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行政立法后评估主体模式的发展趋势

2013/08/03 阅读:

一、行政立法后评估主体模式的确立

1我国行政立法后评估制度的发展现状

我国自1982年宪法制定实施以后,立法工作逐渐步入正轨,截止到2010年底,我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件,并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。[2]我国有关行政立法后评估制度规定的文件最早溯及到2004年国务院的《全面推进依法行政实施纲要》。在该纲要的第17条规定:“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。在此基础上,2008年3月,新修订的《国务院工作规则》将行政法规后评估工作纳入其中。该规则明确要求:“行政法规实施后要进行后评估,发现问题,及时完善。”与此同时,北京、上海、安徽、福建、云南、宁波等地还先后进行了行政立法后评估的尝试,这些都为我国行政立法后评估制度的建立提供了必要的前提条件。然而,由于我国对立法后评估理论的研究时间不长、深度不够,还远不能适应立法后评估实践的发展需要,一些正在进行的立法后评估的尝试也只是处于探索阶段,尚未建立完整的立法后评估制度,与西方立法后评估制度的发展相比还存在着较大的差距。因此,构建我国行政立法后评估制度,还需进一步加强理论的研究和实践的探索。

2行政立法后评估主体模式确立的重要性

行政立法后评估一般由评估定位、评估主体模式、评估对象、评估标准、评估方法和评估效力等诸多要素构成。其中,评估的主体模式作为立法后评估体系的一个关键环节,在评估中一直处于中心地位,起着核心的作用,并最终决定着评估结果的科学性、公正性和客观性,能够真实地反映行政立法的效果。为此,加强对行政立法后评估主体模式的研究,有助于我国行政立法后评估制度的建立和发展。行政立法后评估的主体是指在行政立法后评估的过程中,由谁来组织和承担行政立法后评估的工作。一般地说,从评估主体在行政立法中的地位来看,行政立法后评估主体模式可以划分为内部评估形式和外部评估形式。所谓内部评估形式,是指国家机关及其内部组成机构自己实施的评估。该评估中评估主体仅限于行政立法的制定机关和实施机关,这种评估主体相对来说比较单一。外部评估形式是相对于内部评估形式而言的,其评估主体主要包括一些社会组织、独立的评估机构以及社会公众等。相对于内部评估形式主体的单一性,外部评估形式的评估主体具有多元化的特点。

二、行政立法后评估主体模式的发展趋势

在行政立法后评估制度的建立过程中,评估主体模式随着评估制度的发展不断完善,并在不同的发展阶段呈现出不同的主体特征,从而确保行政立法后评估能够达到预期目标,真正实现评估价值。

1行政立法后评估制度的创立阶段

就行政立法后评估制度的发展来看,内部评估形式在立法后评估制度建立之初,起到了非常重要的作用。美国是建立立法后评估制度较早的国家,美国的法律绩效评估主体经历了一个演变过程,早期只是政府部门自身,实行的是内部评估。[3]各国在立法后评估制度建立初期采用内部评估的形式,究其原因不外乎以下几个方面:一是行政立法后评估制度建设刚刚起步时,理论研究还比较粗浅,缺少实践经验,社会对其认知程度不高,因而,建立专门的评估机构或民众积极参与组织的条件尚不成熟,评估只能依靠制定机关或者实施机关来实施;二是从行政立法后评估制度的构成特征来看,行政立法的制定机关和实施机关与行政立法具有密切的联系,对行政立法的熟知程度高,比较容易获得行政立法在制定和执行过程中的第一手资料,便于行政立法后评估的进行;三是行政立法后评估的最终目的是根据立法后评估的结果对行政立法进行立、改、废,而行政立法的制定机关和实施机关作为评估主体具有较高的权威性,其评估结果也容易得到相关部门的回应。尽管立法后评估主体的内部评估形式在立法后评估制度建立初期起到了非常重要的作用,但随着立法后评估制度的发展,内部评估形式中主体单一化的弊端逐渐暴露出来,其评估结果的公正性和客观性不断受到质疑。首先,制定机关和实施机关由于其本身在立法理念、立法水平、立法技术等方面存在着固有的缺陷,必然会导致评估的质量很难达到评估的要求,最终会影响到评估的准确性;其次,根据权责相一致的原则,在行政立法的制定、实施过程中出现问题,应由制定机关和实施机构自己来承担,这样,为了避免自身的责任,制定机关和实施机关在评估中遇到对自己不利的评估情况时,必然会采取淡化的措施,从而会导致评估结果的公正性受到质疑;最后,制定机关和实施机关本身就是行政立法的制定者和实施者,在评估过程中难以避免对评估结果出现先入为主的情况,从而使评估的客观性受到质疑。

2行政立法后评估制度的发展阶段

随着行政立法后评估制度的发展,主体多元化的外部评估形式逐渐受到重视。外部评估形式的评估主体主要指一些社会组织和社会公众等。这些相对多元化的评估主体,能够更加有效地体现出行政立法后评估的客观性、公正性和科学性。在行政立法后评估中,作为行政立法后评估主体的社会组织一般指相关研究机构或专业评估组织,这些机构由于独立于国家机关之外,不受国家机关的约束,在评估的过程中具有相对的独立性,因而,其评估的结果相对来说具有客观公正性。另外,这些社会组织主要是一些相关研究机构或专业评估组织,其评估的专业水平比其他一般的组织要高得多,这种技术优势会使得评估的结果更具科学性。社会公众作为行政立法后评估的主体则回归到了立法本质。行政立法的制定,其适用的对象主要是社会公众,因而,社会公众对行政立法实施情况的反馈则更具准确性、有效性。社会公众作为行政立法后评估主体,一方面体现了立法思想中的人民主权原则。卢梭曾指出:“立法权力是属于人民的,而且只能是属于人民的。”[4]另一方面,社会公众作为评估主体积极参与行政立法后评估,可以有效弥补行政立法程序中公众参与的不足,这不仅能体现行政立法后评估的代表性,同时更能够促进行政立法的民主化,推动民主政治建设。因为,“所谓民主政治就是当行使国家权力时,要尽量使多数人民的意见参与统治过程的制度。”[5]然而,外部评估形式作为立法后评估制度中主要的评估主体模式,其不足之处也显而易见。首先,由于外部评估形式的评估主体不隶属于任何立法机关或执法机关,其在立法后评估的过程中,在资料的收集、经费的支持和评估结果的回应等方面将受到一定的限制,这必然会影响到行政立法后评估的效果;其次,在外部评估形式中,评估主体的构成是一些社会组织和社会公众,这些社会组织和社会公众相对比较分散,组织性较差,难以组织协调,其结果会导致评估的时间长、效率低。

3行政立法后评估制度的成熟阶段

随着行政立法后评估制度的进一步完善,独立的评估机构作为行政立法后评估主体模式的重要性将会日益显现出来,并最终发展成为行政立法后评估主体模式的主流。独立的评估机构是指依法成立的机构,其主要职责是进行行政立法后评估,该机构不隶属于任何国家行政机关或其他社会组织,具有充分的独立性。独立的评估机构作为行政立法后评估主体模式应具备以下的条件。一是依法成立。独立的评估机构作为行政立法后评估主体应当按照法律规定成立,政府在政策上应给予大力支持,应当满足该机构在人员组成、经费来源以及资源共享等方面的需求。二是机构的独立性。为了避免在行政立法后评估中受到人为的干扰,独立的评估机构应不隶属于任何国家行政机关或其他社会组织,能够依法独立行使自己的特权。三是该机构的组成人员应当具备专业性。独立的评估机构的组成人员应当具有从事评估工作较高的专业水平。四是要建立起一套完整的立法后评估运行机制。包括评估原则的确定、评估程序的设计和评估责任的划分等。独立的评估机构作为行政立法后评估主体模式,在行政立法后评估过程中,其优势主要体现在以下几个方面。第一,独立的评估机构作为行政立法后评估主体,可以避免行政立法的制定机关和实施机关作为立法后评估主体易导致评估公正性不足的问题,同样还可解决其他社会组织和社会民众作为评估主体所带来的操作难度大、效率低的问题。第二,独立的评估机构由于专业性较强,其评估结果的准确率高,可为行政立法后评估结果的回应提供科学的依据。第三,独立的评估机构作为行政立法后评估主体的模式,可以促进行政立法后评估工作的常态化。这样,可以一改评估制度建立初期被动地进行评估的状况,变被动评估为主动评估,把评估制度纳入到行政立法的体系之中,作为行政立法体系的一个重要环节,从而提高行政立法质量。第四,独立的评估机构作为行政立法后评估主体的模式,可以为其他评估制度提供有效的经验和借鉴。

三、我国行政立法后评估主体模式的建构

我国行政法发展的时间不长,从我国法律整体发展来看,行政法作为一个独立的法律部门,直到20世纪80年代,才开始建立和发展。[6]相应地,我国对行政立法后评估制度的研究和实践则更迟,目前还只处在起步阶段。因此,我国行政立法后评估制度的建设,应充分考虑我国行政立法的发展现状,根据我国社会发展的需要,有选择地借鉴西方发达国家有关立法后评估制度的规定,并结合立法后评估主体模式的发展规律,有步骤、分阶段地建构我国行政立法后评估的主体模式。

1我国行政立法后评估制度的建立初期

我国行政立法后评估制度刚刚建立时,由于对该制度缺乏理论研究和实践,再加上社会与公众对其知之甚少,故此,该时期的行政立法后评估的主体模式应以内部评估形式为主。尽管内部评估形式存在着一定的弊端,容易出现评估主体在评估时为了自身利益有意淡化问题,从而导致评估的结果不准确,造成评估的目的难以实现。但是,在评估制度尚不成熟,评估的具体规则还不完备的前提下,由行政立法的制定机关和实施机关作为评估主体。一方面,可以充分发挥这些机关对行政立法的宗旨和原则较为清楚,对立法的具体内容较为熟悉等优势;另一方面,由于行政立法的制定机关和实施机关具有立法者和执法者的身份优势,这样,可以使其能够在评估中充分利用公共资源。内部评估形式的这些有利条件,在行政立法后评估的实践中,更易实现评估的目标。我国2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定:“规章、规范性文件实施后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。”这种把评估主体只局限于制定机关和实施机关的行政立法后评估形式正是这种内部评估形式的体现。当然,在该阶段,为了避免内部评估形式自身存在的不利因素的影响,应适当引入社会监督机制,可以建立一些以社会团体和相关研究机构为主导的监督组织,由这些组织对内部评估的程序、合法性等进行有效监督;同时,对内部评估形式的评估结果的回应上,内部评估的评估结果应仅作为对行政立法进行立、改、废的参考,而不能作为主要依据。

2我国行政立法后评估制度的发展完善阶段

随着我国行政立法后评估制度的不断探索,实践中逐渐积累了大量的评估经验,在评估主体模式的建构上,在完善内部评估形式的同时,应进一步加强外部评估形式的建设,促使评估主体模式由一元化向多元化的方向逐步过渡。但这种过渡相对来说较为复杂,因为,就行政立法后评估的发展来看,评估主体的多元化并非只是评估主体数量的简单增加,在评估的实际操作中,哪些可以作为评估的主体,不同评估主体在评估中所处的地位,以及评估的效力等应有所不同。这就要求在确定我国行政立法后评估主体的模式时,一定要考虑我国行政立法的发展现状,并依据行政立法后评估的发展需要,对不同评估主体的作用进行科学定位,力求使行政立法后评估更加科学化、合理化。在我国行政立法后评估的实践中,针对多元化的评估主体模式,应根据实际情况,灵活适用不同的评估主体,从而确保评估的有效性、准确性和客观性,真正实现行政立法后评估的目标。首先,在评估的对象上,对不同的评估对象,要根据评估对象的具体特点、重要程度等,相应地采用不同的评估主体模式,这样,可以达到不同的评估要求,实现不同的评估目标;其次,在评估的效力上,对不同评估主体的评估效力也应有所区别,要进一步强化外部评估形式中评估结果的效力,对独立的评估机构所作出的评估结果应作为行政立法进行立、改、废的重要依据,而对于由其他评估主体所作出的评估结果则只能作为一般的参考依据。(本文作者:王能引单位:合肥学院思想政治理论课教学部)

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