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公众参与行政立法实践的完善路径分析

2013/08/03 阅读:

一、我国公众参与行政立法的实践及存在问题

(一)我国公众参与行政立法的现状

(1)听证会。听证的主要作用在于给公众陈述意见的机会,提供表达诉求的平台。听证会的存在以存在不同利益方为前提,《中华人民共和国价格法》也引入了听证制度,同时,各省、市级政府都积极地将听证引入法规规章制定中。如“南京市2004年5月1日实施《南京市人民政府立法听证办法》后,就《南京市工程施工现场管理规定》、《南京市养犬管理条例》等规章立法草案举行听证。”④

(2)立法座谈会、论证会。立法座谈会是法律法规起草机关召集与法案有关的机关团体、企事业单位利害关系人或专家等对法律草案中的某个或几个问题进行征询和交流意见的会议。座谈会在日常政治生活中被广泛使用,并为民众所熟知。论证会———参加论证会的一般都是某一领域的专家或学者。参加人员与立法草案没有直接利益关系,一般专家从个人专业角度和立场对草案提出观点,进行讨论。在实践中存在的问题是专家观点理想化、缺欠可操作性。

(3)互联网方式。随着网络科技的发展,互联网作为新的交流平台逐渐被公众所接受,并广泛应用。如今互联网也成为立法草案公布的主要渠道之一。2007年6月份国务院“法规规章草案意见征集系统”开通使用,“根据初步了解,在31个省、自治区、直辖市政府中,有28个省级政府法制办通过互联网公开征求公众对地方政府规章草案的意见,占90%,有规章制定权的50个国务院部门多数也通过互联网公开征求公众对本部门规章的意见”。⑤通过网络向社会公众提供参与立法的的平台,一方面有利于行政机关更加便利的向社会公布草案,另一方面有利于社会公众方便快捷地参与到行政立法过程中。

(二)公众参与行政立法实践存在的问题

首先,我国的公众参与行政立法经历了从无到有,从被动到主动的过程,但参与的广度和深度不足,这也就带来了参与深度的有限性问题。我国《立法法》对公众在行政立法中立项阶段的参与权没有具体明确的规定。公众参与的公共空间相对狭窄,能够让公民自由表达和交换意见的平台,较成型的仅仅限于互联网,而目前网络并不十分普及,能够经常使用互联网,并通过网络获取信息的主要是学生和受过良好教育、收入较高的阶层。其次,公众参与行政立法的信息公开程度不够。在立法过程中,立法程序公开是立法工作顺利进行的前提。“事实上,许多立法和政策的制定过程中,公众参与在范围、程度和有效性等方面的不足,都与政府信息不够充分、及时以及透明度不够这样一些因素由直接关联。”⑦行政机关的立法信息没有公开立法宗旨、立法程序、立法人员等相关信息。《行政法规制定程序条例》并没有强制性的公布要求,我国行政法规草案的公布率达到了百分之百,在实践中存在一种问题是:行政立法机关的具体立法过程没有实现真正意义上的对外公开,立法部门在对公众的意见是否采纳,没有公开相关信息。最后,公众参与意识淡漠。随着民主法治的进步发展,我国公众的民主觉悟逐渐增强,但千百年来所形成的臣民意识使公众参与立法的积极性不高。实践中,某些特殊领域的立法草案的参与人数甚至为零。事实上,公众参与立法不能仅仅是停留在学者理论上的研究,更重要的是在实践中的历练和经验,那才是我国真正意义上的公众参与行政立法。

二、国外公众参与行政立法的经验借鉴

美国在1946年颁布《联邦行政程序法》,该法规定行政法规的制定程序:非正式程序和正式程序。非正式程序是制定法规普遍适用的程序,正式程序适用于法律有特别规定的情况。非正式程序包括:通告、评议、公布、生效等。在非正式程序中通知、评议阶段被作为核心阶段。“正式程序是指制定规章的行政机关必须举行对审式听证会并仅仅依据听证的记录制定规章的程序。”⑧正式程序有以下特点:“第一,口头陈述意见和提出证据是收集证据的主要方式。第二,参与听证的人有相互盘问,反对他人证据的权利。第三,听证记录具有排他性,其他证据不得作为制定规章的根据。第四,司法审查采取实质性的证据标准。”⑨在大陆法系国家中,我们主要关注法德两国。德国重视法律实体性规则对行政权的控制,德国政府制定法规之前,要听取独立专家、团体的意见。值得注意的是,听取意见并不构成程序参与权,但不排除团体的听取意见请求权。法国的公众参与行政立法中,公众不是直接参与到立法程序中去,而是由所选派的利益代表对行政立法草案提出建议。最后,条例向社会公布后,公众或利害关系人认为所颁布的条例违法,有权向行政法院请求撤销,由法院再进行司法审查。

三、完善公众参与行政立法实践的措施

(一)培育公民意识、注重团体参与

在社会政治经济生活中,每个领域都有其利益团体,那么在当下,应当引导利益团体参与到行政立法的程序中。在这里,我们所看重的不仅仅是利益团体的强大,更看中它利益目标明确、诉求清晰,同时也基于部分公众在公权力面前的胆怯心理。值得一提的是,在行政立法公众参与的过程中重视妇联、工会等组织在公众参与中的积极作用。“在美国,各个利益团体是公众参与行政立法的重要部分,一般情况下行业协会、游说集团代表某一行业、集团利益,这些利益集团在对法律草案分析研究之后,会及时做出相关反映,游说人员一般都采取与议员面谈、网上反馈意见、参加听证会等方式向议员讲解该法律草案制定的必要性或出台弊病,争取他们对该法案的支持或反对。”⑩另外,培育公民意识也是应被重视的问题,公民意识的培育不是一朝一夕所能完成的,但是增强公民的法律信仰感,培育公民意识对于实现公众参与意义重大。

(二)强调立法公开

“行政立法公开是指在行政立法中,除法律另有规定,应将行政立法行为在事前、事中、事后公开于行政相对人和利害关系人,这是保证立法实体公正的最重要的保障。”瑏瑡在我国的行政立法实践中,立法公开的范畴极其狭窄,一般情况下只是文本的公开。公众对文本后的程序茫然不知,当自己所提法案没被采纳时,不知道原因为何。我们可以采取部分公开的方案,除了涉及国家秘密个人隐私等可以不公开的外,凡牵涉到公众利益的法规、规章草案均可以适当的公布立法程序。

(三)实行立法动议制度

当前我国没有完整意义上的行政立法动议制度,动议制度仅仅是停留在理论研究的层面。笔者认为借鉴国外经验,应该明确公众的动议权范围,明确行政立法动议的收集时间、提出方式以及对立法动议的处理。在动议范围上,除了国家秘密、国家安全、个人隐私等领域外,其他领域一般都不能排除在立法动议之外。动议的时间和提出方式一般以效率优先为主。对于对动议的处理,行政机关立法部门要高度重视。可以成立专门小组来处理公众的立法动议。

(四)完善立法救济制度

行政立法作为一种授权立法,受到权力机关的监督是必要的。在我国,由于立法监督程序的不完备性使权力机关的监督权不能有效发挥。笔者所知目前权力机关所享有的监督只是立法内容的合法性。我们不能仅仅满足于内容上,更重要的是程序上合法性。所以保障行政立法程序的程序合法性问题是保障公众参与行政立法实践的有力武器。在行政立法听证的过程中,也有必要进行监督,防止听证程序成为“专家”精英辩论会。当前在行政立法中加强司法救济暂时具有理想化,但法律可以在有限的范围内逐渐赋予法院对行政立法的审查,将行政立法引入行政诉讼的受案范围内。有必要强调,这里的司法审查一般是程序上的,对于行政立法的无效或被撤消的情形,由权力机关作出。司法机关在程序审查之外可以向权力机关提出司法建议。(本文作者:廉清单位:广东文理职业学院)

公众参与行政立法实践的完善路径分析

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