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取消烟草专卖资格行政处罚程序之殇

2019/11/12 阅读:

摘要:根据《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定:“有下列情形之一的,发证机关可以责令持证人暂停烟草业务、进行整顿,直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格。”其中“取消从事烟草专卖业务资格”应作为行政处罚程序加以运用,但目前云南省各地烟草专卖局均将该行政处罚“简略化”,省去了立案、听证、转告与公告等关键环节,导致行政处罚程序措施化,本文从现状、理论依据、建议措施和解决路径四个维度试图说明如果将“取消从事烟草专卖业务的资格”的行政处罚程序合法化。

关键词:取消其从事烟草专卖业务的资格;行政处罚;程序合法

《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定:“有下列情形之一的,发证机关可以责令持证人暂停烟草业务、进行整顿,直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格。”对于取消持证人从事烟草专卖业务的资格具有行政处罚的本质特征,性质上属于“暂扣直至吊销烟草专卖许可证”的行政处罚。但目前在许可证后续管理中没有将该项行政行为视为行政处罚加以处理,而是直接根据《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第(三)项规定进行“许可证的注销”,没有立案、听证、公告等涉及取消持证人从事烟草专卖业务的资格的行政处罚环节。

一、取消从事烟草专卖从业资格行政处罚程序之殇

《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条对取消从事烟草专卖从业资格的十种情形进行了规定,以《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第(三)项的规定:“因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他机关处罚两次以上的”进行举例说明。首先,在当事人出现一年内第二次违法行为的行政处罚决定书下达后,系统进行预警提示注销烟草专卖零售许可证,省局会根据一定的时间阶段(通常在月初或者月末)提取未注销的许可证信息进行通报;其次,县局在接到预警提示或者案件办理过程中发现当事人出现一年内对当事人进行第二次违法行为处罚决定书下达后,在证件系统中直接根据《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条的具体规定进行零售许可证的注销,缺少了立案、听证、公告等行政处罚程序的必经阶段。这样的操作方式引发的问题是:第一,取消从事烟草专卖从业资格本应为行政处罚程序加以实施,但目前的操作只将该行为视为一个行政措施,那么就行政程序的规范性而言经不住行政程序性的推敲;第二,就省局的通报时间而言,如若忽略了对立案、听证、公告等时间的考虑,可能会导致行政处罚程序无法全面完成;第三,按照目前各地州的“注销”手续进行简单操作,如若被“注销”的当事人之后涉嫌非法经营犯罪后,当事人可通过“注销”行政程序违法来逃避法律追究。

二、取消从事烟草专卖从业资格行政处罚程序几个概念

(一)关于“一年内”。此处“一年内”指第一次受到行政处罚和第二次受到行政处罚的时间间隔期不超过一年,即两次处罚是在365天内完成的。

(二)两次以上。此处的“两次以上”含两次在内,应当理解为两次或者两次以上,并以行政处罚决定书送达为标准。需要特别注意的是,第二次行政处罚决定书必须已经送达,正在处罚过程中、尚未送达行政处罚决定书的不能计入两次的范围。当然,如果持证人第二次受到行政处罚的原因是一次性查获假烟、走私烟50条以上,或者向未成年人销售烟草制品等,烟草专卖局当可以在第二次行政处罚决定书中直接载明责令其暂停烟草专卖业务、进行整顿,或者取消其从事烟草专卖业务的资格。

(三)实施处罚的行政主体。此处并不要求必然为烟草专卖局作出的行政处罚决定,只要对烟草专卖违法行为具有管辖权的机关均可,如市场监督管理局、海关、公安等。(四)被处罚的案由。持证人受到行政处罚的案由仅限于违法生产经营烟草专卖品,不包括违法使用烟草专卖许可证行为及拒绝、阻碍烟草专卖执法人员依法执行职务未使用暴力、威胁方式的行为。

三、取消从事烟草专卖从业资格行政处罚程序

为完善取消从事烟草专卖从业资格行政处罚程序,针对《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条进行“许可证的注销”建议根据以下步骤进行操作:

(一)立案。烟草专卖局拟取消持证人从事烟草专卖业务资格的,首先应当按照立案程序进行立案调查。关于立案的案由问题,作者认为可采用以下两种方式:第一,通用案由,即将取消从事烟草专卖业务资格作为案由。例如:“取消张某某从事烟草专卖业务资格事项”。第二,分类案由,即“张某某一年内被烟草专卖局或者其他机关处罚两次以上”。

(二)调查取证。烟草专卖局负责人同意立案后,案件承办部门(即专卖监督管理室)应当对持证人违反《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定的情形进行调查,查清违法事实,采集、固定相关证据,按照查处分离的原则提出“取消从事烟草专卖业务资格”的意见,经法制部门或法制工作人员审查后,包本烟草专卖局负责人审批。

(三)事先告知。本烟草专卖局负责人审批同意后,烟草专卖局应当书面告知持证人拟作出的处罚决定、查清的违法事实、法律依据以及持证人享有的陈述权、申辩权。持证人提出陈述、申辩的,烟草专卖局应当充分听取并作出解释说明。

(四)听证。在行政处罚事先告知的同时,烟草专卖局还应当告知持证人有要求听证的权利。持证人在三日内提出听证要求的,烟草专卖局应当依法组织听证。

(五)作出并送达行政处罚决定。持证人放弃听证要求或者依法举行听证后,烟草专卖局应当按照审批程序作出取消持证人从事烟草专卖业务资格的行政处罚决定,依法制作并在法定期限内向持证人送达行政处罚决定书。

(六)转告。烟草专卖局作出取消持证人从事烟草专卖业务资格决定后,应当及时将这一情况向卷烟营销部门转告,同时还应将相关信息转告同级市场监督管理部门。(七)公示相关办理手续。烟草专卖局应当自作出取消从事烟草专卖业务资格的行政处罚决定之日起二十个工作日内,通过公示栏、电子查询系统或者互联网等方式,将这一事项的办理情况依法向社会公示。

四、取消从事烟草专卖从业资格改善措施

综上所述,针对《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条的适用建议根据行政处罚必经的立案、调查取证、事项告知、听证、作出并送达行政处罚决定、转告、公示相关办理手续这一系列流程运用到“取消从事烟草专卖业务资格事项”的行政处罚程序中。因此建议通过以下手段进行完备:第一,增加涉及此类案件的案由;第二,对于取消从事烟草专卖从业资格类案件的办理留给办案部门充分的行政处罚程序时间;第三,通过将许可证管理类案件纳入到专卖执法文书标准化项目中来规范烟草专卖零售许可证管理中的行政处罚行为。而对于《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第(三)款的适用建议做如下两条路径的改善:

(一)因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他机关处罚第二次被系统预警后,按照立案、调查取证、事先告知、听证、作出并送达行政处罚决定、转告、公示相关办理手续,履行行政处罚全过程手续。因此建议一方面,在专卖管理系统中增加“取消从事烟草专卖业务资格”类别的案由,完善案件类型;另一方面,给足办案部门履行行政处罚全过程的期限。

(二)改变关于因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他机关处罚出现第二次的系统预警,将预警改为因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他机关处罚出现第三次后再进行预警。这样,烟草专卖局再对违法当事人第三次进行行政处罚时一并对其进行“取消其从事烟草专卖业务的资格”的处罚,同时给予当事人听证的权利,并将“取消其从事烟草专卖业务的资格”进行听证、转告、公示相关办理手续。以上两个路径建议择一进行,以避免“同案不同判”之嫌,做到一视同仁,以达到“裁判尺度基本相同,处理结果基本一致”之效。

[参考文献]

[1]中国烟草总公司职工进修学院.烟草专卖管理师专业知识(三至五级)(2017版)[M].2017.3.

[2]赵飞龙.论取消烟草专卖业务资格的法律属性[J].中国烟草学报,2014,588:121-125.

[3]国家烟草专卖局政策法规与体制改革司.新修订的《中华人民共和国烟草专卖法》及《烟草专卖行政处罚程序规定》辅导教材[M].北京:中国财政经济出版社,2010:119.

作者:罗然 张凌 单位:云南省玉溪市新平县烟草专卖局

取消烟草专卖资格行政处罚程序之殇

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