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光污染防治立法思考探析

2019/03/19 阅读:

摘要:光污染在我国环境法中仍然是一个陌生的名词,但在法律实践中已经出现了有关光污染侵权的司法案例。面对应当怎样认定光污染这一新型污染的成立与否,以及如何判定光污染的侵权标准等立法盲区,急需建立光污染法律防治体系,制定具体明确的光污染防治标准,避免司法机关在审判此类案件中出现不公正现象。本文通过对光污染概念的研究,光污染立法现状的分析,参考国外法律针对光污染侵权的规定,提出了我国应对光污染设立专门的法律条款和防治标准的建议。

关键词:光污染防治;光污染侵权;法律标准

近几年,随着一些特殊的环境侵权案例被报道,学界产生了一种新型的污染侵权,名为“光污染侵权”,而此类侵权案件往往多以原告败诉而告结,究其根本是我国的法律尚未对“光污染”进行明确的法律规定。“光污染”究竟是一种怎样的污染?它的立法价值排序怎样明确?构成要素有哪些?环境标准体系怎样形成?监管责任体系怎样建立等都是迫切需要法律加以解答的问题。

一、光污染概述

曾经照亮黑夜的灯光如今也被纳入了污染的范畴,但“光”却仍然是人类生活无法缺少的要素,其造成污染的根源在于光的强弱程度。那么怎样程度的光可以被定义为“光污染”呢?目前,国内外对于光污染并没有一个明确的定义。

(一)光污染的定义光污染又被称为“光干扰”或“光害”。一般将现代社会产生的过量的或不适当的光辐射对人类生活和生产环境所造成的不良影响的现象统称为“光污染”。光污染问题最早是由国际天文界提出,因城市室外照明使天空发亮造成对天文观测的负面的影响。而现在一般认为,光污染泛指影响自然环境,对人类正常生活、工作、休息和娱乐带来不利影响,损害人们观察物体的能力,引起人体不舒适感和损害人体健康的各种光。广义的光污染还包括一些可能对人的视觉环境和身体健康产生不良影响的事物,包括生活中常见的书本纸张、墙面涂料的反光甚至是路边彩色广告的“光芒”亦可算在此列①。在我国颁布的行业标准《城市夜景照明设计规范》中“光污染”的定义是“干扰光或过量的光辐射(含可见光、紫外和红外光辐射)对人、生态环境和天文观测等造成的负面影响的总称②。”从上述不同的概念表述可知光污染分为很多种类,而就目前现状而言,法律需要规制的光污染仍以城市光污染为主。是指由于城市夜景照明、商业广告照明、建筑物装饰照明所产生的过度照明所造成的人工白昼、彩光污染以及光入侵现象,同时也包括幕墙建筑反射光所造成的白亮污染③。

(二)光污染的危害“光污染”的危害正在日益扩大,危害程度也在不断加深,它不仅危害人体健康,而且对城市交通、居民生活、生态环境等方面也造成很多危害。1.对人体健康的危害。人们在日常生活中会经常遇到各种过量和不和谐的光辐射,就属于光污染。首先损害眼睛。强光污染会对人的眼角膜和虹膜造成伤害,引起视疲劳和视力急剧下降,加速白内障形成。其次损害人的肌体。长期在这种光污染环境中,人的大脑中枢神经还会受到影响,生物钟会发生紊乱,会损害人体正常生理功能,使肌体生理失去平衡,会影响人的心理健康,导致精神疾病,甚至出现头晕目眩、失眠等神经衰弱症状等疾病。2.对公共环境的危害。首先使夜空失色。夜晚的眩光污染使人们对夜空的银河系视而不见,特别是在大城市,夜晚能看到的星星很少,但在郊外夜晚看到的星星相对就比较多。其次影响交通安全。夜晚室外照明产生的干扰光、大型玻璃幕墙反射引起的眩光污染,会影响汽车驾驶员的视觉,特别是反射光进入高速行驶的汽车内,会使人突发暂时性失明和视力错觉,影响驾驶员对交通信号灯和灯光标志等信息的识别,甚至可能会引发交通事故。3.对生态平衡的危害。光污染会影响动植物生长繁殖,它会破坏植物体内的生物钟节律,影响植物休眠,致使植物枯死;另外,夜晚大多数动物都不喜欢灯光照射,这样会使它们生物钟紊乱,影响动物在夜间的正常繁殖,有不少的动物因直接扑向灯光而丧命,长此以往,生态平衡必将会受到破坏。

二、光污染立法现状及缺陷

“光污染”侵权案件正在逐渐增多,可见各种“光污染”已经对人们的生活造成了许多影响。但在许多司法实践案例中,法院往往以光污染“于法无据”驳回原告的诉讼请求,多以原告败诉告终。此类案件审理上的诸多问题也体现出我国现存的法律对“光污染”的规制仍然处于不完善阶段,在我国光污染立法还处于空白。

(一)光污染的法律现状在我国对于“光污染”没有单独的法律,对于涉及光污染侵害的民事纠纷的处理也多以民法中规定的“相邻权”为依据。《中华人民共和国物权法》第七章相邻权关系,第九十条④中将“光”与大气污染物、水污染物等其他环境污染物并列作为侵害环境的一种污染形式。在2008年制定的《城市夜景照明设计规范》(JGJ/T163-2008)中对光污染提出了限制性内容,规制了光污染的标准,但相对比较粗,针对性、可操作性不强。2013年国家制定了GB50034-2013《建筑照明设计标准》,对白炽灯的使用范围进行了限制,增加了部分公共建筑的照明功率密度限值,进一步完善了光污染标准的控制技术要求。

(二)光污染的法律缺陷1.立法上缺少明确的对“光污染”的定义。从立法实践来看,我国现行环境立法对“光污染”一词没有明确定义,我国法律体系中也缺少对“光污染”直接明文的规定,其在法条中的表述为“光辐射”。目前,人们在面对光污染造成的损害时,只能依据不同的法律规定选择不同的方式来寻求救济。比如,依据《环境保护法》第42条⑤的规定,“光辐射”作为一种新型污染形态也可以属于国家污染防治的范围,并把他作为提起环境污染侵权之诉的法律依据。《物权法》相邻权专章和前文中提到的第90条之规定也可作为提起相邻光污染侵权之诉的法律依据。由此可见,在我国光污法律染防治既缺乏实体内容,又缺乏程序规范。2.光污染标准不够完善。光污染是一种新型污染,目前,我国光污染的防治手段和监测技术都还比较落后,污染程度很难界定。现在涉及光污染的主要标准是2013年发布实施的GB50034-2013《建筑照明设计标准》,使光污染侵害违法性及损害的准确量化有了依据,但此标准过于粗放,监测技术缺乏,法院在审理光污染案件时难以准确认定受害人的受损害程度,会更多地运用自由裁量权判定侵害行为,这也使得光污染侵害法律救济处于了不确定的状态,救济往往难以实现。3.光污染监管难。目前对光污染,在我国还没有专门的法规规定该由哪个部门执法,没有明确划分光污染的监管权限。比如,工商部门只负责户外广告资质的审批以及查处违法户外广告,城管部门只对由其布设的室外景观灯进行管理,交警部门只是对道路周边的大型广告牌的位置、颜色、形式等方面有硬性规定等,多个部门都缺少界定标准,环保部门很难强制介入,因此,带来了监管和执法上的困难。

三、建立光污染防治单行法规

随着光污染侵权案件的增多,目前环境法律体系已难以解决现实的一些问题,因此,急需要国家加强这方面的立法,完善光污染侵权的法律制度构建,制定光污染防治单行法规,从而使光污染防治纳入法治化轨道。通过分析我国现存的有关光污染的法律规定,发现在我国专门针对光污染防治的法律基本处于空白阶段,相关法条也只是零散分布于各类法律法规中,这种过于碎片化的立法不利于光污染的防治与纠纷的解决。因此,加强光污染防治的立法,较为可行的途径是整合现有立法,通过增加相关法律条文,并重新补充完善形成一部综合性的光污染防治的单行法规,为有效防治光污染,解决有关光污染的纠纷提供法律依据。理由如下:第一,从立法理念上来说,现存光污染立法的最大问题就是碎片化,且不全面。光污染与水污染、大气污染等其他类型的污染一样,需要进行成体系的管理,有一个系统的防治体系,包括光污染的定义、防治的标准和规划、监督管理以及法律责任等。将光污染的防治割裂开,分散的管理,且没有配套的防治标准,以及相关监督管理规定与法律责任承担,显然不符合系统化治理的立法理念。第二,从立法目的来说,各类污染防治法都包含着“保护和改善环境,保护生态,防治污染,维护公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”的立法目的。而作为一种新出现的污染类型,光污染的危害也值得重视。但是目前我国现存的相关立法没有办法达到保护与防治光污染的目的,没有体现具体的防治措施,也没有明确具体的监管部门以及责任承担,更不足以解决相关纠纷,因此需要为光污染房子制定一部专门的单行法规。第三,从立法内容上来说,一种类型的污染防治,必须建立一个系统的法律治理体系,不仅要考虑防治的标准与规制,还要考虑如何监管,如何明确责任分担,不同类型及地域的污染的防治,事故处理以及法律责任。这些内容仅仅凭借分散的、碎片的立法是不够的,必须通过成体系的单行法规进行规范管理,从而达到减少光污染的危害、防治光污染的目的。综上,为了光污染的防治,并将光污染这一新型污染收入国家法律规制的范畴,不仅仅需要修改完善《中华人民共和国环境保护法》,在基本法中补充光污染相关的法律条文,明确光污染的概念与构成。更重要的是制定一部专门的“光污染防治法”,更具体地界定光污染,制定相关防治措施、防治标准,明确法律责任等。

四、“光污染防治法”的主要内容

对光污染的防治应当制定一部专门的“光污染防治法”,在这一过程中不仅需要考虑立法的价值排序,明确立法目的,还需要解决各类光污染防治问题,包括对光污染进行界定,明确其概念与构成;补充完善各类光污染环境标准,形成光污染环境标准体系;增加光污染达标规划;以及确立责任承担与监督的有关规定。

(一)明确立法中的价值排序首先,应着重于光污染的防治功能,保护和改善环境是污染防治法最重要的功能,如何防治光污染以及应采取的措施是最主要的问题。其次,应包含可以解决实际纠纷的责任承担的规定,包括光污染的构成要素、监测方法以及光污染的超标标准等。第三,还需要明确光污染的监管体制,明确监督管理部门以及权力和责任承担。

(二)明确光污染的概念及法律构成究竟什么是“光污染”,这是法律首先应回答的问题。如何从法律的层面定义光污染并明确其构成要素是防治光污染最基础的工作。没有光污染明确的定义及法律构成是导致光污染侵权类案件缺少法律依据的重要原因,也是光污染无法追责的根源。缺少明确的定义与法律构成,就无法明晰地判定行为是否已经构成污染,因此在“光污染防治法”中必须明确光污染的概念定义和其具体的法律构成。

(三)明确光污染的环境标准体系无论是何种环境污染都需要达到一个确定的标准,只有超过这一标准才能有可能被判定为法律层面上的环境污染。在污染防治的工作中,各类国家标准起着极其重要的作用,它们不仅将污染更科学得进行种类区分,统一了各种情形下的污染监测方法,更明确了何种程度的污染排放会被认定为超标。超标与否在污染防治法中是判断是否构成环境污染,是否承担责任以及如何担责的重要因素。因此,同我国其他污染防治法一样,“光污染防治法”也需要一套成体系的防治标准,包含有关部门依照法律制定光污染排放标准的相关规定。对于如何制定光污染的环境标准,可以借鉴国际组织与发达国家制定的光污染的标准和规范,在专家审查和论证,多方征求意见的基础上,做到合理科学地制定光环境质量标准,光污染排放标准等。同时,有了标准还应有相应的达标规划来指导工作的具体实施,才能使污染防治工作真正被落到实处,因此还应包含相关制定限期达标规划以及明确的责任主体的内容。

(四)建立光污染的监督管理体制监督管理体制是一部完整的污染防治法律不能缺少的部分,只有确立了监督管理体制才能切实保证污染防治工作的落实。首先,要将光污染防治纳入环境保护法,作为环境法律体系母法的《环境保护法》应对光污染行为做出法律规定,把一些相关责任主体依法纳入管理范畴,对光污染的环境标准建立相应法律制度,尽快构筑光污染监督管理各环节相互衔接的法律法规及政府规章。其次,要健全监督机制,加大监督力度。要完善国家监督体系,健全法律监督的常设机构,定编定员,明确环保、城市规划建设等部门的职责和权限,使国家监督系统化和正规化。第三,要充分发挥社会监督的强大力量。充分利用广大群众范围大、消息来源多的优点,建立起综合监督机制,积极对光污染和生态破坏的行为进行曝光,从而促使其改善执法环境,提高执法水平,促进生态环境保护法的有效实施。

五、结语

光污染问题日益严重,危害程度也在逐步加剧。一方面人们对光污染危害的认识正在不断提升,但对如何防治很迷茫;另一方面光污染立法的缺失、法律责任的不明确使法院在审理光污染侵权案件时法律适用上存在困难,也造成当事人合法权益得不到维护。尽管可以借鉴发达国家的成果,但并不能完全适用于中国的国情。因此,需要建立符合我国国情的光污染防治标准体系,不断完善光污染立法,切实维护好当事人的合法权益和全社会的利益。

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作者:徐婉舒 单位:湖南师范大学法学院

光污染防治立法思考探析

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