。公共政策创新是政策主体的一种自主性的政策优化行为,是以较好的政策取代已被证实不合时宜应予摒弃的政策,从而更好地实现政策目标的过程[7]。在公共管理领域,政策创新中技术工具的使用带来了政策价值与政策知识交流的空前拓展与深化,利用大数据与互联网平台等探索多元化的政策工具已然成为政府推进行政审批制度改革的必然选择。嘉兴市行政审批层级一体化改革利用现代信息技术的这一功能,同时抓住行政审批与监察的共时性特点,积极探索三级联动网上审批服务和监察,借助互联网所具备的强大信息存储和资源整合特性,通过开发加载相应功能模块,逐步实现网络化审批、六阶段联审、市镇村三级联合和同层级横向多部门互通互动和资源共享以及对审批中介机构的监管等,创新行政审批服务运行机制,切实提升审批效率,构建方便群众办事的服务体系。第三,以职能转变为中心,规范审批权的横向整合与纵向配置。作为政府实施行政管理的重要手段,行政审批制度改革的关键在于政府职能的转变。嘉兴市在行政审批制度层级一体化改革过程中,强调市场取向和公民本位,减少政府对市场经济和公民生活的过度干预。对市场机制能够有效发挥作用或者公民团体能够自主解决的事项予以取消,对于采用行政审批以外的方式可以解决的事项便改变管理方式。嘉兴市实行审批事项的清理、权力的下放、行为的规范和流程的再造,重点突出了县(市、区)行政审批扁平化运行,规范审批权的横向整合与纵向配置。

具体做法:一是深化“两集中、两到位”的改革。市、县两级上下联动、同步推进,切实做到各级行政审批机关的行政审批职能向一个处室(行政审批科)集中,机关行政审批部门向当地行政服务中心集中;各级行政审批机关行政审批事项进驻行政服务中心要落实到位,各级行政审批机关对窗口工作人员要授权到位。二是加快审批流程再造。对审批环节较多、流程繁琐的工业投资项目进行了包含政府审批、中介服务、法律公示在内的全流程优化。嘉兴政府还部署开展三联动审批,创新联合测量、联合竣工验收和证照联合办理制度,探索对工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证等从“多证联办”提升到“多证合办”,改变政府的审批结构。第四,通过构建多层次的监管体系,完善对审批权力的制约监督。在政治文明发展史上,权力制约监督体制的不断完善具有重要意义,大量的事实表明,健全的权力制约监督体制与市场形态转型、政治文明发展、社会组织建设与伦理道德进步具有紧密的正相关性[8]。嘉兴在行政审批层级一体化改革过程中,努力探索构建多层次的监管体系。一是加强对县(市、区)行政审批权行为监管。要求各县(市、区)及时将审批环节、审批流程、审批部门和人员以及审批件办理进度在网上公开,并加强电子监察和全程监督。二是对下放的审批事项开展评估和监督管理试点。通过听取汇报、走访业主、案卷评查等方式,深入分析和评价一体化改革的绩效和存在的问题,强化监管,确保下放事项运行过程中的合法性、时效性、严肃性和规范性。三是探索加强事中事后监管的新路径。2014年年初开始,嘉兴市政府组织相关单位探索创新加强事中事后监管工作的体制机制,先后组织相关职能部门赴广东惠州、深圳和上海自贸区考察学习加强事中事后监管的创新工作,制定出台了《嘉兴市关于进一步加强行政审批层级一体化改革事中事后监管的实施办法》。同时,为进一步提高监管效率,嘉兴市全面开展综合执法试点工作。以整合执法主体、相对集中执法权、推动执法重心下移为重点,清理并整合行政执法队伍,推进跨部门、跨行业综合执法,着力建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

三、行政审批层级一体化改革的成效与面临的挑战

(一)行政审批层级一体化改革的成效分析嘉兴市行政审批层级一体化改革方向明确,契合十八届三中全会“简政放权”“深化行政审批制度改革”与“对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”的精神;以打造服务型政府为目标,全面下放行政审批权,建立扁平联动、协同监管、权责一致的市县两级一体化的新型行政审批制度,将审批事项办理以部门职能为主的模式转变为以事项办理为中心的多部门联办模式,实现了模式创新;在推进市级行政审批纵向一体化发展之时,积极推进同一行政层级平面上跨部门的并联审批改革,勇于探索机制体制变革,改革力度大;从实践情况来看,嘉兴市行政审批层级一体化改革在提高审批效率、优化投资环境、激发市场活力方面取得了显著成效,有助于地方政府职能转变,加快建设服务型政府,推进简政放权。其成效具体表现为:第一,行政审批效率得以提升。

行政审批层级一体化改革减少了审批层级,清理了审批事项并减少了审批部门,通过简化审批环节,来优化审批流程。包括“串联到并联”的审批流程变化、模拟审批、政府提前介入等各项措施,大幅度缩短了审批时间,审批效率提升显著。第二,政务环境得到优化。嘉兴行政审批层级一体化改革过程中,清理、规范行政审批职权、厘清职权职责,依托网站与服务大厅等政务公开载体,实行行政审批职权的公开透明操作,提高审批程序规范性与审批透明度,完善审批管理监督,扎实开展监督检查工作,及时改进审批工作人员服务态度;市县两级审批人力资源的集约化促进了行政成本的降低;相关科室的撤销、合并与新增,促进了内部机构改革和优化整合。第三,投资环境改善进一步激发了市场活力。嘉兴市行政审批层级一体化改革通过简政放权,促进了市场资源配置作用的发挥,通过适度强化劣汰机制,有效并及时促成转型升级,为要素市场化配置创造了前提条件。通过审批流程的优化,企业投资者享受到了更好的服务,审批成本的降低减少了其项目投资成本,推动企业投资环境的改善。嘉兴市率先试行的工商登记改革,取消前置审批,降低企业准入门槛。市场主体数量增加,也带来了更多创业和就业机会。

(二)行政审批层级一体化改革面临的挑战嘉兴行政审批层级一体化在审批效率的提升、政务环境与投资环境的改善等方面成效明显,但随着经济社会的发展和政治行政体制改革的深入,嘉兴市行政审批层级一体化改革也面临着现实的或潜在的问题和挑战,需要予以重视并加以解决。主要包括以下几个方面:

第一,政府职能需进一步转变,事权划分需进一步理顺。在市场经济条件下,市场机制是实现资源有效配置的最基本方式;同样,在公共部门引入市场和竞争机制,有助于降低成本、提升效率。因此,充分利用市场机制的优势,降低公共管理和公共服务的成本,提高政府部门的工作效率和服务意识,已经成为当代各国政府理论和实践的主流。行政审批制度改革说到底是一场触动利益和灵魂的政府自我革命,这场革命必须在全面深化改革的大背景下,清晰地界定政府、社会、市场关系,政府对于管不了、管不好、不能管的事情要坚决退出,充分发挥市场机制的作用。嘉兴市行政审批改革过程中出现了相应的问题,政府职能转变不到位,事权划分不够清晰。实地调研过程中发现,多部门强调改革调整的审批事项涉及顶层设计问题,审批改革中遇到的很多问题在某种程度上是不能仅仅依靠市县两级政府就能解决的,部分被调查者认为目前仍然存在“审批事项太多,难清理’的问题。全面深化行政审批制度改革,推动简政放权和政府职能转变仍然任重而道远。另外,市场和社会主体的作用依然没有得到充分发挥,社会组织的公共治理与参与能力也有待进一步加强。

第二,审批系统条块整合不够全面,一体化平台建设亟待强化。嘉兴市行政审批层级一体化改革进行以来,通过审批流程再造和并联审批等措施,取得了优化审批流程、缩短审批时间、减少审批层级与部门的效果。但是一些审批项目只是实现了相对意义上的并联,这种依托于政务大厅和政府部门之间协调的并联办理,只是弥补了原有条块分割体制不足的短期性应对措施。不同部门之间的系统整合仍存在进一步完善的空间,如审批服务大厅与联合审批系统及部门系统之间仍存在差异,不同部门之间的基础信息共享没有及时跟进,导致在部门环节审批完成后没有相互告知,产生审批滞后现象。部分下放事项缺乏协同性和匹配性,如工商外资企业审批权限下放的同时,质监局的组织机构代码、预赋码等权限也应同步下放。在管理机构、行政审批办公室和政府部门之间,尚缺乏经常性的互动协调,科学的跨部门流程再造也还存在很大的完善空间,审批流程仍以部门为依据而不是以公民为中心,制约了审批效率和效能的提升。因而,在条线结构制约下的行政审批系统一体化平台的构建仍面临障碍,改革的系统性、整体性和协同性还有待完善。

第三,区、县级审批部门工作量增加,承接能力有待提升。随着审批改革的推进,嘉兴市政府把大量审批事项下放,区、县级一些审批部门工作量随之大幅上升,范围进一步扩大,特别是相应的监督、服务和管理任务急剧增加,工作人员的压力也随之增大。各审批部门的人员编制和物力财力需要增加配备,工作人员的业务能力也有待提高。审批业务及窗口人手不足,人员编制和财力、物力、装备配备不够,这些都制约了下级部门审批与监管服务的承接能力。另外,嘉兴市为了提高行政审批效率,在实际整体审批流程以及各个环节的审批时间都被要求尽可能压缩,由此给审批工作人员增添压力的同时,也为如何保证审批服务质量带来了很大挑战。第四,部分审批中介服务还存在垄断现象,整体服务水平有待进一步改善。

通过实地调研分析,行政审批层级一体化改革存在部分审批中介机构管理不规范、中介服务存在垄断现象等问题。嘉兴市的中介机构涉及发改、工商、环保、司法等各个方面,基本渗透到社会经济生活各个领域。其中垄断情况严重的几项包括消防审核、环评报告、施工图审查、防雷审计审核。较高的垄断性造成了中介收费偏高、效率低下、服务态度不好等问题。实地调研结果分析显示,垄断性与行政审批办事效率呈负相关,即垄断性越高,往往办理耗时越长、效率越低。如消防审核、环评报告、施工图审查是垄断性最高的三个审批事项,同时也是审批过程办理耗时最长、效率最低的中介机构。这也为政府行政流程中的不当干预提供了一定的空间。在缺乏制度化约束的条件下,寻租(rent-seeking)便成为了发生概率较高的行政现象。此外,值得关注的是,由于中介机构在环境评估、能源评估等方面为企业投资项目审批提供了很多技术参考,过于压缩审批时间、过于强调时间性可能会引起环评、能评等中介服务的质量问题。强调审批“效率”的同时,如何更好地保证环评能评等中介服务的社会效益,这也是行政审批层级一体化改革继续推进需要把握的方向。

四、推进行政审批层级一体化改革的未来思考

从长远发展来看,行政审批层级一体化改革的落脚点在简政放权。而这既是我国行政审批制度改革的基本目标,也是适应“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的必然要求。因此必须坚定地推进政府职能转变,逐步厘清政府、市场、社会三者之间的关系,进一步推进行政审批层级一体化改革的全面深化。第一,强化改革的顶层设计,夯实合法性基础。

合法性问题包含两个方面的维度:

一是指行政审批的流程与操作规范合乎既定的法律法规,以及前置事项的相关经验;二是指行政审批的操作流程与效果符合政策客体的预期以及合理的政治价值判断,并能够在过程中提升对政府和其中涉及的政治信任的水平。行政审批层级一体化改革符合国家全面深化改革、推进简政放权的战略方向。然而,就我国现有的法律体系来看,该项行政审批改革的有些做法仍然存在一些现行法治和体制方面的困境,比如垂直型政府体制以及条块分割带来的基层政府职责方面的“委托-”困境,如果省级部门把权力下放到市级,那么除非是市本级的权力,否则就不能再下放,由此导致的问题是,不能在涉及特定公共事物的处理中进行权责与职能的二次委托、二次授权。诸如此类的问题都涉及到行政审批的法治以及基本的体制问题,而要解决这样的问题,显然必须强化顶层设计,从国家或省级层面进一步细化操作细则,完善相应的法律法规,提升全面深化行政审批改革的合法性基础。

第二,进一步完善审批链条,增强改革的系统性、整体性和协同性。行政审批层级一体化改革涉及管理模式和权力结构等的调整,涉及政府机构的整合与精简及行政观念的改变,也涉及到整个审批链条的完善。因此,行政审批制度改革同其他任何改革一样,不可能孤军深入,也不可能一蹴而就,它需要多方面系统协同。行政审批层级一体化改革过程中,部门联动审批存在“壁垒”,下放事项的协同性和匹配性有待进一步加强。因此,行政审批制度改革还应强化审批链条建设,实现一条链条联接到边、多个部门互动办理,实现审批事项的协同下放,提升改革的系统性、整体性和协同性。只有这样,才能在简政放权和服务重心下移“纵向到底”改革的基础上,最终实现突破审批壁垒的“横向到边”的综合性改革。同时,还应强化政府内部机构整合,不断创新政府管理模式,推进各项改革的系统性、整体性和协同性,在全面深化改革的进程中始终保持灵活的机制体制并再创市场化竞争的机制体制新优势,提升政府管理绩效,打造效能政府。

第三,做好审批对接工作,提升下级政府承接能力。行政审批层级一体化改革实行审批权限下放,其结果必然会导致县市区一些部门和工作人员工作量的增加,甚至有些工作人员难以负荷。为了提高审批的办事效率并减轻政府窗口工作人员的工作压力,可以根据工作量大小,对所有工作人员进行重新分工调整,明确责任。各县(市)、区应按照上级政府要求,加快建立改革工作领导小组,政府主要领导亲自抓行政审批层级一体化改革工作。要抽调专门人员,配强改革力量,给予一定的工作经费保障,加快推进行政审批层级一体化改革。加强集中审批一线人员力量,强化配套改革人员的业务培训,采取多种形式提升下级政府承接能力,提高审批改革效能和服务水平。

第四,实现中介市场充分竞争,加强中介机构监督考核。要面向全社会公开招纳中介机构,实行向全社会公开招纳,打破行业垄断和区域垄断。只要符合资质要求的中介机构,经审核备案后都可随时入驻各县(市)、区,从而提高中介市场开放水平。同时建立中介机构信息库,将收费标准、承诺时限、办事流程、工作人员、资质证书等进行公开,定期中介机构服务质量等相关信息供业主选择参考。也可根据中介机构业务特点实行分行分类入驻。选择一批资质等级高、业务范围广、技术能力强、服务信誉好、收费标准合理的中介机构入驻县中介机构管理服务中心。另外,为了保证中介服务机构质量,各行业主管部门要建立健全中介机构诚信档案。中介机构信用情况可以作为项目业主选择中介服务对象的参考依据。对中介机构及执业人员在提供中介服务过程中违反相关法律法规的,按照法律法规追究相关单位和责任人责任。此外,对入驻县中介机构管理服务中心的中介机构根据入驻方式,分别开展月评、季度考评等,考评结果在县行政服务中心网站公示,也可作为奖惩依据。

第五,完善配套改革各项措施,推进一体化平台建设。在现有的压力型体制下,行政审批层级一体化改革必然涉及到纵向横向不同层级和职能部门之间的壁垒和整合问题,嘉兴行政审批系统的一体化平台构建主要面临三个障碍:跨系统资源整合难、跨渠道信息共享难、跨部门业务协作难。因此,要继续推进行政审批层级一体化改革,还必须不断完善配套改革措施,促进一体化平台建设,必须以构建条块审批系统资源充分共享为目标,实现“异构集成、互联互通”。只有真正搭建起一体化的审批平台,才能整合不同政务资源,真正实现审批链的缩短和审批效率的提高,大力推进服务型政府建设。同时配套创新行政审批事中事后监管方式,加大在一体化平台基础上的监管部门并联力度。借鉴并联审批的创新之处,也可创新并联监督方式,提升监管的整合力度和效率。

五、结语

行政审批是政府以对社会资源的权威性分配为基础进行社会事务管理和服务而达到社会公共秩序稳定状态的行为和手段,行政审批制度改革涉及政府职能转变和利益格局分配与调整。在当前构建区域协调发展,实现经济结构转型升级的背景下,浙江省嘉兴市通过率先推行行政审批层级一体化改革,创新行政审批服务模式,在提高行政效率和优化经济发展环境方面取得了显著成效,为行政管理体制改革向更深层次发展奠定了基础。但是由于思想观念、利益格局、体制职能以及法律障碍等因素,行政审批层级一体化改革还存在政府职能转变不到位、审批系统条块整合不够完善、下级部门承接能力不足、部分审批中介服务存在垄断等方面的问题,针对挑战,重点提出了行政审批层级一体化改革进一步完善的几点思考。行政学家里格斯曾指出:“当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时,不能只是从行政本身作孤立的描述和比较,而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。”[10]行政审批制度改革不是独立的改革系统,需要其他各方面改革的配合。另外在行政审批制度改革的实现路径方面,尚有待进一步的理论探讨和实践摸索。

作者:翁列恩 刘凯月 单位:中国计量学院 浙江大学

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